国际组织在全球气候治理中的角色、作用及局限

摘要：气候变化是全人类共同面临的巨大挑战，应对气候变化事关国际社会的前途命运。作为国际多边合作的重要平台和具有专业知识的行为主体，国际组织在弥合各国分歧、统筹各国行动上能够发挥重要作用。本文旨在通过对国际组织参与全球气候治理的作用、局限及未来路径进行梳理整合，丰富国际组织参与全球治理相关的理论成果，推动国际组织更加高效地参与到全球治理中。

关键词：全球治理；国际组织；全球气候治理

20世纪90年代以来，以全球变暖为主要表现的气候变化问题，对全球自然生态系统以及人类社会生活的各个方面都产生了深刻的影响。作为牵涉面最为广泛的全球性议题，气候变化问题逐渐成为国际社会越来越关注的世界性公共问题，吸引了各国政府以及国际组织参与其中。然而，由于世界各国对气候变化风险的认知程度、应对态度、措施和策略的不同，在国际组织的推动下，全球气候治理机制的形成举步维艰，全球气候治理协作进程呈现滞停之势。正因如此，在现如今全球治理体系调整变革的关键时期，国际社会应当强化全球气候治理共识、协同行动。为此，在全球化背景下探讨国际组织在全球氣候治理中的角色、作用、局限及发展路径对于应对新形势下的挑战、促进全球气候治理领域机制的形成与发展具有一定现实意义。

一、国际组织与全球气候治理

国际组织是指在国际社会中由两个以上的国家、政府或民间团体等其他行为体基于某种特定目的，以条约、协议或其他方式建立起来的各种常设组织机构的总称。19世纪初期，随着欧洲各国在政治、经济、文化等领域交流与合作的加强，为共同研讨、协商和解决涉及各方利益的共同事务及相关的重大问题，欧洲各国通过定期或不定期国际会议生成一系列冲突规范及国际公共事务处理规则，并由此衍生出按照一定组织结构制度和原则所设立的国际行政联盟组织。“二战”以后，随着国际经济贸易的发展和全球化进程的加快，国与国之间的相互联系和依存日益加深，国际组织数量急剧增加、范围不断扩大。时至今日，世界上不同类型、不同领域的国际组织数量已超过7万个，其活动范围涉及人类社会生活的方方面面，甚至在某些领域发挥着主权国家难以替代的作用，深刻影响着全球治理体系和机制的运行和走向。

作为全球治理的重要组成部分，全球气候治理指的是在世界范围内，基于有效的政策和法律规则，以解决全球气候变化问题和实现可持续发展为目标，在各领域、各层面采取应对措施的一系列活动。国际组织参与全球气候治理最早可追溯至20世纪70年代。1979年第一次世界气候大会之后，全球气候治理议题开始被提上国际议事日程；1988年，随着政府间气候变化专门委员会的成立，世界各国共同构建全球气候治理有效机制的初级阶段正式开启。在接下来的十年里，不同的国家和地区先后加入联合国气候谈判机制，气候治理日渐成为全球性的重要议题。1994年正式生效的 《联合国气候变化框架公约》为各国携手应对全球气候问题搭建了国际合作的基本框架；2005年生效的 《京都议定书》彰显了国际组织协调合作的重要成果；2016年生效的 《巴黎协定》聚焦减排问题，将减缓和适应气候变化两大议题更为紧密地结合，[1]倡导 “自下而上”式的 “自主贡献”，确立了2020年后世界各国普遍适用的全球性气候治理体系和格局，成为全球气候治理框架下国际合作的又一个重要里程碑。

二、国际组织在全球气候治理中的角色和作用

（一）全球性共同价值认知的塑造者

随着世界治理进程的不断演变，以及新兴国家的发展和壮大，通过签订彼此认可的协议而建立起来的国际组织，以其特有的平等、合作、包容的价值认知，推动更多国家以更加积极主动的姿态携手参与到全球治理进程中，迸发出协同治理的强大力量。基于全球性共同价值理念，在全球气候治理领域，国际组织凭借其成员多元化、环境气象专业领域权威化等特点，组织权威专家学者、精英化的政策团队和智库开展广泛的调查研究，通过整合全球最先进的数据资源、发表相关研究成果等方式，为全球共同价值认知的塑造提供科学而强有力的实践和理论依据，并通过对全球气候治理议题的公开立场表达和官方媒体对外公开发布传播相关文件等方式，引发国际社会和各国政府内部关于气候议题全球治理层面的研究探讨，进而塑造国际共同认知，推动全球气候治理的不断完善和发展。

