谢黛楠
(作者单位:中国农业大学)
高等教育作为我国教育系统的重要组成部分,承载着国家拔尖创新人才培养、基础和前沿科学研究、社会服务等重要功能。
我国对高等教育非常重视,教育经费投入规模逐渐扩大。自2012 年教育部发布《教育部关于全面提高高等教育质量的若干意见》(教高〔2012〕4 号)以来,高等教育规模和经费投入逐年增长。我国高等教育办学规模和年毕业生人数已居世界首位,高等教育毛入学率从2012年的15%增长至2019 年的51.6%;财政教育支出占GDP比重从2012 年起,连续八年超过4%。即使是在我国经济增速放缓、国际形势严峻、国内财政收支矛盾加大的背景下,GDP 由2013 年的7.3%降低至2020 年的2.3%,而国家财政性教育经费增速却由2013 年的5.79%上升至2020 年的7.15%;2020 年教育经费在一般公共预算支出中占比16.47%,在一般公共预算的24 类支出项目中占比最高[1]。《中国教育现代化2035》中进一步明确了“保证国家财政性教育经费支出占GDP 的比例一般不低于4%,确保财政一般公共预算教育支出逐年只增不减”[2]。
高等教育在我国具有战略高度的重要性,特别是在近年来国家财政收支矛盾加大的情况下,高等教育不再是规模扩张式的发展,而是追求内涵式发展,向资金使用要效益。如何建设教育强国,培养符合时代发展需要的人才,是解决现实问题的重要突破口,是提升国家核心竞争力的根本出发点。2020 年,中共中央、国务院印发了《深化新时代教育评价改革总体方案》,提出“教育评价事关教育发展方向,有什么样的评价指挥棒,就有什么样的办学导向”。预算管理是战略目标落实的手段。为了提升教育质量,预算绩效管理的重要性日益凸显。高校应坚持正确的办学思想,探索教育发展的规律,将培养拔尖创新人才、建设一流师资队伍、推进科技创新研究、促进社会服务融入绩效指标体系中,做实预算绩效管理,提升学校治理能力,切实提高资金的配置效率和使用效益。
近20 年,我国预算绩效管理发展的主要时间节点及事件如下:
2003 年党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”,正式开启了我国预算绩效评价工作;2005 年财政部印发了《中央部门预算支出绩效考评管理办法(试行)》(财预〔2005〕86 号);2009 年财政部出台的《财政支出绩效评价管理暂行办法》(财预〔2009〕76 号)是关于绩效管理的第一个规范性文件,此后中央和地方开始逐步推进绩效试点评价工作。
2014 年新预算法发布,六次提到“绩效”,首次以法律形式将预算管理和绩效管理相结合;2015 年财政部印发了《中央部门预算绩效目标管理办法》(财预〔2015〕88 号),首次对绩效目标的设定、审核、批复、调整和应用进行了详细的规定。
2017 年党的十九大提出要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理”;2018 年中共中央、国务院印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》,作为我国预算绩效管理里程碑式的文件,标志着我国预算绩效管理进入新的发展阶段,文件明确提出“力争用3 ~5 年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”。
2020 年财政部印发《项目支出绩效评价管理办法》(财预〔2020〕10号),明确了项目支出绩效评价的对象和内容、评价指标和标准、组织管理与实施、结果应用及公开等方面的内容;2021 年财政部印发《中央部门项目支出核心绩效目标和指标设置及取值指引(试行)》(财预〔2021〕101 号),进一步明确了绩效指标的设置思路、原则、类型和设置要求等方面的内容,成为绩效指标框架的最新标准[3]。
