公法权利视角下的档案利用权研究

林沈节 卢苗苗

摘  要：《档案法》在总则中明确规定了档案利用权，为档案利用打开了新的视野。在档案利用法律关系中，档案馆的性质影响到档案利用权的性质确定。在我国现行法律的规定中，档案馆可以认定为公法人，具有行政法上公物的法律性质；档案利用者可以分为公共组织的单位和作为私主体的单位与个人，前者的档案利用权属于作为公务利用，而后者的档案利用权具有主观公权利属性。当档案利用主体认为其利用权受到侵犯时，可以通过投诉、复议和诉讼的方式寻求救济。

关键词：公法权利；公法人；档案利用权；公物利用；保障机制

Abstract： The Archives Law clearly stipulates the utilizing right of archives in its general provisions， which opens a new horizon for the use of archives. In the legal relationship of archives utilization， the nature of archives affect the determination of utilizing right of archives. According to Chinese current laws， archives can be identified as a public legal person and have the legal nature of public property in administrative law. The users of archives can be divided into units of public organizations and private subjects of units or individuals， and the utilizing right of archives of the former belongs to official use， while the latter has the attribute of subjective public right. When the subjects of archives utilization think that their utilizing right has been violated， they can seek relief through complaint， reconsideration and lawsuit.

Keywords： Rights in public law; Public legal person; Utilizing right of archives; Utilization of public property; Safeguard mechanism

1 问题缘起

2021年起施行的《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）第五条规定，一切国家机关、武装力量、政党、团体、企业事业单位和公民都有保护档案的义务，享有依法利用档案的权利。该条款增加的“享有依法利用档案的权利” 被视为档案利用权宣誓性条款。实际上，1987年制定的《档案法》有档案利用和公布的章节，实践中企事业单位和公民利用档案的情况频频出现。学者们从1987年《档案法》中解读出档案利用权，梁辉等认为公民的档案权利是指公民在档案的管理、保护、利用、公布等活动中所应享有的权益，具有广泛性、真实性等特点，并认为公民享有利用档案的权利及优先利用权。[1]在性质上，王改娇认为公民的档案利用权属于信息权利的一种，是公民享有的到档案保管部门自由获取档案信息的权利[2]；韩峰认为在档案管理阶段，档案文化资源利用者的“权利”的政治属性远远超越信息属性，在档案治理的视域下，这种“权利”将具有更多的信息属性，政治属性不断弱化[3]；周雪梅等认为公民享有档案利用权，并且该权利属于民主权利的档案利用权[4]，是知情权、信息权在档案领域的扩展和体现[5]。

学者们从不同侧面对档案利用权进行了分析和描述，但上述研究未從档案机构、档案属性以及法学学科理论角度深入分析档案利用权的权利属性，继而提出符合行政法治要求的权利保护路径。因此，本研究将从权利视角，特别是从公法权利视角下审视档案利用，运用行政法学理论建构档案利用权理论，分析我国档案馆的主体性质，从而阐述档案利用权的权利属性，最终构建起档案利用权的保护机制，促进档案利用权的规范行使，实现档案充分利用。

2 档案保管机构的法律性质

2.1 档案保管机构现状。根据《全国档案馆设置原则和布局方案》规定，我国档案馆的类别包括各级国家档案馆（综合档案馆、专门档案馆）、部门档案馆、企业事业单位档案馆、中国人民解放军系统档案馆。《档案法》明确规定，中央和县级以上地方各级各类档案馆的主要职责是收集、整理、保管和提供利用各自分管范围内的档案，确定了档案的法定责任。而在档案利用法律关系中提供档案的主体是各级各类档案馆，不同类别的档案提供主体会影响到档案利用权的权利属性确定，由档案馆主体性质推出档案利用权性质，从而构建起档案利用权的保护机制。

2.1.1 单位内设的档案保管机构。根据法律规定，机关、团体、企事业单位和其他组织应当设置档案机构或者确定档案工作人员负责管理本单位的档案。单位保存的档案定期向档案馆移交，档案馆不得拒绝接收。除各级国家档案馆之外，事业单位内部档案馆（室）多数属于单位内设机构，不具有独立法律主体资格，对外需要以其所在单位名义实施行为或作出决定。如高校档案馆属于高校内设机构，对外必须以学校名义实施行为或作出决定。

