长江流域河湖长制实践过程中的不足与完善

邓昆鹏 邓恬艺 陈欢

摘 要：生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题，也是关系民生的重大社会问题，河湖长制是水生态保护的重大制度安排。为促进长江流域河湖长制的有序发展，以问题为导向，分析《长江保护法》实施以前长江流域河湖长制存在的不足，主要表现在组织协调不足、权责划分不明、考核标准待完善、监督合力待加强四个方面。在此基础上，以《长江保护法》为指引，提出加强法律引领、做到有法可依；明确行政领导，完善组织体系；细化考核标准，重视过程导向；健全监督体系，提升环保意识的完善建议。

关键词：河湖长制；长江保护法；水污染治理；行政主导

中图分类号：D912.6                                         文献标志码：A

0 引 言

“水是生命之源、生产之要、生态之基”[1]。2015年，习近平总书记提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期治水思路[2]。“每条河流都要有‘河长了”[3]，2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》[4]，要求各地在2018年年底前全面建立河长制。

我国江河湖泊众多、水系发达，保护江河湖泊，关系人民群众福祉，关系中华民族长远发展。河长制是各级党委、行政主要负责人分级担任本辖区内主要河湖流域的“河长”，组织领导、统一协调各相关职能部门的职责，通过目标分解、分级传递进行相应河湖水环境保护及管理，并通过严格的评价考核机制进行保障的制度[5]。目前，河湖长制普遍实行党政宏观领导、多部门联合驱动、共同承担责任的系统性、有序性的制度体系安排，可以全面复制推广，有利于促进国家水安全的制度创新，填补相关制度的空白。相对于以往各自为政、标准不一的治理模式，河湖长制则是依托现有行政组织体系，上下级联防联动，构建了组织严密、分工明确的水污染监管与治理体制机制。

本文以《中华人民共和国长江保护法》（以下简称《长江保护法》）的施行时间为时间节点，分析了《长江保护法》视域下长江流域河湖长制的现状、存在的问题与不足，并结合《长江保护法》中河湖长制的相关规定，针对长江流域河湖长制实践过程中的不足，提出科学、合理的建议，以期指引长江流域河湖长制未来的良善发展。

1 长江流域河湖长制实践过程中的不足

从2007年江苏无锡市率先推行河长制，到2018年全国范围内全面建立河湖长制，河湖长制历经10余年的发展，在水生态保护方面取得了巨大的成效，长江流域水域污染情况极大改善，人民用水安全稳中向好。当前长江流域河湖长制基本构建了良好的运行体制机制，但实践过程中仍有一些不足亟待完善。以《长江保护法》为视域，立足长江流域河湖长制的施行实践，分析发现长江流域河湖长制在组织协调、权责划分、考核标准、监督合力等四个方面仍存在不足。

1.1 组织协调不足

长江流域河湖长制施行过程中，组织协调不足主要体现在两方面。一是部门之间各自为政，缺乏协调；二是部门之间权限不明，管理重叠。

早期我国水资源实行“统一管理、分工合作、各有侧重、逐级监管”的管理模式，但是实践中却逐步形成了中央与地方的条块分割，导致了“九龙治水”的管理局面，河湖长制的推行很大程度上解决了此类问题。然而在实际过程中划界不明、缺乏监管、公众缺位、各自为政的问题依旧存在，往往出现下游清淤、上游倒垃圾的情况。其中，各自为政主要是横向维度行政区划带来的弊端。例如，在长江流域的上下游、左右岸可能不属于同一个行政区划，河湖长制的考核标准、工作要求往往不同，出现问题后很难分清同一流域下不同行政区划的具体责任，导致责任认定困难。

长江流域河道线长，管理点多，出现了部门交叉执法或者重复执法的情况。此外，由于跨行政区域之间缺乏整体协调，管理重叠的地区易成为河道管理的“空白地带”，存在部门之间避而不见、互相推诿的情形。

