“十四五”时期的山东新型农业经营主体：形势、问题与对策

孙 颖，王 伟

（山东农业工程学院商学院，山东济南 250100）

习近平总书记指出，发展多种形式适度规模经营，培育新型农业经营主体，是建设现代农业的前进方向和必由之路[1]。 党的二十大报告明确指出， 发展新型农业经营主体和社会化服务，发展农业适度规模经营。在坚持家庭承包经营制度基础上，培育从事农业生产和服务的新型农业经营主体是关系我国农业现代化的重大战略。《“十四五”规划和2035 年远景目标纲要》也明确指出“发展多种形式适度规模经营， 加快培育家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体，健全农业专业化社会化服务体系，实现小农户和现代农业有机衔接。 ”[2]由此可见，在当前全面推进乡村振兴及“十四五”规划背景下，加快新型农业经营主体高质量发展，对助力农业现代化具有极其重要的意义。

1 山东省新型农业经营主体发展现状分析

山东省各级政府出台支持政策， 加大投资，使新型农业经营主体快速发展、 发展模式创新、辐射带动小农户能力越来越强，有效促进农业规模管理的稳步发展，加快了新品种、新技术、新设备的应用，有效提高土地生产率、资源利用和劳动生产率，成为乡村振兴的重要动力。

1.1 十八大以来山东出台的相关支持政策

山东作为农业大省， 也是全国农业改革的“排头兵”，紧跟中央农业改革步伐，党的十八大以来出台了诸多扶持政策，取得良好的成效（详见表1）。

表1 十八大以来山东省出台的相关政策

1.2 山东新型农业主体发展特点

1.2.1 数量多、居前列

党的十八大以来，山东省新型农业经营产业发展迅速。 根据山东省农业农村厅官方数据，截至2022 年6 月底， 在市场监管部门注册登记的农民合作社发展到24.4 万户，家庭农场达到11.1万家，农业龙头企业中，年销售收入≥500 万元的企业达到1.02 万家， 农业社会化服务组织达到12.2 万个，数量均居全国前列[3]。 这些数据从侧面说明山东对新型经营主体发展扶持有效和引导有方，才会有主体的繁荣增长，数量位居全国领先水平。

1.2.2 重质量、提升快

从三大新型经营主体的发展现状来看，呈现以下特点：

家庭农场总体经营状况较好， 规模效益明显。根据2019 年数据显示，山东省县级以上示范家庭农场达到5410 家， 比2018 年增长21.7%，其中，种植业增长81%、畜牧业增长7.5%、渔业增长0.8%、种养结合增长7%和其他类家庭农场增长3.7%，参与的产业类型越来越多。 适度规模经营是山东省家庭农场发展的一大特点，种粮类家庭农场土地经营规模200 亩及以下的占比为87%，集约优势和规模效益较为明显；先进科学技术的积极应用、机械化程度的不断提升，劳动生产率出现大幅提高，经济效益出现明显提升的良好局面，2019 年，全省家庭农场全年销售农产品总值达到146 亿元， 有44%的家庭农场收入在10 万元以上。

农民合作社领办主体多元， 发展质量提升。山东省农民合作社发展势头良好，业务领域不断扩大，业务内容不断丰富，服务能力不断增强，表现出主体多样化、经营形式多样化、一二三产融合、上下游联动的特点。 多主体参与领办和创办农民合作社，形成了村党组织领办、能人大户带头、龙头企业带动、涉农组织引导等多种形式。农村种养大户、技术能人、村组干部、经纪人等成为发展合作社的主体力量。截至2019 年底，全省种植业合作社占62.8%，其中粮食产业占25.5%，蔬菜产业占16.4%；畜牧业合作社占14.4%，其中养猪业占5.3%； 林业合作社占5.3%； 服务业占9.7%，其中农机占5.7%；渔业占1.7%。 全省农民合作社实现经营收入665.26 亿元，实现上交税金2.86 亿元，实现盈余128.04 亿元。

龙头企业实力雄厚，新业态涌现，成绩突出。在2020 年全国100 强农业产业化龙头企业名单中，有香驰控股、新希望六和饲料、诸城外贸、得利斯集团等十家山东企业上榜；菱花集团、济南圣泉集团、 山东三星集团位列科技创新名单第3、5、8 位，龙大食品位列外贸出口名单第9 位，山东三星集团位列品牌影响力名单第10 位， 济南圣泉集团和香驰控股位列联农带农10 强名单中的第7 和10 位。龙头企业紧跟新技术发展，涌现新业态，根据2019 年数据显示，山东省省级以上重点龙头企业中，共有428 家龙头企业开展电子商务交易，实现销售收入233 亿元，诸城外贸、得利斯、天普阳谷、鲁花集团等公司电商销售收入都超过了10 亿元，128 家企业通过“智慧农业”管理方式开展生产活动，大大提升了生产效率[4]。