高校预算绩效管理工作目前还处于起步阶段。评价对象以项目支出为主,高校整体评价还未全面开展。评价方式以自评为主。高校财政项目和非财政项目自评已经全覆盖,但是委托第三方中介机构进行外部评价尚未广泛开展。财政部针对重点项目进行再评价,例如2020年、2021 年财政部预算评审中心分别组织第三方机构和专家对2017—2019 年累计81.03 亿元的中央高校基本科研业务费专项和2018—2020 年累计304.44 亿元的中央高校改善基本办学条件专项开展了绩效评价。通过评价,发现问题,总结经验,进一步加强项目管理,提高财政资金的使用效益,为下一步预算资金安排提供重要参考依据。
对于高校来说,目前预算绩效管理工作内容主要是填报“三张表格”:预算申报时填写《项目支出绩效目标申报表》,预算执行过程中填写《项目支出绩效监控表》,决算后填写《项目支出绩效自评表》。但是整个工作实际上只是在完成填表上报的工作程序,并没有深化管理改革。高校预算绩效管理未将绩效管理、项目管理与预算管理进行有机融合,一方面影响预算执行进度,另一方面影响资金使用效益。
由于利益出发点不同,政府和高校之间、高校和校内各部门之间都存在着委托代理的问题。用最小的成本获得最多的收益是委托方的利益所在,但这不是受托方的利益出发点。二者的利益出发点不同,导致二者对预算绩效管理的重视程度不同,部门之间协作不紧密,有些高校认为预算绩效管理是上级部门对学校工作的监督检查,有的工作人员甚至存在抵触情绪。基层单位、业务部门预算绩效管理意识不强,配合程度低,影响预算绩效管理的改革发展。预算绩效管理呈现“上级部门热,基层单位冷”“财务部门热、业务部门冷”的局面,难以合力完成预算绩效管理工作。
预算绩效管理改革的顺利实施有赖于完善的顶层设计,具体包括预算绩效管理制度建设、组织架构的建立。多数高校没有建立预算绩效管理相关制度,更没有对预算绩效管理各环节制定实施细则;组织架构尚未建立或者建立得不科学,各部门职责和分工不明确;绩效管理和预算管理相割裂,没有将绩效管理融入预算编制、执行和监督全过程管理中去;没有将绩效管理、预算管理和业务管理有机融合,建立各部门各环节衔接有序的工作机制。
1.项目库建设不完善
项目是国家政策、学校规划发展目标落实的载体,贯穿预算绩效管理事前评估、运行监控、事后评价的全过程,将预算管理和业务管理进行有效衔接。2021 年国务院印发《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》,明确提出“将项目作为部门和单位预算管理的基本单元,预算支出全部以项目形式纳入预算项目库,实施项目全生命周期管理,未纳入预算项目库的项目一律不得安排预算”。
高校只有做好项目库建设,做实项目储备,才能为预算绩效管理奠定重要基础。但是,多数高校没有重视项目库建设,或者项目库建设形同虚设。一是缺乏项目库建设方面的制度文件。二是未将所有项目纳入项目库建设范围,影响后续预算安排的统筹能力。三是项目库未按照业务类型进行分类,而是按照资金类别进行划分,各资金口各自为政组织项目申报,导致项目安排交叉重复。四是项目事前评估不充分,没有对项目实施方案的可行性、必要性进行论证,影响后续预算执行和项目实施效果。五是项目库未进行排序管理,或者未根据轻重缓急的原则、未结合学校发展规划进行排序。六是项目库未进行三年滚动管理,项目未及时清理,存在大量僵尸项目。
2.预算编制不科学
一是预算与规划相脱节。规划的周期一般为3 ~5年的中长期,而预算编制是以年度为单位,中长期规划难以在年度预算中完全体现。此外,规划和预算往往分属不同的部门负责,各部门出于本位主义,难以从学校整体的角度进行考虑,导致跨部门沟通的成本较高、沟通效果不好。规划和预算相脱节导致规划难以实施,目标难落地,或者预算执行方向迷失,出现短期行为。
二是未对预算支出明细进行详细测算,缺乏预算评审,容易导致预算支出编制出现超标准、不合理的情况。例如,某工程项目预算编制未经过严格的预算评审,工程造价出现单价过高的问题。
三是预算安排没有充分考虑项目的特点,没有引导项目发挥最大的效益。例如,有些高校没有区分拔尖人才和普通人才,在“一流学科”人才中普通人才经费比例超过一半,或者经费支出多以劳务费、讲课费为主,难以实现培养拔尖创新人才的目标。
1.指标数量