1.2 权责划分不一

长江流域河湖长职责不明，主要体现在河湖长职责来源不明确、河湖长权力与责任不匹配两个方面。河湖长职责来源不明确，河湖长的职责权限非法定。有学者认为，中国环境治理存在某种“法治怯场”的困局[6]，在河湖长制实际推行过程中，有的地区是党委主导，有的地区是行政主导，甚至有的地区是基层群众自治组织主导，这三种主导形式的组织性质完全不同，与之相应的责任承担方式也存在差别，有的地区是党委机关负责，有的地区是行政部门负责，而有的地区是行政部门和基层群众自治组织集体负责，在责任承担形式上出现个人承担、集体承担等多种责任承担方式。另外，一般情况下由基层部门主导河湖长的组织工作，很难协调同级部门甚至上级部门，做到协同推进。在涉及到人事调动、资金配置等关键环节时，更是困难。

1.3 考核标准待完善

实践过程中，部分地区的主管部门认为水域治理是临时性、突击性的运动式工作，在宏觀设计方面天然注重短期成效，忽略长远规划，所制定的规划缺乏持久张力，进而造成人力、物力的极大浪费。水质改善是一个久久为功、循环往复的过程，以短期水污染的治理结果为考核标准，容易导致基层河湖长缺乏工作积极性。同时河湖长制实施过程中缺乏长久导向机制，就会很难发挥体制机制的持久张力，形成长久效益。

此外，长江流域水域污染治理的各类标准多有趋同，但在实践层面针对各种成因的污染，其治理方法、治理难度、治理程度都是标准不一的。趋同化的考核标准欠缺灵活性、科学性，难以做到点对点的精细化考核，使得河湖长在工作过程中趋轻避重，虚于表面，无法落实到实处。以江西鄱阳湖为例，其水质恶化成因十分复杂，大致包括工业废物的填埋不合规；生活用水和牲畜污水直接排放；农药、化肥使用污染地下水；工厂违规排放工业废水等[7]。可见，在水污染治理过程中若是执行单一的考核标准，则会出现“头痛医头、脚痛医脚”的情形。

1.4 监督合力待加强

水污染防治工作，从来都不是某一个体、某一部门、某一地域的专职工作，而是关系到每一个个体与部门的协同工作。个体既是水污染治理成果的享有者，也应是水污染治理和监督的践行者。

日常生活中仍然有部分民众将垃圾倾倒河道、违规养殖、污染河流、破坏水域生态。也有一些民众并未将水环境看作是自身的切身利益，发现污染河流的行为知而不报，刻意隐瞒，公众环保意识薄弱。例如，2018年的“长江口倾倒垃圾案”，垃圾清运公司在明知张某、洪某等人无生活垃圾处置资质、部分垃圾未正规处置的情况下，为了谋取不正当利益仍将垃圾交给张某、洪某等人处理，最终造成长江南通段、太仓段，浙江湖州、安徽当涂等地环境严重污染[8]。水污染的监督首先是行政监督，然后是媒体监督、公众监督，最后则是司法监督与救济[9]。针对河湖管理的监督问题，水利部于2019年12月发布了《河湖管理监督检查办法（试行）》，该办法对河湖管理监督检查的内容、方式与程序、问题分类及处理、责任追究等进行了解释与说明。

2 《长江保护法》指引下长江流域河湖长制的健全与完善

《长江保护法》自2021年3月1日实施以来，填补了河湖长制施行过程中出现的多处法律空白，为长江流域河湖长制的实践推行提供了法律依据，尤其是在推行依据、组织形式、考核模式、追责方式和监督形式等方面，更是起到了指引作用。

2.1 长江流域河湖长制应加强法律引领，做到有法可依

在长江流域河湖长制推行过程中，很多地方政府以政策文件作为河湖长制推行的指导依据，而政策文件一般不具有法律效力，一旦涉及诉讼纠纷或者重大水域污染事故，多采用党内问责的方式替代法律处罚，导致实际过程中责任承担的不明确。

