中央预算单位预算管理一体化改革的实践

李艳培

（作者单位：中国农业科学院郑州果树研究所）

财税体制改革并不是为了解决一时存在的发展困难，而是从长远机制的角度入手对财政管理机制进行系统性的重构。作为中国特色社会主义体制的重要基础，预算管理制度在国家治理和社会制度完善方面都有着重要的作用。伴随着国家对预算管理的重视程度提高，《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》印发，明确提出大力推进中央和地方的预算管理一体化建设工作[1]。面对这种状况，财政部立足于发展的实际状况，将预算管理一体化试点任务承担起来，不断加快预算管理一体化的步伐，在确保各项业务顺利开展的同时，切实提升部门预算管理一体化建设的水平。

一、预算管理一体化的重要性

（一）是深化预算管理制度改革的要求

作为国家治理基础，财政扮演着十分重要的角色，而财政管理当中预算是重要的支柱。在中国特色社会主义市场经济体制下，预算管理制度是重要的制度基础，在推动国家治理和完善社会经济制度等方面发挥着重要的作用。我国推行的最早的部门预算改革是在2000 年，经历多年的改革实践，在全国范围内都已经形成较为规范、科学、有效的预算制度。结合国务院2021 年的最新相关意见，预算管理一体化的运行是适应当前社会发展趋势的表现。同时，财政部还先后发布了相应的《预算管理一体化规范（试行）》和《预算管理一体化系统技术标准》，这意味着近几年的预算管理制度改革已经逐步走向成熟[2]。

（二）是部门预算管理水平提高的途径

2000 年部门预算改革推行的“一个部门一本预算”的管理模式，在数字化管理方面与当下社会的发展存在较大的差距，各部门和所属预算单位有很多财务管理软件，财务管理的效率很低，在数据收集方面也缺乏统一和有效的工具。鉴于此，实施预算管理一体化改革之后，将部门所有的数据和资源都集中在一体化系统当中进行集中管理，这样一来部门的财务人员就能够在一体化系统的作用下更加全面和细致地掌握部门所属单位的各项资源和数据，实现对所有资金的管控和统筹使用，进而推动部门预算管理水平的提升[3]。

（三）是构建现代财政国库管理制度的必经之路

采取将制度规则融入信息系统中的方式，重构和再造预算执行流程，一体化将为现代财政国库管理制度的建立奠定坚实的基础。其一，对预算硬约束进行强化。在资金支付方面通过预算指标进行直接控制，防止无预算或者超出预算的支出[4]。此外，对用款计划的预算控制功能进行简化，取消代理银行控制授权支付额，将用款计划控制现金流的作用充分发挥出来。其二，对资金支付流程进行优化，将财政部各地监管局资金支付审核环节取消，推行资金支付全流程电子化管理，构建资金支付集中校验机制，从而提升支付的效率。其三，将采购合同备案制度建立起来。其四，将完整的信息记录和报告体系建立起来。

二、中央预算单位预算管理一体化改革的具体实践

（一）全面实施地方预算管理一体化

依据审慎原则，从地方入手推行预算管理一体化改革。自2019 年以来，地方政府花了三年多时间才开始为该项目提供资金。各地积极采纳《预算管理一体化规范（试行）》和《预算管理一体化系统技术标准》，采取有效的措施应对时间紧、任务重、疫情影响等困难，积极推进工作。总体来看，进展非常顺利，取得了显著成效。截至目前，在36 个省（区、市）和新疆生产建设兵团中，3 283个县级以上财政部门和60 多万个预算单位通过一体化系统开展了预算编制、执行和核算工作。无论是基础相对薄弱的西藏、青海，还是规模庞大、经营复杂的广东、江苏，基本上实现了省区县全覆盖。地方各级财政部门和预算单位在相同的管理标准与数据标准的指导下编制和执行预算，实现各地预算数据互联互通，真正实现国家预算一体化。同时，地方综合系统与国家预算管理数据采集系统对接，数据以“T+1”方式上传到财政部，形成全国财政大数据池。在此基础上，财政部可以进行数据挖掘，帮助提高财政预算管理水平。