此外，个别部门档案馆（如外交部档案馆、交通运输部档案馆、应急管理部档案馆等）进行事业单位法人登记，具备独立法律主体身份，对外可以以自己名义实施行为或作出决定。

2.1.2 国家各级综合档案馆。根据各省制定的国家档案馆管理办法，综合档案馆负责集中管理本行政区域内对国家和社会具有保存价值的各种门类档案，并依法向社会提供档案利用服务。2018年以来，根据“党管档案”的基本原则，我国开展了档案行政机构改革。机构改革后档案行政管理职能划入党委办公厅（室），各级国家综合档案馆为党委或党委办公厅（室）直属的事业单位。

在机构设置上，中央档案馆与国家档案局一个机构两块牌子，为中共中央直属机关的下属机构。地方各级档案馆多数列入参照《中华人民共和国公务员法》管理范围，采取和档案局合署办公方式。在法律意义上，各级国家综合档案馆登记成为事业单位法人，具有独立的法律主体资格，依法履行档案保管、利用职能。

2.1.3 国家专门档案馆。专门档案馆负责集中管理某一专门领域或者特殊载体形态档案，并依法向社会提供档案利用服务。《全国档案馆设置原则和布局方案》[6]规定，分别在中央和地方设立专门档案馆。专门档案馆（主体是城建档案馆）依地以上行政区划设置，进行了事业单位法人登记，具有独立的法律主体资格。

综上，从各类档案馆的实际情况来看，在“局馆分离”的背景下，综合档案馆、部分部门档案馆和专门档案馆在法律主体身份上具有独立法人身份，单位内设档案部门则不具备。档案主管部门对档案保管机构履行监督和指导职责，档案馆履行为党和政府及社会各方面提供档案利用服务，保障档案利用权的实现。

2.2 档案保管机构的性质

2.2.1 公共服务理论。现代社会的国家行政已经包含了服务行政的理念，服务行政除保障公民生活必需的基本条件之外，还会为社会提供文化等公共服务。法国公法学者狄骥对公共服务进行了描述，他认为：“公共服务是指那些政府有义务实施的行为，任何因其与社会团结的实现与促进不可分割、而必须由政府来加以规范和控制的活动，就是一项公共服务，只要它具有除非通过政府干预，否则便不能得到保障的特征。”[7]

根据法国学者狄骥的公共服务理论，公共服务是公法的基础，公共服务由政府或者其他主体实施。因此，公共服務所形成的法律关系是一种公法上的法律关系，也就是公法的法律范畴。在此基础上，行政法学上所研究的行政包括国家行政和社会行政。“所谓社会行政指的是社会性的公共组织对一定领域内的社会公共事务所进行的管理。”[8]这种组织就包括了作为事业单位的档案馆。

2.2.2 作为公法人性质的档案保管机构。作为事业单位法人的档案馆或者单位内设的档案馆，依据一般的行政法的原理，其只有在法律法规规章授权的情况下，才可以成为行政主体。但实际上，一个组织要想成为授权的法律主体，需要法律作出明确的规定，否则难以作出认定。比如，根据当前的法律规定，高等学校属于法律法规规章授权的组织，但也有学者认为高校与“法律、法规授权的组织”之间建立的联系是异常脆弱的。[9]因此，我们认为，我们可以通过行政法学另一重要理论来解释档案馆的性质——公法人理论。

公法人一般是指依据公法上所成立的法人，以具有法律上的人格来享受权利履行义务。[10]在行政法学理论上有学者研究和关注公法人理论，但在行政法律实务中采用的相对较少。从《中华人民共和国民法典》中对法人的分类和各类主体设定的目的来看，其中非营利法人中的事业单位法人、社会团体法人以及特别法人在性质上都可以归类为公法人。

公法人与私法人的区别在于“公法法人仅能由政府当局主动行为创设；给公法法人指定的工作目标都不是私人性，而是永远为了满足交付其完成的某些共同利益，由此造成的结果是，公法法人从不单纯追求赢利，具有超出私法规定的活动方式之外的能力”。[11]国家之所以设置公法人目的是为了完成一定的国家任务。

根据《事业单位登记管理暂行条例》的规定，事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号）指出，要细分从事公益服务的事业单位，其中承担公共文化登记为公益服务、不能也不宜由市场配置资源的，划入公益一类。

从上述文件和实践来看，档案馆设置的主要目的是为了公共目的，具有公益性，而不是私益性，不追求盈利。此外，《事业单位人事管理条例》是规范事业单位人事管理的，其中国家建立事业单位岗位管理制度，明确岗位类别和等级，事业单位还按照国家有关规定设置岗位，岗位应当具有明确的名称、职责任务、工作标准和任职条件。事业单位的各项管理制度处处显示出其与私法人的区别，其设立都有相应的公法法律制度，完全适用公法。

