建立小额处罚审批网络对减少居民住宅区消防隐患的意义

张亚伟

摘要：分析了居民住宅区消防安全现状及火灾隐患特点，阐述了建立小额处罚审批网络的实际意义，梳理了小额处罚审批网络的流程，希望对降低居民住宅区“小火亡人”事故发生概率提供一定的参考。

关键词：住宅区火灾；住宅区消防隐患；小额处罚

居民住宅火灾一直是城市火灾的主要类型，其中“小火亡人”事故时有发生，引发社会关注以及居民自身的恐慌。在实际工作中开展住宅小区的消防隐患排除工作往往由于主体责任不明确、违法内容轻微且频繁，处罚过程繁琐等客观原因致使隐患始终无法根治，致火因素不断增加，进而造成居民住宅区火灾风险的增加，再加上部分居民防火意识淡薄，出现堵塞疏散通道、占用消防车道等违法行为，也加剧了居民区火灾的产生。

1 居民住宅区消防安全现状

2022年，全国消防救援队伍共接报火灾82.5万起，死亡2053人、受伤2122人，直接财产损失71.6亿元，与2021年相比，起数、亡人数分别上升7.8%和1.2%，伤人数和财产损失分别下降8.8%和0.9%。在这一形势下，研究居民住宅区的消防安全现状非常必要。

1.1  居民区火灾发生频次较高

居民住宅区人员密度，火灾载荷密度相对于其他场所都比较高，居民用火不慎、卧床吸烟、违规使用电器等行为极易引发火灾，加之居民住宅装潢和装修多以可燃物为主，如果存在装修过程中用电设计负荷过低、电气线路截面过小、不能保证用电安全和远期负荷、各种线路配置不合理等情况，就会埋下很多安全隐患，一旦发生火灾，居民逃生过程中采取不当的路线、采用不当的自救逃生方式和灭火方式就容易造成伤亡事故[1]。如果此时小区内消防车通道、公用通道、地下室公共区域等本应该空旷的区域出现堆放杂物、乱停车辆的情况，就会造成火灾的蔓延扩大、延误消防救援力量到场处置灾情，这些都会导致事故的危害进一步扩大。

1.2  居民住宅区存在较多火灾隐患

居民住宅区消防隐患主要有以下几种：①堵塞占用室外消防车道、登高平台面和防火间距不足，一旦发生火灾极易造成救援力量到场不及时，火势蔓延无法控制。②住宅楼内公共走道堆放垃圾、杂物、鞋柜等可燃物、障碍物，发生火灾后极易造成火灾蔓延，同时阻碍逃生人员疏散逃生。③居民自身对消防安全工作不重视，对疏散自救知识不了解，对隐患整改存在抵触和侥幸心理。以上三类隐患能够长期存在，一方面是因为入住小区初期房产公司对公共区域、公摊区域和套内区域的概念加以混淆，造成居民认为公共区域只要能占用都可以占用，这样大量的独户楼梯间、电梯间的前室、公共天台、裙房屋面等公共区域被占用、改造，造成了公共区域消防隐患增加；另一方面街道社区工作人员、小区物业管理方在劝改隐患过程中居民配合度低，隐患整改进度缓慢，长期对立甚至还会加深街道社区、物业公司和居民群众之间的矛盾，使得劝改隐患的难度进一步加大，更有对此工作不理解的居民借此为由拖欠物业管理费用，使得物业公司无法正常修整设施设备，很多小区由于这样的“死循环”逐步成为重大火灾隐患单位。

1.3  “消防网格化”管理落实不到位

消防网格化管理是以街道办事处、乡镇政府行政辖区为单元划分“大网格”，以社区、行政村为单元划分“中网格”，以楼院、村组、单位场所组成的责任片区为单元划分“小网格”，形成全覆盖、无盲区的消防管理网络[2]。将住宅小区纳入“消防网格化”管理工作中，可以有效延伸消防隐患排查网络，避免隐患滋生。而实际开展工作过程中网格体系虽然建立了，但最终隐患的整改还是需要消防监督部门的人员到场进行督促，弱化了网格化管理体系的作用，造成该原因有两点：一是街道社区以及单位物业管理方对违反消防安全法律法规的行为没有强制处罚整改职权，完全依靠劝解很难达到隐患整改的目的；二是网格化的工作性质虽然在形式上将消防监督责任制落實到街道社区及物业管理部门这一层，但消防监督任务也只是直接面对街道、社区或物业管理方，造成隐患的居民却往往感受不到压力，网格化管理效果很难落实。