（二）稳步推进试点改革，构建一体化系统

为了稳步推进试点改革工作，财政部办公厅将内部预算财务管理作为发展的重要时机和内容，成立相应的试点工作领导小组，将单位内部预算、财务、资产和采购等部门联合起来，建立协同机制，保证将力量集中起来。在构建预算管理一体化系统的时候，主要从筹备阶段、上线阶段和运行过程三个方面入手，具体内容如下。

1.预算管理一体化系统的筹备阶段

在预算管理一体化系统筹备阶段，首先就是要建立起相关部门之间的联系，从而保证在开展专项工作的时候有专门的人员提供服务。此外，针对预算管理一体化，邀请各个环节的业务部门主要人员参与其中，如预算部门、执行部门和采购部门等，并且开展相应的专题讨论会。结合中央单位预算财务管理实际状况，立足于业务需求和系统功能方面提出切实可行的方案。

2.预算管理一体化系统的上线阶段

预算管理一体化系统正式上线阶段，财政部召开座谈会，组织部署各单位应做好相应的准备工作。在座谈会上，认真学习和贯彻落实好中央精神，保证各单位统一思想认知，确保贯彻落实党中央和国务院的预算管理一体化建设，一方面起到财务会计监督作用，另一方面提升财政资金的使用效益。此外，积极培训中央预算单位的全体财务人员。各个联合协调单位还应当收集各种所需的基础数据，从硬件和软件两方面入手进行准备，保证财政部相关工作人员团结一致，从而保证预算管理一体化改革试点工作的有效性[5]。

3.预算管理一体化系统的运行阶段

在系统运行过程中，工作组的相关工作人员应当做好实时辅导和解疑释惑等工作，最大限度缓解新系统和新流程带来的各种压力，确保试点工作稳步推行。例如，财政部在应用预算管理一体化的时候，做到了第一项目申报入库的工作，这是很多第一次的具体实践，为预算管理一体化系统发挥覆盖整个流程的管理工作提供了重要的工作。

在2021 年财政部正式启动了中央预算管理一体化建设工作，将地方较为成熟的预算管理一体化系统引入其中，并且对其进行进一步的改造。通过成功的改革试点，也获得了很多宝贵的经验，总结起来主要有三点：第一，领导思想认识的提升。部门主要领导高度重视和协调部门的整合和业务工作，这是试点成功最重要的经验。例如，中国地震局成立一体化建设领导小组，由主任亲自主持，审议地震局内部一体化改革方案，监督培训，听取进度报告，指导推进工作。第二，加强内部培训。在试点初期，财政部整合团队全力指导试点部门，支持部门内部培训。通过实践，训练是决定性因素。培训工作做得好、做得深的部门，试点工作一定开展顺利，取得更大成效。培训不到位，试点过程会磕磕绊绊，容易产生分歧。第三，加强沟通协调。单位内部有很多业务线，其中财务部门只是支持部门。落实一体化改革任务，需要与各业务部门协调。如果协调工作做好，改革阻力就会小，工作就会顺利进行。在这次一体化改革中，除了新制度的应用之外，在预算管理的概念、制度的整合和不同制度之间的衔接方面，包括制度规范的重新梳理，都有许多新的变化和进步。因此，做好宣传工作，取得各部门的共识就显得尤为重要。

（三）不断优化和完善部门预算管理一体化系统

伴随着财政部完成了一系列试点工作，中央部门预算管理一体化水平也有了显著的改善。考虑到对预算管理一体化系统运行科学有效的现实需求，主要从以下四个方面对其进行优化和完善。

1.实现系统集成的效率化

为了实现预算管理一体化系统的集成，主要从四个方面进行，即预算编制、预算执行、会计核算和资产管理。对这四个方面的内容进行集成和优化，有利于改变信息孤岛的局面。采取集中部署和统一管理与控制的方式，有助于促使公司多方报送、对比审批和重复录入等工作的工作量大幅度减少。举例来说，当以预算执行模块和会计模块为基础，在相关账户支付了相关金额的时候，一体化系统就会在内部自动生成有效的凭据，以此就能够减轻相关工作人员的压力。同时，得益于现代化信息技术的发展和科技水平的提升，基层财务工作人员的工作繁杂程度得到了降低，还能够在很大程度上提升实际的工作效率[6]。