1.2.3 产业融、带动强

近年来山东出现诸城外贸、得利斯等一大批实力雄厚的产业融合带动型农业龙头企业。 “公司＋农户”模式，对农民合作社、家庭农场等经营主体起到强劲引领作用，并引导小农户加入农业现代化发展的轨道中来。 在2020 年农业产业融合发展10 强榜单中， 诸城外贸和得利斯集团位列第2 和4 位[4]。龙头企业在打造全产业链、实现一二三产业融合起到重要作用；经营主体不断拓展业务领域，不断涌现新产业和新业态。 农业龙头企业、农民合作社、家庭农场等经营主体拓展开发农业的多项功能，着力发展乡村旅游、农村电商、 休闲农业和民间工艺等新产业新业态，呈现从纵向延伸到横向扩张、跨界融合、整体提升的发展态势。

2 目前山东省新型农业主体发展存在的问题

通过访谈山东部分地区农业管理部门管理人员、经营主体的经营者及相关利益方，查阅各级统计、农业等部门官方网站的相关数据，从山东省新型农业主体自身发展和外部环境两个方面发现四项问题。

2.1 经营主体自身发展方面

2.1.1 产业链条不完整，产业融合度不够高

一是农业产业链条过短， 农产品附加值偏低。 农产品产业链条不完整，原材料生产及初级加工是目前山东农产品产业链主要集中点，在调研中发现种植大棚蔬菜的鲁西地区，每年生产出的农产品大多数在田间地头就销售给了收购商，在农产品还处于产业链条最初始端时以低价变现，农户获得的产品利润较低。 借鉴济南市莱芜区明利蔬菜合作社典型案例经验，当地农户如果联合成立农民合作社， 统一将原菜进行清洗、分拣等深加工后，依托合作社的技术、营销及服务等， 将加工后的农产品销售至大城市甚至海外，或者通过合作社与龙头企业建立联系，农户的收入会提高数倍， 由此可见在农业产业链条构建中， 新型农业经营主体会起到举足轻重的作用，仅靠农民自身， 很难有能力去完善产业链条、提高农产品附加值和农业收入。

二是新产业、新业态、新模式发展不成熟。山东是农业强省， 但是在销售观念上存在短板，新型农业经营主体理念更新不够，农产品销售仍大多采取传统方式，对当前流行的直营店、电商平台、中央厨房等新业态了解不多、采用较少；另一方面，政府对相关新业态新模式的讲解、典型案例的宣传还不到位，对广大经营主体的引导还需要加强。

三是农文旅融合呈现低端业态。农文旅融合是当前农业发展的一大趋势，但是山东新型农业经营主体业务大多集中在观光采摘、农家乐等中低端业态，在这些经营领域同质化严重且基本处于“红海”的竞争状态，很难出现综合带动及高附加值；还未将农业的多重功能深度挖掘，中高端旅游产品，如休闲养生、精品民宿、乡村度假等是可以综合带动当地农业经济发展的有效途径，而经营主体对此领域认识不足，这将是今后特别需要关注的地方。

2.1.2 高素质人才短缺，农业人才资源依旧薄弱

一是“带头人”素质不高。新型农业经营主体发展的关键一点是创办者和管理者，而这些“带头人”主要构成多是土生土长的农民，普遍存在学历低、层次不高、管理能力弱等问题，缺乏经营管理、专业技术、市场营销等方面的人才。技术性较强的新业态，比如农村电子商务、乡村旅游等，需要信息技术、包装、营销、物流、旅游、研发设计等方面专业知识，相关专业人才更加缺乏。

二是专业人才缺乏。 很多青年抱有轻农思想，没有农业情怀，这与高校农业人才培养、政府社会的舆论引导都有关系，导致很多涉农专业人才没有意愿返乡创业，奉献家乡；农村基层人才引进上，政府和经营主体都缺乏更为有效的激励机制，专业人才不愿意放弃大城市的机会到农民合作社、农业企业等经营主体工作；新型农业经营主体主战场在农村，生产生活条件相对比较艰苦，如何把人才引进来并能使之长久留下来普遍面临的问题。