根据公法人的理论，公法人一般可以分为公共团体、公共机构和公法财团三种。[12]其中，公共机构是指依公法成立，由某物（设备、设施）及人（管理机构成员）组成，以持续性方式来达成特定之目的。[13]有学者将公共机构称为公共营造物。[14]不论如何称谓，公共机构存在的主要目的是通过利用或者使用为利用者提供服务，实现一定的公共目的。我们认为，档案保管机构在档案利用关系中属于公共机构（公共营造物）的身份。其中具有独立事业单位法人身份的档案馆是属于公共机构；单位内设的档案保管机构不具有法人地位，其作出的行为必须以其所在单位的名义作出，在性质上为国家机关、事业单位等法人的机构可以拟制为档案馆，承担履行档案服务主体的法律义务。

3 作为公法权利的档案利用权

1987年、1996年的《档案法》在总则中都规定了一切国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业单位和公民都有保护档案的义务，但该条并未规定档案利用者享有利用权，而观察《档案法》具体章节内容，一直都有档案利用的内容。档案利用可以从档案保管者和档案利用者两个视角来看，从档案保管者视角来看，档案保管者需要提高档案服务质量，做好档案开放、公布等工作；从档案利用者的视角来看，需要判断其是否享有档案利用权，在享有权利的前提下，义务主体是否履行义务。因此，在档案利用的法律关系中，权利主体享有的权利属性决定着其如何行使权利、权利受到侵害通过何种方式救济权利等。

3.1 档案的性质。要确定档案利用权的性质，我们可以从档案的性质出发。正如上文所述，现代社会的国家除了通过行政机关来实现行政目的、公益目的，还会通过公共机构来实现国家治理和提供服务。

在公共服务的法律关系中，一方为享有公共服务的主体，一方为提供公共服务的主体。在档案利用的公共服务法律关系中，享有档案利用关系的主体是单位和个人，提供档案服务的主体是作为事业单位的档案馆。

档案馆向档案利用者提供的利用之物即档案。根据《档案法》的规定，档案可以分为国家所有的档案和非国家所有的档案。档案馆保存的档案除国家所有的档案之外，还有非国家所有的档案。一般情况下，档案馆提供的档案为国家所有的档案。一般认为，国家所有的档案包括国家机关形成的档案、武装力量形成的档案等10种。[15]

根据宪法的规定，我国的财产所有权可以分为公共财产和私人财产。公共财产包括了国有财产和集体财产。在行政法上，公共财产又可以称为公物。一般情况下，公物包括了财政财产与收入财产、行政财产和公共用财产，而行政法上通常研究的公物一般仅包括行政财产和公共用财产，其中公共用财产是指将特定的动产和不动产提供给人民适用。[16]档案属于公共用财产，因为档案提供给单位和个人使用，是为了实现档案存在的价值和目的。

3.2 档案利用权的性质。虽然《档案法》规定了单位和个人可以利用开放和符合条件的使用未开放的档案，但是修订后法律则在《档案法》总则中采用了新的表述，即“……享有依法利用档案的权利”。这一新的表述向我们传达一种新的档案利用理念。

根据《“十四五”全国档案事业发展规划》规定的档案事业主要目标，在十四五期间档案利用水平要达到新的水平。到2035年档案利用服务水平、档案治理效能和管理现代化程度进入世界前列。该规划从利用服务的视角明确了未来的发展目标。我们认为《档案法》第五条赋予单位和个人享有依法利用档案的权利是档案利用的全新理念，即档案利用者享有利用各种档案的权利，且是没有任何限制利用理念。这一理念也和世界主要发达国家的档案利用理念相一致，也可以更好地发挥档案的文化教育等方面的作用。

从一般意义上来看，同一种公物可以给公主体使用，也可以给私主体使用。公物上的利用权可以分为公务用物物权和公益用物物权。[17]根据《档案法》国家机关、武装力量、政党、团体、企业事业单位和公民都享有依法利用档案的权利。其中，国家机关、武装力量、政党、团体、事业单位都属于公共组织，是公法上的主体；而企业、公民则属于私法主体，两类主体在行使档案利用权时有着显著的不同。因此，我们认为，档案利用权可以分为国家机关等主体的公务利用的档案利用权和企业、公民等私法主体的公物利用的档案利用权。

3.2.1 作为公务利用的档案利用权。国家机关等主体可以利用本机关自行保存的档案，这属于一种内部档案利用行为，不产生法律上的利用关系；国家机关等主体利用保存在档案馆或者其他机构的档案，其作为独立主体与档案机构之间形成了一种外部的档案利用关系，这一利用关系需要接受《档案法》的调整。