（二）全球善治和国际合作的推动者

当代国际社会，各国不可避免地会考量自身利益，希望付出最小的成本而最大限度地维护本国利益。正因如此，在多元立体的全球治理格局中，国际组织的制度建设对于减少国家行为体因利益不同而产生的冲突具有重要作用。国际组织通过会议、谈判等方式构建全球范围内高层磋商的协调机制和组织架构，为全球气候治理奠定组织基础；[2]在国际组织内部，可以针对某个特定的议题增设相应的机制和规则，并将相关议题纳入到组织的日常运作过程中，推动全球治理深入有效地开展；在国际组织与其他国际行为体互动的过程中，可以通过提供协商合作的平台，在设立跨行为体工作组和构建全新协调机制的过程中，与其他国际行为体展开协同治理。此外，国际组织通过提供增进对话、密切接触、价值共通的开放性平台，有效整合全球力量，有助于在复杂多变的全球治理议题中凝聚全球共识，推动全球治理的互动和全球公共问题解决进程。

（三）多元利益和各国分歧的协调者

国际组织可以通过整合多种行为主体，建立全球性的协调机制，在协商、互动、制约的基础上寻求各方利益平衡点，最终形成基于共识和共同利益基础上的一系列规范、原则及内外部协调机制。同时，国际组织可以借助各种联系杠杆进一步整合国际社会和市民社会，进而推动全球气候治理的规范化、制度化开展，实现对各方行为体的利益观念和身份特性的重新建构。[3]世界气候大会的召开、《巴黎协定》等重要国际文件的出台以及多边谈判模式的构建，都是以国际组织作为国际交往主平台和媒介，同时借由组织气候治理主题论坛、发布相关报告、组织相应活动等辅助方式，促进全球气候治理多边合作机制的形成与发展。我们有理由相信，在今后相当长的时间内，国际组织仍将是协调各层次行为主体解决气候变化问题的重要平台和纽带，持续在国际社会全球气候治理中发挥重要作用。

三、国际组织参与气候治理的局限与挑战

在诞生至今的200多年里，国际组织在加强国际社会协调沟通、引领全球气候治理体系的构建、推进全球气候治理进程等方面都起到了不可或缺的作用。然而，在世界之变、时代之变、历史之变以前所未有的方式展开的今天，受国际政治经济状况、世界秩序及能源危机等多重因素的影响，国际组织在参与全球气候治理过程中，又面临了许多新的问题和挑战。

（一）国际组织自主性约束机制不够完善

尽管国际组织在全球气候治理的过程中拥有国家行为体所不具备的独特优势，但归根结底，国际组织要想在全球气候治理中得到长足发展，就需要各国际行为体的积极配合与全力支持。实践中，各行为主体会基于自身利益考虑，在国际组织决策、执行过程中不同程度地收回已经授予国际组织的部分权力或不予承认。因此，在气候治理进程中经常出现召开多次大会但是无法达成有效共识的状况。由于国际组织的权力来源于国家行为体的授权，不同成员国的态度会严重影响国际组织全球气候治理进程和效力的发挥，与此同时，国际组织及其成员行动自主性较低也会影响全球气候治理的效率和执行力。

（二）国际组织运行资金供应链相对薄弱

任何國际组织维持自身运营、发挥行动效力的关键都是资源 （资金）问题。国际组织的资金来源大致包括缔约方捐助或认缴、国际货币市场或缔约方的外部资金借入、非缔约方政府机构和私人企业或机构的赞助等渠道。目前，绝大多数国际组织的资金都需要先经过缔约方大会的审核和批准，而缔约方往往会从自身角度出发，对资金使用的议题和数量等方面进行评定，进而产生意见分歧。因此，国际组织在很大程度上需要寻求其他经费的支持，在这样的情况下，薄弱的资金供应链会对国际组织全球治理的进程起到制约作用，而资金供应链是否完整、可持续成为影响国际组织针对气候问题行动效力发挥的重要因素。

（三）国际组织面临逆全球化挑战

全球一体化在为世界经济、社会、气候等领域带来便利的同时，也带来了全球治理过程中的重重困难和挑战。伴随着全球气候治理逐渐向多元主体治理模式发展，逆全球治理的潮流愈发声势浩大。一些国家应对气候变化问题的内政外交政策出现了放弃转型、政策回摆等新动向，气候治理的多层次力量更加不容易集中起来。由于利益的复杂性和多元性，国际组织缔约方有时针对某个或某几个议题存在意见分歧，无法形成强大合力，进而导致国际组织在全球协同气候治理方面行动力降低，背离了通过国际合作和共同治理来解决全球性气候挑战的初心和使命。与此同时，随着世界格局的不断动荡和演变，许多国家和地区的利益逐渐呈现区域化、集团化特征，这也对国际组织未来的发展和改革提出了新的要求。