2.2 外部发展环境方面

2.2.1 融资难融资贵，制约经营主体壮大

缺乏发展资金，融资难融资贵，这是制约新型农业经营主体提质增效、 发展壮大的重要因素。一是自身资金底子弱。农民合作社、家庭农场等新型经营主体起点低、对成员入社资金没有硬性要求，导致自有资金少，发展中自身积累缓慢。二是获得外部资金难度大。一方面新型农业经营主体规模小且分散， 资金需求的特点是时间短、频率高、金额小、规划性差,金融机构不愿放贷、不敢放贷； 另一方面，农业投资回报期长且风险较大，基层银行更不愿意将贷款投放于农业生产经营中。 三是缺乏有效担保抵押物，金融服务模式存在瓶颈。 虽然进行了一些创新贷款模式、扩大抵押物范围的探索试点，但仍无法缓解贷款困难的情况，融资贷款抵押依旧不能将经营主体的农产品存货、林权证、流转土地经营权证及订单全部纳入，经营主体无法从金融机构取得贷款的注入，导致现金流紧张、运转困难，严重制约发展壮大。

2.2.2 政策落实需提速，农业设施用地问题仍突出

改革开放以来，农村土地制度改革大大提升了农村土地资源的配置效率，新型农业经营主体快速发展离不开农村土地的流转，实现土地的适度规模化。 土地是农业之基，是广大农民的生存之本，也是新型农业经营主体赖以生存的内在条件。 当前，农业功能多元化，逐渐向休闲农业、康养文化等多元拓展， 新型农业经营主体的壮大，对土地的需求增强，从传统承包土地流转，到建设及设施用地的新需求， 比如农产品加工厂房、畜禽养殖场、农机具停放场地、加工冷藏车间等都是当前经营主体强烈的用地需求。虽然山东省在2021 年出台《保障和规范农村一二三产业融合发展用地实施细则》， 但具体的配套措施还在制定落实中，政策宣传还在进行中，还需要很长一段时间才可以实现农业土地资源的优化配置。因此农业用地难题依旧是山东省新型农业经营主体发展的一大痛点。

3 “十四五”期间山东省新型农业经营主体高质量发展的对策

在农业农村部印发的《关于实施新型农业经营主体提升行动的通知》中明确提出“十四五”期间的发展目标， 主要涉及健全管理服务制度、创建一批示范社及示范家庭农场、构建县乡基层指导服务体系等方面，力争基本形成以家庭经营为基础、新型农业经营主体为依托、社会化服务为支撑的现代农业经营体系，促进小农户和现代农业发展有机衔接。

3.1 以全产业链发展，促农业产业融合

坚持农业全产业链发展，就是要推动形成一条完整的产业链，从生产、加工、贮藏、物流运输到销售，农业产业体系健全完善，推动农村一二三产业融合发展， 由此加快农业农村现代化建设。 山东省于2021 年10 月出台《山东省推进农业全产业链高质量发展五年行动方案》， 明确指出到2025 年， 省级以上农民合作社达到4000家，省级家庭农场示范场达到1200 家，省级以上龙头企业达到1200 家[5]。

一是壮大做强龙头企业，发挥引领作用。 以建立现代企业制度及完善企业法人治理结构为抓手来推动龙头企业自身升级，并支持鼓励龙头企业以兼并重组等方式组建大型集团，向集群集聚方向发展； 积极引导龙头企业担任 “产业链主”，主动拉长产业链，向前延伸到农产品原材料基地，中间涉足深加工，向后延伸到营销、物流和服务，组织各类主体，包括生产基地、育种育苗、保鲜仓储、深加工、物流、销售平台、推广机构、科研院所、行业协会、服务组织、金融机构等，真正打通农业产业全链条；发展订单农业，以订单合同为媒介来促成家庭农场、农民合作社、龙头企业等经营主体联合协作发展，鼓励发展订单农业模式，以“龙头企业+合作社+家庭农场”和“龙头企业+合作社+基地+农户”等形式，拓展农产品深加工和销售的渠道， 协作共赢开展农业生产经营，并有效带动诸多小农户参与到农业全产业链条中来。

二是提升家庭农场和农民合作社发展质量，发挥基础作用。 积极鼓励、引导、扶持合作社、家庭农场，探索多种发展路径、延伸产业链条、拓展服务领域， 鼓励两类经营主体拓展原料处理、分级包装、保鲜冷藏等业务领域，引导农产品加工企业到产地发展粮油加工、 食品制造等精深加工，发展食品预处理、中央厨房等模式，大力推广减损增效加工标准和机械装备；政府通过财政补贴等政策导向支持两类经营主体做好三件事，一要建设加工流通设施， 二要改善设施装备条件，三要提升商品化处理能力；支持有条件的小农户成长为家庭农场，鼓励家庭农场成为组建成员成立农民合作社，推动农民合作社升级为公司获得更好发展； 加强示范家庭农场和示范社的建设，进一步推进农民合作社质量提升整县试点工作。