存在指标设置过多的问题,过多的指标无法聚焦项目的效果。一般来说,项目支出的绩效指标在10 ~20个为宜,高校整体的指标在20 ~30 个为宜。
2.指标设置
绩效指标的设定是后续绩效运行监控、绩效评价和结果应用的重要依据,是衡量项目产出和效益的标尺。绩效指标分为一级指标、二级指标和三级指标。其中,一级指标和二级指标由财政部确定;三级指标由预算单位根据实际情况自行设置。以下是高校指标设置的常见问题。
(1)成本指标:成本指标主要包括经济成本指标、社会成本指标和生态成本指标。成本指标设置容易出现如下问题:若将成本指标制定为“在预算范围内”毫无意义,误将成本和投入画了等号;若将成本指标值制定为“成本节约率”,隐含着允许预算编制不准确,这和预算编制的要求相违背。
(2)产出指标:产出指标主要包括数量产出指标、质量产出指标和时效产出指标。产出指标设置容易出现如下问题:一是过度关注数量指标,但是产出数量值高不一定意味着资金使用有效。二是将质量指标和效益指标混淆,质量指标衡量的是产出的质量,如采购设备的质量,而效益指标衡量的是资金使用产生的效益,如设备的使用。三是时效指标多设置为“在规定时间内完成项目”,仅考虑了项目整体的完成时间,未考虑项目实施过程中关键时间节点的完成情况。
(3)效益指标:效益指标主要包括经济效益指标、社会效益指标和生态效益指标。生态效益与高校关联不大,高校较少使用经济效益指标和生态效益指标。效益指标设置容易出现如下问题:效益指标设定过于宽泛,没有量化或对标,缺乏可衡量性。例如,效益指标多描述为“提高……水平”“改善……环境”,至于水平提高到什么程度,环境改善到什么程度,难以衡量。
(4)满意度指标:满意度指标主要是指服务对象满意度。满意度指标设置容易出现如下问题:一是服务对象确定不合理,如为疫情防控建立的校门人脸识别系统,服务对象应为学校管理层而非校内师生。二是满意度设置值过低,如图书馆文献资源购置项目,师生满意度设置为30%明显不合理。
3.指标权重
财政部对一级指标的权重进行了相关规定。二级指标和三级指标的权重由高校进行自行设定。指标权重设定时存在如下问题:一是一级指标权重未严格按照财政部规定进行设置,或者各级指标权重合计与上级指标权重不一致。二是指标权重设置不合理,误导项目执行方向。例如,某科研项目对论文发表数量这一数量指标权重设置较高,而高水平论文数量这一质量指标权重设置较低,容易导致科研人员追求论文数量的发表而忽视科研的质量和效果。
高校绩效评价存在如下问题:一是有些高校绩效评价范围不全,未覆盖所有财政和非财政项目。二是绩效评价过度关注预算执行情况,形成奖励浪费的错误导向。三是高校层面对业务部门自评的复核力度和深度不够,业务部门“自己评自己”导致评价结果客观性不足。四是对于校内项目单位来说,要完成项目绩效自评、学校评价复核、第三方中介机构评价、上级部门再评价等多类绩效评价工作,项目单位将精力过多放在绩效评价工作上,不利于聚焦业务的开展。
此外,有些高校委托第三方中介机构进行外部绩效评价,有助于提高评价结果的科学性和公正性,但是外部绩效评价存在如下问题:一是由于委托方和被评价单位都是预算单位,第三方出于“取悦”委托方的考虑开展绩效评价,不利于提高绩效评价报告的客观性和公正性。二是评价客体量很大,若对金额较小且重要性程度不高的项目进行绩效评价,收取较高的中介费用,则不符合成本效益原则。三是中介机构对国家政策掌握深度不足,对高校情况了解程度有限,难以形成全面、客观的评价。
绩效评价结果应用效果不佳主要表现在:一是绩效评价存在时滞性,上一年完成的项目,在第二年进行评价,评价结果在第三年进行应用。二是绩效评价结果很难与预算安排直接挂钩,有的项目是刚性支出不能随意削减,有的项目执行效果不好可能正是因为预算支持力度不足。三是绩效评价结果主要以报告的形式展示,没有提取报告内的关键信息,难以对项目绩效评价进行分析,或者横向进行对比。四是不能简单地依据评价得分进行项目之间的对比,如常规运行类项目成效的衡量方式就是产出类指标,比较容易实现;科研创新类项目成效的衡量方式是效益类指标,相对于常规运行类项目来说更难实现,如果简单地依据评价得分进行对比,容易挫伤科研人员研究的积极性,不利于创新科研活动的开展[4]。