1.4  住宅小区消防安全管理工作力度有待提升

长期以来，消防监督部门主要对辖区内重点单位、重点场所以及辐射范围内的部分一般场所检查频次较高，对于居民住宅区的管理多以督促物业公司进行间接管理为主。在处理投诉举报或过失火灾行为时，执法方式也多为督促物业管理方对隐患进行整改，“突击式”的大范围检查无法解决居民整体消防意识淡薄的问题，对于违法居民也是以说服教育为主，隐患随着时间的推移仍然存在。国务院办公厅下发《消防安全责任制实施办法》第十四条明确了房地产管理部门负责指导、督促物业服务企业按照合同约定做好住宅小区共用消防设施的维护管理工作，并指导业主依照有关规定使用住宅专项维修资金对住宅小区共用消防设施进行维修、更新、改造。中华人民共和国应急管理部令第5号《高层民用建筑消防安全管理规定》中第十条、第十二条分别明确了小区物业公司、村民委员会、居民委员会应当履行的日常消防检查、消防宣传义务。但在法规推行过程中存在打折扣、缺少监管部门、行业管理部门在进行消防安全工作督促指导过程中找不准定位、缺少抓手等问题，这也成了住宅小区隐患长期存在的原因之一[3，4]。

2 建立小额处罚审批网络的意义和方式

行政处罚的意义是维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。小额处罚能给予被执法者以约束和边界感，加深居民对消防违法的理解。居民住宅区中，因少数人的违法行为而存在的火灾隐患极大威胁了全体居民的合法权益，依托住宅小区及其管理部门建立完善的小额处罚审批网络意义在于加强网络中管理方的参与度，为责任履行提供法律基础和抓手，约束被管理者的行为受控制，这为“消防网格化”工作实体化运行提供配套执法平台，针对出现概率较高以及导致火灾原因较多的火灾隐患进行检查和清理，在减少住宅区火灾隐患的同时也保护了绝大多数居民的合法利益。建立小额处罚审批网络可以将行政处罚和消防教育有机结合，参与消防教育可以减免处罚的额度，行政处罚可以直接将执法压力传递给住宅区内的微小“违法行为”的违法者，避免了出现法律监控的盲区。

2.1  小额处罚审批网络处罚对象

“对症下药”是找准处罚对象的重点，分析近年来“小火亡人”事故的原因及结果，可知违规用火用电、民宅商用“多合一”、乱扔烟头等行为都是致火因素，其中违规电动车充电的事故发生次数逐年递增，成为主要的致火致灾因素；住宅区内疏散通道放置杂物影响疏散、小区消防车道及消防车登高操作面被私家车占用等原因又是导致火灾事故中人员逃生不畅、阻碍消防救援人员第一时间战斗展开的主要原因。致火原因增多、逃生路线不畅、救援途径受阻，这也就成为了“小火亡人”事故的主要原因。直接针对此类致火因素开展执法，并让居民住户在思想上树立和明确消防违法的边界，才能从根源上减少此类事故量的上升。

2.2  小额处罚审批网络的优势

消防执法作为行政执法的一种方式，可以有效地对消防方面的违法行为进行惩罚。对于个人的处罚额度虽然不大，但是冗繁的取证、告知过程更凸显了消防监督人员数量的不足。执法覆盖率低，导致居民消防违法的行为更加没有顾忌。建立小额处罚审批网络的优势在于将“取证权”委派给“网格化”中“小网格”的街道社区管理人员、楼栋长、派出所片区民警等开展消防日常巡查的人员，将以往的“现场判定、督促整改”流程强化为“现场取证、网上判定”，减少了因为判定尺度不同、检查人员消防业务水平不均衡造成的执法尺度偏差，也避免违法者被处罚时出现抵触情绪。另外违法者被告知违法行为的过程是多样的，一方面通过“网格化”的工作人员进行告知，另一方面也通过小额处罚审批网络中的短信、网络平台进行公示告知，避免了管理过程中出现直接对立矛盾。这不仅是一种处罚、告知方式的革新，同时也将隐患广而告之，向广大人民群众普及消防违法的具体形式，以防止更多的违法行为出现。