《长江保护法》第5条则明确提出推行河湖长制，并确立了行政主导模式，保证了行政主体在推行河湖长制过程中的主导作用与责任承担的主体地位。以科层制为代表的行政主导模式具有两方面的优势。一是责任承担清晰明确、权责相称，避免了处罚失当、权责不明。二是便于行政诉讼，通过司法途径解决水域污染纠纷，起到定分止争的作用。此外，《长江保护法》第83条明确了各级政府及部门负责人承担责任的方式，为河湖长制施行过程中法律责任的承担提供了明确依据。

2.2 长江流域河湖长制应明确组织领导，完善组织体系

《长江保护法》实施以前，许多地方政府在推行河湖长制的过程中，没有完整的组织体系。以徐州市为例，分为市级河湖长和河道流经县的县级河湖长，管理河道明确采用两级河湖长制。杭州市则以基层河湖长为重点，形成“市级—县级—乡镇—基层村委（社区居委）”四级管理体系来确保河湖长制的落实，但是基层村委（社区居委）不属于行政一级，只承担相应的行政职能。

《长江保护法》第5条明确了河湖长制的组织形式为行政主导，由各级人民政府分担负责长江保护相关工作。且《长江保护法》第2条关于长江流域的界定包括省级行政区域与相关县级行政区域两部分，实際上是以县级行政区域为基础单位。这为河湖长制的施行明确了组织主体，且河湖长制的施行应当以县级河湖长为重点，这是因为县级河湖长关系到整体协调、资金发放、人事设置和综合监督的各个环节，是河湖长制宏观主导的重中之重。而基层则是河湖长制微观落实不可或缺的部分，作为河湖长制推行的最后关节，直接关系着河湖长制施行的落实程度与实际效果。可见，《长江保护法》明确长江流域河湖长制的组织形式应为行政主导，组织体系则以行政组织为依托，依据实际情况进行设置。

2.3 长江流域河湖长制应细化考核标准，重视过程导向

水污染治理工作短期难见成效，针对河道挖沙、垃圾污染、污水排放、重金属污染、河道侵占等不同问题，采取的措施不同，治理的难度与治理的周期也不同。针对不同的问题及其严重程度应当采取科学化、精细化且具有针对性的考核标准，形成政府牵头、专家组论证、第三方参与的考核体系，做到长效考核、系统考核、精细化考核协同发力。

《长江保护法》第46条至第51条分别对长江流域总磷排放浓度和排放总量、污水处理与排放、农药化肥的使用与排放、固体废弃物的处理、垃圾填埋与处理、危险化学品的运输与管控进行了详细规定，针对可能出现的污染情况做到了有法可依。此外第44、45条规定，对于国家没有明确规定的其它可能出现的污染情况，地方政府执行的排放标准需要报国务院生态环境主管部门备案，也起到了兜底的作用。可见，《长江保护法》明确了长江流域河湖长制水域污染治理的执行标准，便于河湖长制考核标准的精细化、明确化和底线化。

2.4 长江流域河湖长制应健全监督体系，提升环保意识

《长江保护法》实施以前，长江流域河湖长制的监督方式多种多样，并不具备体系性、长效性与完备性。例如，杭州市在监督过程中更加重视网络民众的舆论监督，而广东省则避免政府疲于应对网络舆情，侧重采用人大常委会的外部监督模式[10]。除行政部门同级监督与上下级监督外，《长江保护法》第14、77、79、82条分别确立了媒体监督、司法监督、舆论监督、人大监督四种监督形式，健全了长江流域河湖长制的监督体系。

《长江保护法》第16条也提及支持单位、个人参与水环境的治理与修复，第79条规定有关部门应为公民、法人和非法人组织参与和监督长江流域生态环境保护提供便利。河湖长制在推行过程中，应提升民众的参与意识、环保意识，牢牢抓住公众参与问责机制的 “牛鼻子”，倒逼相关主体积极作为，主动承担起河湖管理的责任[11]。