国家机关等主体在利用档案时实际上是在履行所在组织的职务或者职责的行为，是一种公务行为。《中华人民共和国民事诉讼法》第七十条规定，人民法院有权向有关单位和个人调查取证，有关单位和个人不得拒绝；《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条规定，人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。按照上述规定，在有些案件审理中，如果法院到档案馆调查取证，档案馆需要依据法律规定配合国家机关利用档案的行为，此时的档案利用关系是一种公对公的关系，档案保管机构需要协助国家机关履行职责。

3.2.2 作为主观公权利的档案利用权。档案利用是一种公共服务活动，虽然其是由具有事业单位法人性质的档案馆来实施，但这并不能否定档案利用的公法性质。“公共服务所涉及的基本上都是公权关系，这进一步决定了公共服务及其体系是公法范畴的问题，而非私法范畴的问题。”[18]

从《档案法》的条款来看，其内容含有公法规范和私法规范，也包括了民事、行政等法律责任体系，但其主要内容依然是行政法律规范。全国人民代表大会官网上的表述和分类，再次向我们表明，档案利用权需要在行政法视野中、在公法权利框架下进行分析和研究。公法权利主要是指“公民基于法律行为或者为保护个人利益之法规范，得请求国家为或不为某种行为之法律地位”。[19]或者表述为“公民面对行政机关时享有为或不为的自由，或者对行政机关拥有的请求权”。[20]也就是说，公法权利是公民面向行政主体时所享有的权利，而且是主体可以为或不为某种行为的权利，这种权利是一种请求权。

在档案利用的法律关系上，单位和个人享有档案利用权。在法学理论上，研究公物利用关系的学者认为公物利用权的性质可以分为反射利益说、平等权构成论、自由权构成论、诉讼利益扩大论、信托理论、公共权利说。[21]也有学者认为公物利用权有三种主要的学说，即反射利益说、主观公权利说以及复合说。[22]其中最为主要的是反射利益和主观公权利两种学说。在公物利用权性质上，传统法学理论认为属于反射利益。主要是指利用人只是在不妨害的情况下得平等地自由使用公物以增进其生活便利而已，而并非赋予利用人以权利，使其得对抗公物主管机关或对第三人，使其得主张侵“权”行为。[23]但随着社会向前发展，这一理念也逐渐在改变，转向了权利说，主要的是主观公权利。

主观公权利是德国行政法学重要的理论，它主要是用来解决个人面向国家时的法律地位。在我国行政法学理论上，主观公权利主要用来解决行政诉讼原告资格问题。[24]一般认为，主观公权利是指人民基于公法法规所赋予之法律上力量，而可为自己之利益，请求国家机关为特定作为、容忍或不作为之地位。[25]

公物利用的种类有一般利用、许可利用、特许利用、习惯利用、私法利用。[26]在不同的公物利用关系中，公物利用权的权利属性有所不同。如博物馆、公园的公物利用关系中，公众不需要有任何特别的权利，在不妨碍他人利用的情况下都可以加以利用，这种利用被认为是一般利用。根据《档案法》第二十八条规定，单位和个人持有合法证明就可以利用已经开放的档案，此时档案利用者行使的档案利用权属于一般利用，利用时只要不妨礙他人权益即可，如不得侵害他人的知识产权、个人信息权。

许可使用主要是指为了维护公物利用的秩序，公物管理机构根据法律的规定和公物的特殊属性对公物利用的特别限定。《档案法》第二十九条规定对于未开放的档案利用是一种许可使用。因为企业、其他组织和公民的档案利用权行使是有前提条件，即有相关的工作需要和国家的规定。档案利用者行使的档案利用权属于特别使用即许可使用，需要档案机构做好审查工作。[27]不论是一般利用还是许可使用，在档案利用法律关系中，利用档案是档案利用者追求个体利益一种表现，是基于《档案法》赋予的请求代表国家的档案馆提供档案的权利，应“在一定的构成要件下，视公物于居民日常生活的重要程度，始予承认其具有权利之性质”，[28]档案利用就具有主观公权利性质。

4 档案利用权的保障机制

国家机关等公共机构在利用档案时，因为其利用档案具有公务性质，其可以通过公务协助甚至可以通过职权的方式，实现档案利用。而作为私主体的企业、个人则无法通过私立救济的方式来进行救济。“有权利就有救济”是法治国家的重要理念和原则，一旦权利受到侵害且无法救济的，权利的存在就无价值。私主体的档案利用权要有有效的救济方式和渠道，这也是档案法治的基本要求。