全面预算绩效管理是全局性、系统性的工作,需要全校各部门密切配合,全员参与,通力完成。预算绩效管理工作看似只是在填写表格、撰写报告,其实是融合了业务、绩效和预算的多角度、多层次的管理,是对学校各项工作投入、产出和效益的深入分析和总结,需要各部门之间信息有效对接、工作密切协作。高校各部门应充分沟通,处理好“办事”和“花钱”的关系,将业务规划与预算管理进行有机融合。高校应加大宣传培训力度,增强预算绩效管理意识,建立激励约束机制,使二者目标和利益趋同,缓解委托代理问题。
一是加强制度建设。制度的建立,不仅是确定规则和程序的过程,更是实现目标的一种权威性手段、一种约束管理。预算绩效管理方面的制度建设应包括绩效目标管理、事前评估、运行监控、绩效评价和结果应用五个方面的内容。可以根据实际情况,将上述五个内容集合在一个文件内,也可以将这五个内容分别制定成不同的文件。各个学校根据自身管理需要,可以逐步细化文件内容,建立相应的实施细则或者工作方案,不断完善预算绩效管理制度体系建设[5]。
二是建立健全组织架构。党委常委会、校长办公会是学校预算绩效管理的决策机构;成立预算绩效管理领导小组,负责审议绩效管理制度和工作中的重要事项;领导小组下设办公室作为日常办事机构,一般设在财务部门,负责绩效评价的日常工作;各项目实行归口职能部门管理,如“双一流”项目由发展规划处归口管理,教育教学项目由本科生院归口管理,科研项目由科学技术发展研究院归口管理,设备购置项目由国有资产管理处归口管理,工程项目由基建处归口管理;各预算执行单位负责组织实施本单位预算绩效管理的具体工作。通过明确各部门职责和分工,细化工作任务,形成工作联动机制,保证预算绩效管理系统的协调运转。
1.做好项目库建设,做实项目储备
项目是预算管理的基本单元。项目作为基本单元的优势:对于项目负责人来说,能够了解其负责的项目具体情况;对于学校来说,可以加强预算的精细化管理,也有助于对预算进行汇总统计;对于教育部、财政部来说,能够更加针对性进行精准监督和管理。
做好项目库建设,要注意以下几点:一是项目库建设要依据中期规划,不要受预算年度限制,以事定费,理顺花钱和办事的关系,让“资金跟着项目走”;二是要做好项目事前评估,项目经过评估论证通过后方可入库,挤出项目的“水分”;三是要做好项目的排序管理,将预算优先安排到目标明确、方案合理、筹资合规、投入经济的项目上去,从源头提高预算编制的科学性,防止资金沉淀;四是加强业财融合,将项目申报、论证评审、项目执行和项目验收与项目预算编制、执行和监督全过程有机衔接。
2.加强预算评审,科学进行预算安排
预算就是规划的具体行动方案。高校应探索建立周期性预算平衡,将中长期规划分解成年度预算、将年度预算细化成具体项目;将年度预算安排与三年中期预算、五年发展规划相衔接,实现预算管理跨期平衡。
为了提高预算编制的科学性,高校应编写各类项目的《预算申报指南》,明确项目申报文本填报的格式、口径和要求,项目单位必须细化项目实施方案和预算支出明细;通过三方比价、委托专家等方式加强对预算支出的评审,重点关注预算支出的完整性、可行性、必要性和合理性,压减超标或者不合理支出,从源头防止资金沉淀;科学进行预算安排,统筹财政和非财政资金,注意项目的协同管理。
1.建立绩效指标体系,合理设置绩效指标
与绩效指标体系相关的政策文件是2013 年财政部印发的《预算绩效评价共性指标体系框架》(财预〔2013〕53 号)和2021 年财政部印发的《中央部门项目支出核心绩效目标和指标设置及取值指引(试行)》(财预〔2021〕101 号),前者为政策、部门整体、项目支出搭建了绩效评价共性指标框架,后者建立了项目支出一级指标和二级指标框架,但是高校尚未建立领域内整体或项目支出绩效指标体系。
不能一刀切,不能按照一个模板套用所有的高校,应建立数据共享平台、上下联动、共同建立绩效指标体系。高校应结合办学特点、发展目标设定绩效指标体系。下面是对各指标设置的相关建议。