2.3  小额处罚审批网络处罚程序

小额处罚审批网络的“取证”要求客观、公正，由检查、巡查人员拍摄现场违法行为照片，同时由违法行为人确认签字；违法行为人拒绝签字或无法签字时，由小区物业管理负责人员、社区包户人员、社区民警共同签字确认违法行為人的身份信息，避免出现误判或不当取证行为。此外有条件还可以上传其他视频、音频及文字证据，确保取证的真实性、全面性。“判定”主体为消防监督部门，针对取证中违法行为的轻重、对社会影响的缓急程度进行判定，对于证据反应隐患不明显，判定为无违法行为，直接进行案件消除处理；对于证据反应隐患明显，违法行为人确认无误的，在平台生成处理决定书，由检查人员负责送达同时以短信方式通知违法行为人并在平台公示；对于问题比较棘手、情况复杂的违法行为，转由监督员进行现场复查后再进行判定。这种做法将检查人员和判定人员最大限度地分隔开，避免出现因判定尺度偏差造成的司法不公正；通过网络精准地鉴别违法行为，避免耗费大量的人力物力。在进行告知和公示违法行为后，被告知的违法行为人如果不服判决或者存在其他情况，可以通过小额处罚审批网络进行申诉和复议，理由充分也可取消处罚决定。在下发处罚决定后如果遇到恶意未按时依法履行处罚义务的行为，直接通过政府征信办计入征信系统，在避免基层网格人员、消防监督人员与居民住户之间产生矛盾的同时也将遵守法规的责任传递到居民自身。

2.4  小额处罚审批网络容错机制及容错意义

小额处罚的初衷在于对违法行为人本身消防意识淡薄、逃生自救常识缺失等带来的消防安全隐患进行依法处理。如果被告知违法，但实际违法行为不存在或者确实已经立即改正，被告知人可以通过上传现场情况及申诉理由进行申诉以免去处罚；如果违法行为确实存在，违法行为人自身能意识到违法行为的错误性，小额处罚的经济处罚可以通过网络平台学习相关消防知识、答题等方法减免。将冰冷的执法和有人情味的劝解相结合，不断加深人民群众群体中消防知识的普及程度，增强居民逃生自救意识，真正达到全民了解消防、重视消防的理想目标。

2.5  具体开展处罚的办法及流程

开展居民住宅小区内小额处罚的依据主要来自《中华人民共和国消防法》《高层民用建筑消防安全管理规定》以及各地消防条例等法规中对个人、个体进行处罚的相关条款，处罚额度一般为警告或500元以下罚款。对于违法行为人初次违法并及时主动改正或者无意识违法的行为，违法行为人需要在平台按要求进行在线考试，分数不低于80分后依照“首违免罚”的相关条款以警告为主，同时消防机构下发警告处理决定书并进行告知；对于违法行为人产生的一般违法行为，不适用“首违免罚”相关判定规则的，但违法行为较轻，未造成严重后果的，违法行为人需要在平台学习满100min，同时参加2次考试分数均不低于80分，消防机构应依法处罚50～200元，下发处罚决定书并进行告知；对于违法行为人违法行为较重，违法行为久拖不改，多次违法，甚至是故意违法或者已经造成事故后果并不严重的，消防机构应到场直接进行复查核实取证后，违法行为人需要在平台学习满300min，并在3次考试中取得80分以上成绩，消防机构对违法行为人依法处罚500元整并在适当范围内进行公示公告，函告违法行为人单位、负责人；对于违法行为人违法行为已经造成严重火灾后果的，依照《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国消防法》相关过失引发火灾责任进行追究。违法行为人均应在被告知十五日内缴纳罚款，并按时参加平台消防知识学习，对于未按时参加平台学习、考试或者未按期缴纳罚款，无视执法的行为，由消防机构定期告知征信部门，对违法行为人个人征信进行记录、公示。小额处罚审批网络流程见图1。

图1  小额处罚审批网络流程图

参考文献：

[1]王广.浅谈居民住宅火灾原因及防火对策[J].中国应急救援，2012

（5）：40-42.

[2]张超.区域性火灾隐患的成因及整改措施[J].武警学院学报，2015（12）：55-57.

[3]屈建斌.浅谈居民住宅小区消防安全管理现状及对策[C]//2014消防科技与工程学术会议，2014.

[4]夏成华.基于信息平台的消防安全网格化管理体系的构建[C]//2015中国消防协会科学技术年会论文集.

The significance of establishing a small penalty approval network to reduce fire hazards in residential areas

Zhang Yawei

（Urumqi Municipal Fire and Rescue Brigade， Xinjiang Urumqi 830000）

Abstract： The paper analyzes the current situation of fire safety in residential areas and the characteristics of fire hazards， expounds the practical significance of establishing a small penalty approval network， and sorts out the process of the small penalty approval network， hoping to provide some reference for reducing the probability of "death from small scale fire" accidents in residential areas.

Keywords： residential fire; residential fire hazard; small penalty