2.实现编制的科学化

采取对预算项目实施全生命周期管理的方式，对项目有明确的掌握，确保项目库能够更加细致和周全。目前，财政部项目金额的预算计算方法是“支出标准×数量/频次”，有效提高了财政资金的使用效率，将资金用在了最有用的地方。各单位提交的最终预算报告是自动提取出项目相关的各种信息，确保不会有手动修改的机会，进一步要求项目实施主体在做好预算编制工作之前先进行计划，提高预算编制的科学水平。

3.实现执行监管的透明化

预算管理一体化系统的运行为部门和单位的预算执行过程监督提供了重要的前提，系统由于强大的查询、分析、审核和导入等功能，能够实现实时监督和查看部门单位的预算执行情况，采购物资的实际进展和资产的实际存量。每项支出都可以追溯到预算指标，然后再追溯到资金目的地，明确每一项业务的详细进展。此外，做到对资产的全过程管理，最大限度消除监督不到位的地方，削弱监督不完善等带来的不良影响。

4.实现预算约束的刚性化

有了预算编制，才能够控制预算执行，将两者有效融合在一起，使“两张皮”的问题得到很好的解决。该系统建立了一系列规则，实现了预算约束的刚性化，既能够使不同科目之间未经授权的支出调整、账实不符等问题得以消除，又能够推动单位提高预算编制质量，确保从根本上严格管理和监管预算工作的实施。

（四）将“管理+技术”有机融合在一起

1.牢固树立一体化管理理念

对于预算管理一体化改革而言，一体化管理理念是很重要的内容。财政部办公厅在工作的整个过程中将整合的理念作为基本内容，积极和下属单位建立起联系，确保内部形成共同的认知，从而提升各个系统的协调性和实际效率。

2.注重加强制度体系建设

结合嵌入预算财务制度规定和内部控制的要求，相应的制度和体系的建立有利于做好预算管理信息的共同分享和一起管理。坚持将整合和标准化等内容贯彻到具体的业务流程当中，紧密结合相关的规定，确保预算编制质量的提升。同时，还要掌握好具体的制度推行进度，坚持资源节约和环境环保的理念，增强内部管理流程中财务内部控制的高效性，由此确保科学化和标准化水平的提升。

3.动态完善各项基础信息

预算编制过程中需要收集好单位基础信息、人员基础信息和资产信息等内容，还要明确支出标准和绩效目标等信息，要想实现“数出一源、规范管理”，就需要这些基础信息作为基石。过去，这些信息分散在各个职能部门，数据集成能力较弱，未能形成一个有机的整体，便于联合建设和共享。为了建立这一基础，各单位录入了10 万多条单位、人员、资产等信息，整理核实了数百项支出标准，并坚持动态维护。对于预算和管理工作来讲，日常信息维护是基础的内容，有助于改善实际的管理质量。现阶段，对各项基础信息的动态完善已经受到相关部门和单位的重视，为此对各类信息进行了及时的更新，促使基础信息始终处于真实、完整和准确的状态[7]。虽然综合系统的应用能够发挥重要的作用，但是财政部仍然对预算管理水平的提升开展了更进一步的探索，这意味着建设预算管理一体化系统和做好财务内部管理工作还需要继续努力，而这些问题需要通过具体实践来解决。

三、结语

回顾以往的财政改革，要想保证改革进展顺利，举办综合预算管理与执行专题培训班至关重要，是预算管理一体化改革实践取得良好效果的重要保障。目前，仍有不少单位因为操作不熟练、对流程不了解等问题导致预算一体化改革执行不顺利。因此，各部门应结合扩容后实际操作过程中遇到的问题，精心安排系统的内部培训，从而实现预算一体化对单位的全覆盖和业务内容无死角。