3.2 加强人才培育工程，建设农业人才梯队

一是加大经营主体“带头人”的培训力度。政府将此项培训工作量化目标，并写入相关政策文件，农业农村部印发的《新型农业经营主体和服务主体高质量发展规划（2020-2022 年）》通知中明确提出了到2022 年新型农业经营主体和服务主体经营者参训率不低于5%。 要严格按中央要求将5%作为底线，结合山东农业强省特点，制定更高标准，提出更高要求；省一级加强统筹，指导各地制定培训计划，建立机制，明确考核，切实让各级政府重视此项工作， 政府牵头官方培训，实施好“带头人”的培训工作；支持“带头人”去高校回炉学习、提升学历，通过财政补贴学费等方式鼓励“带头人”重回高校学习；涉农高校、职业院校、社会培训机构等各类组织，做好高素质人才示范培训工作。

二是创造良好创业就业环境， 留住返乡人才。大力吸引人才返乡，在技术、服务方面给予扶持，为深耕“三农”事业的返乡人才提供好环境，让他们干得舒心，干得顺手，扎根农村，充分发挥引领作用。入选全国典型案例的潍坊家庭农场主刘莉就是大学生在返乡创业中创建了一家以自己名字命名的家庭农场，因为她利用专业所学投身农业，才有如此突出的成绩,这充分证明了家庭农场能够搞好关键的一点在于带头人能力和素质。另外也很重要的是基于当地良好的创业环境， 潍坊的农业发展在山东一直处于先进水平，对于扶持新型农业经营主体有很多相关政策，当地的创业就业环境也非常好，由此可见不仅是刘莉家庭农场的典型案例需要推广，潍坊对于壮大新型经营主体的经验也值得学习。

三是重视农业人才梯队建设， 储备专业人才。 改变过去不重视农业院校和农业专业的情况，在中高等职业院校、应用型本科高校中加快农科专业人才培养体系改革， 着力培养中专、大专、本科及研究生等不同层次的农业人才，建立农业专业人才梯队；加强“双师型”高校教师队伍建设，高校实训基地要成为农业产教融合、建设服务农民的田间地头学校，真正推动农业高等教育更好地服务农业产业发展。

3.3 多部门多渠道发力，创新农业金融模式

一是增加农村金融有效供给。各银行机构要根据省政府规定加大贷款资金向农村金融倾斜的力度，省级机构将涉农贷款投放自主权更多地下发到基层分支机构；保证对试点县农业贷款增速高于所在县区贷款的平均增长速度。

二是充分发挥农业担保公司的作用。山东农担公司应充分发挥政策性担保的作用，利用大数据摸清山东省农业产业链、农业经营主体基础等信息，为经营主体推出更加丰富可供选择的产品方案；适当降低担保费率，山东农担公司主动让利，降低对政策性贷款的担保费率，有效减轻经营主体的融资费用。

三是做好试点地区“信用农业”探索。突破农业信贷中担保以物作为依赖， 以寿光为试点，探索推进“五信融合”机制，即“文明信用授信、平台数据赋信、无形资产增信、担保机构补信、失信信用修复”，实现“信用农业”融资新突破。

四是创新融合资源破解融资难。 “农业保险贷”是山东创新农业金融的新手段，应深化“银行+保险”合作这个关键，以保单质押作为破解融资难的一个突破口， 畅通经营主体的贷款通道，降低融资费用。 山东应以此为借鉴融合金融资源，创新金融手段，发现农业担保的更多途径。

3.4 加速政策及配套措施落地， 破解农业设施用地问题

山东省在2021 年印发了《保障和规范农村一二三产业融合发展用地实施细则》， 进一步明确农村一二三产业融合发展用地保障范围、保障措施和监管要求。在此基础上应重点加强以下两方面工作。

一是利用项目库，实现精准用地保障。 山东省要求各地市要建立农业发展项目库，融合农村一二三产业，严格落实“土地要素是跟着项目走”的规定，各地对入库项目用地需求，统筹建设用地指标，予以精准保障。

二是分类管理，保障农业设施用地。 满足设施农用地条件的，遵照政策规定来执行，不占或少占耕地，避让永久基本农田，办理农业设施用地使用的备案手续。 不满足设施农用地条件的，应根据规定办理农用地转用的各项审批手续。对于畜禽水产养殖和作物种植的设施建设，造成了耕地耕作层破坏，被相关部门归类为农业设施建设用地的，要明确土地复垦措施，并加强管理。