(1)成本指标:建议增设预算管理类指标,将成本控制反映在预算编制管理过程中,将成本节约反映在预算执行管理过程中。
(2)产出指标:数量指标不应设置过多,要合并同类的指标。时效指标应根据项目工期,设置各关键节点的时效指标,对项目的执行进行有效控制。
(3)效益指标:效益指标应尽量进行量化,难以量化的可以进行对标。
(4)满意度指标:要确定好服务对象,指标评价时可通过问卷调查等方式进行衡量。
2.确定指标标准,为评价提供依据
指标值一般是预算单位或者项目单位自行设置。指标标准是衡量指标值的尺度,是绩效评价和结果应用的重要参考依据。一般来说,指标标准按照行业标准、计划标准、历史标准进行设定。为确定指标标准,还可考虑将不同项目单位或者不同高校的项目进行横向对比,或者委托专家进行充分的论证。
3.确定关键指标,科学设置指标权重
财政部对一级指标权重进行了相关规定,二级和三级指标权重由高校自行设置。指标权重的高低意味着指标的关键程度。例如,对于基础研究类科研项目,应将权重侧重于产出类、数量类指标;对于应用类科研项目,应将权重侧重于效益类指标。
4.指标维护和调整
指标设定后,不是一成不变的,要随着预算的调整或者环境变化及时进行动态维护。指标体系要随着社会经济发展、物价水平变动、财力状况变化而动态调整。
一是加强预算刚性约束,减少预算调剂。在项目执行过程中,严格按预算批复使用经费。学校应定期审查项目经费的使用情况,严查超预算、无预算或预算外支出。对不符合经费使用要求、不按照批复的经费预算执行的项目及时通知项目负责人,严令限期整改。但是也要注意的是,预算执行过程中会发生各种情况,执行不可能完全按照预算安排进行,应允许一定范围内的调剂。因此,要在允许的范围内对预算调剂放权,同时对预算调剂的幅度和范围进行控制。
二是要对预算执行进度和绩效目标实现程度进行双监控。定期出具资金执行简报,发现数据背后的业务问题,与归口管理部门和业务部门深入沟通,全面跟踪;组织项目单位填报《绩效目标执行监控表》,发现绩效实现程度与原定目标发生偏离时,及时采取措施予以纠正,保证项目顺利完成,实现预期绩效目标。
1.确定评价对象和评价周期
高校应依据业务对评价对象进行划分,对项目整体进行评价。例如,有的项目由财政资金和非财政资金两方面支持,若按照资金分别进行评价,不能够掌握业务整体的情况。此外,对于跨年度的项目,短期难以见效,要对项目整体进行跨年度的评价,让教学人员专心工作、科研人员安心研究,防止出现短期行为。
2.提高评价结果质量
为了提高自评结果的质量,学校层面需要加强对项目单位自评结果的复核。必要时委托第三方中介机构,选取金额重大、重要程度高或者随机抽查的方式对项目进行外部评价,充分利用专家经验等外部力量。委托第三方中介机构进行评价时,要注意选择行业经验丰富、资质信誉好的机构。
3.深入分析评价结果
对于绩效评价结果偏差,无论正负偏差都要写原因。完成值若远小于设定值,说明没有完成既定目标,或者既定目标设置过高;完成值若远大于设定值,说明情况发生改变导致超额完成目标,或者目标设置偏低。此外,要深入分析偏差原因,若因项目管理导致偏差,则应梳理原因,改进管理;若因环境发生变化导致绩效目标值变化,则应及时调整目标。
建立结果应用管理台账,列明绩效评价方式、得分、存在的关键问题、取得的重大成效及改进措施。结果应用时,不要过度关注预算执行情况,不要刻意追求预算100%执行完毕,可以根据项目实际情况设定一个比例。比如,工程维修类项目执行率达到97%即可。对评价发现的重大问题,如存在不合规情况、资金使用效益严重低下,应明确责任承担主体,加大惩罚力度。
为做好预算绩效管理,高校应坚持“预算编制有目标、预算执行有监督、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有运用”的原则。在预算编制环节明确绩效目标,体现学校年度工作目标任务;对预算的执行过程和完成结果实行全面追踪问效,积极探索结果应用,形成事前绩效评估、事中绩效监控、事后绩效评价的预算绩效全过程管理。高校应从预算绩效管理改革入手,提升资金使用效益和学校治理能力[6]。