3 结束语

习近平总书记多次强调“绿水青山就是金山银山”[12]，在长江流域推行河湖长制是生态文明建设的必然要求，也是经济发展的重要保障，有利于解决长江流域的水体污染问题、维持河湖水生态的活力，也可以创新国家水安全制度、健全水污染治理体系。以《长江保护法》的实施为契机，在《长江保护法》视域下分析了长江流域河湖长制实践过程中的痛点、难点问题，并以《长江保护法》为指引，提出加强法律引领，做到有法可依；明确组织领导，完善组织体系；细化考核标准，重视过程导向；健全监督体系，提升环保意识的解决方法与建议，以健全和完善长江流域河湖长制运行模式，推进长江流域水环境、水生态的良性健康发展。

參考文献：

[1] 陈雷.保护好生命之源、生产之要、生态之基：落实最严格水资源管理制度[J].河南水利与南水北调，2013（6）：29-30.

[2] 康绍忠，霍再林，李万红.旱区农业高效用水及生态环境效应研究现状与展望[J].中国科学基金，2016，30（3）：208-212.

[3] 陈涛.治理机制泛化：河长制制度再生产的一个分析维度[J]. 河海大学学报（哲学社会科学版），2019，21（1）：97-103，108.

[4] 汪晓彤.黄河故道跨区域协作治理的困境和优化：以徐州市为例[D].徐州：中国矿业大学，2018.

[5] 任敏.“河长制”：一个中国政府流域治理跨部门协同的样本研究[J].北京行政学院学报，2015（3）：25 -31．

[6] 杨解君.“法治”怯场之后：以环境治理困局的突破为分析对象[J].中国地质大学学报（社会科学版），2012，12（6）：21-30．

[7] 江西省公布中国最大淡水湖鄱阳湖水质下降的四大原因[EB/OL].（2017-06-05）[2022-03-25].http：//m.sohu.com/a/146223325_123753？strategyid=00014.

[8] 守护长江生态“长江口垃圾倾倒案”一审公开宣判[EB/OL].（2018-12-21）[2022-03-25].https：//mp.weixin.qq.com/s/7Yyk4UGIU1vIDCKWRGoBNA.

[9] 张军红，候新.河长制的实践与探索[M].郑州：黄河水利出版社，2017：62.

[10] 熊文，彭贤则.河长制 河长治[M].武汉：长江出版社，2017：249-251.

[11] 胡玉，饶咬成，孙勇，等.河长制背景下公众参与河湖治理对策研究：以湖北省为例[J].人民长江，2021，52（1）：1-5，75.

[12] 王伟光.马克思主义中国化的当代理论成果：学习习近平总书记系列重要讲话精神[J].中国社会科学，2015（10）：4-28，203.

Deficiencies and Improvements in the Practice of River and Lake Chief System in Yangtze River Basin Guided by the Yangtze River Protection Law

DENG Kunpeng1，DENG Tianyi2，CHEN Huan1

（1. Law School of Yangtze University，Jingzhou 434023，China；2. School of Marxism of Hubei Normal University，Huangshi 435022，China）

Abstract：Ecological environment is a critical political concern crucial to the mission and purpose of the Party，and also a significant social issue affecting peoples livelihood. The river and lake chief system represents a major institutional arrangement for water ecological protection. To facilitate the well-structured advancement of the river and lake chief system in the Yangtze River Basin，we adopt a problem-oriented approach to analyze the deficiencies existing prior to the implementation of the Yangtze River Protection Law. The deficiencies can be classified into four aspects：insufficient organization and coordination，unclear delineation of powers and responsibilities，assessment standards to be improved，and supervision synergy to be strengthened. On this basis，guided by the Yangtze River Protection Law，we propose several measures to improve the system. These measures include：reinforcing the leadership role of the legal system，hence providing a clear framework for action；clarifying administrative leadership roles and establishing a robust organizational system；refining assessment criteria with a focus on the process；perfecting the supervision system and enhancing awareness of environmental protection.

Key words：river and lake chief system；Yangtze River Protection Law；water pollution control；administrative leadership