四、国际组织参与全球气候治理的未来路径

经过长达几十年的努力，国际组织已经在全球治理领域积累了丰富的经验和宝贵的成果，同时，也存在着许多困难和挑战。要想推动国际组织更好参与到全球治理进程中，就要不断改革现有的全球治理体系，发挥国际组织的独特优势，提振新兴国家在国际组织中的影响力，使国际组织以更加普惠包容的姿态参与到全球气候治理中，成为推动气候可持续发展的重要力量。

（一）改革现有的全球治理体系

在国际格局深度演变的当代社会，西方国家主导建立的全球治理体系逐渐失去了权威性和有效性。随着多极化趋势不断深入发展，当前全球治理最重要的任务就是顺应改革趋势，重视非国家行为体的特殊力量，完善全球治理机制，推动现有的全球治理体系深化改革、不断完善发展。在新兴国家不断发展壮大的背景下，国际组织要提供更加灵活有效、包容普惠的全球治理机制，为处在不同发展阶段的成员提供交流调解的公开平台，帮助成员有效妥善解决分歧，增强自身的存在感和执行力，在成员普遍认可的规则机制内推动全球治理的深入开展，在维护世界和平、减缓气候变化、保障性别平等等领域做出具有实质性的成果。鼓励国际组织成员彼此尊重，通过协商一致的方式在相互依存的全球化背景下参与到全球治理进程中，积极开展双边合作和多边合作，追求共同繁荣和发展。

（二）制定有效的奖惩机制

有效的奖惩机制对于推动全球治理进程具有十分重要的作用。在经济社会基础不同、国家发展程度差异巨大的国家行为体之间，总是会有部分国家希望通过在其他成员做出的承诺基础上，自身付出最小的成本而换取最大的利益。为此，国际组织要完善对成员的审核和接收制度，在最大限度上保证国际组织成员都能以最开放和真诚的态度参与到全球治理进程中，进而推动全球经济和社会的可持续发展。在具体的运行过程中，国际组织可以通过对做出积极贡献的成员及时奖励，对不愿做出任何贡献的成员进行谴责甚至是清理，保证国际组织成员的高质量和国际组织权威的有效性。

（三）重视新兴国家的需求和声音

随着新兴国家在全球治理体系中的治理水平和治理效力不断提升，重视新兴国家愈来愈重要的作用是国际组织在未来的全球治理过程中必须不断努力的方向。新兴国家大多正处在发展的关键时期，其参与全球治理的潜力和可能性具备无限的发展空间，其谋求自身进步和发展的具体路径也可以在国际组织的帮助和监督下走向更加可持续和科学的道路。在这样的背景之下，国际组织要在全球治理的过程中有意地聆听新兴国家的需求和声音，通过构建更加科学合理、开放普惠的全球治理机制为新兴国家提供更多的发展空间，积极推动规则和机制的变革，为新兴国家更好地参与到全球治理进程中提供更加便利的条件和更加开放的平台。只有重视新兴国家，积极推动新兴国家参与到全球治理机制中，才能为国际组织的发展和壮大带来更广阔空间，帮助其不断扩大自身的普遍性和影响力。

五、结束语

在全球化不断深化的21世纪，全球治理面临着来自国家行为体和非国家行为体的巨大困难和挑战。在复杂多变的国际背景下，传统的全球治理机制不再能够满足国际行为体参与到全球治理进程中的需要，国际组织等非国家行为体的作用正在不断彰显。主体多元化的全球治理机制需要国家行为体的配合，更需要国际组织的积极贡献。只有更好地发掘国际组织的全球治理潜力，帮助国际组织成为全球治理重要的引领者和参与者，才能在利益多元的当代国际社会中推动全球治理更加全方位、立体化、多层次地深入开展，加快实现更有效的全球共治。

参考文献：

[1] 赵斌.全球气候政治的现状与未来[J].人民论坛，2022（14）：14-19.

[2] 徐芳宇.联合国在全球气候治理中的作用[D].天津：南开大学，2013.

[3] 徐婷.全球气候治理中的非正式国际机制研究[D].上海：上海外国语大学，2010.

作者简介： 信思涵，女，回族，辽宁沈阳人，硕士研究生在读，研究方向：国家安全、中国外交、国际组织与全球治理。