4.1 投诉作为司法救济的前置程序。根据《档案法》的规定，单位和个人利用已经开放的档案，如果档案馆不提供的，单位和个人可以向档案主管部门投诉，档案主管部门必须作出处理。投诉是我国公民享有的一项基本权利，《档案法》规定的投诉是档案利用者享有的一种权利救济渠道。而档案主管部门作为档案馆的监督机构，享有对档案馆监管职责，在档案馆没有依法履行法定职责时，应当依法对档案馆未履行职责的行为予以纠正。

投诉作为一种内部的救济渠道，具有专业性、及时性的特点，可以短时间内为当事人解决纠纷，救济当事人的权利。这样当事人付出的维权成本最低。因此，针对档案利用权，当事人的投诉可以作为司法救济的前置程序，而不是作为唯一的救济途径。

针对档案主管部门作出的处理结果，投诉人是否可以提起诉讼，在实务中是有争议。但越来越多的学者认为投诉者可以提起行政诉讼。“举报投诉人提起行政诉讼要求判令行政机关履行保护合法权益法定职责或提起行政赔偿诉讼要求行政机关赔偿因其怠于履行保护救助义务造成的损失才具有诉之利益，在此情形下，理应赋予举报投诉人诉权。”[29]根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十二条第六项的规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的投诉人可以向法院提起行政诉讼。

根据上述司法解释，在档案利用投诉中，如若档案主管部门未对档案利用者的投诉进行处理或者对投诉处理不服，当事人可以提起行政诉讼，但是，针对投诉的行政诉讼，法院仅审查档案主管部门的未处理行为或处理决定的合法性，并不能对档案利用与否作出判决。

4.2 行政复议作为内部救济方式。在将档案利用作为公物利用法律关系的前提下，档案馆成为行政法上的行政主体，当其未履行法定职责时，行政复议可以作为档案利用者的救济方式之一。

在设计档案利用权的行政复议救济制度时，需要将其与投诉区别开来。基于目前同级地方档案主管部门和同级地方综合档案馆分设办公的机构设置模式，我们认为，档案利用者的投诉可以由同级档案主管部门依法解决。而行政复议作为一种上一级行政机关监督下一级行政机关的制度。

根据当前行政复议机构和制度改革的现实情况，建议由上一级档案主管部门或者同级政府专门设置的行政复议机构负责档案利用行政复议制度。通过这种制度上的设计，一方面可以避免行政复议与投诉制度重叠，另一方面可以发挥具有一定独立性的复议机构的监督作用，提高当事人权利救济的实际效果。

4.3 建构以司法为中心的救济方式。虽然在实务中有部分当事人向法院提起有关档案利用的行政诉讼，但是行政诉讼的被告只能是行政主体，即行政机关和法律法规规章授权的组织。档案馆作为事业单位法人，如果档案利用者提起行政诉讼，必须证明档案馆是法律法规规章授权的主体。

在多数案件中，法院常常以被告不适格驳回起诉的理由，[30]不认可档案馆的行政主体法律地位，如蔡莲与天津市滨海新区城市建设档案馆一案中，法院认为天津市滨海新区城市建设档案馆是为社会利用档案资料提供服务的事业单位，不是行政机关，从而否定了当事人提起的诉讼是行政诉讼，不属于法院的受案范围。因此，有学者从《档案法》的规定中，推出国家档案馆在履行档案的收管用职责时属于法律法规授权组织，具有行政主体资格，[31]也有部分法院确认档案馆的在档案利用诉讼中的被告主体资格，如在王子高与彭水苗族土家族自治县档案馆纠纷中，一审法院根据《档案法》第十条、《档案法实施条例》工作任务条款和当地县政府规定档案馆向社会提供档案的义务，确定档案馆为被告，[32]但是我们认为这种解释非常牵强，从法律条款中很难直接得出档案馆是法律法规规章授权，这也是大多数法院可以轻易就驳回起诉的主要原因。

我国的公物法律制度仅在理论上开展研究，实践几乎很少采用公物利用理论。在实务中也没有明确公法和私法的划分方法，但是法院内部机构设置是根据案件性质来进行分类，其中有民商事类、行政类和刑事类案件等审理机构。民商事案件作为私法性质案件，行政类案件作为公法案件，实际上采用了公法、私法在法院内部分离的审理模式。

公物利用纠纷中，可以根据不同的模式选择私法或公法方式来解决。如果公物利用采用契约形式的利用关系，那么则采用私法纠纷解决方法。如购买门票进入博物馆即采用的是私法关系，产生纠纷时则需要采取私法的方法来解决。如果公物利用采用的是非契约的模式，比如需要申请等方式，需要得到相关主体批准后才能使用，得采用公法纠纷解决方法。在档案利用的法律关系中，档案馆是一种独占性的公共机构，如果档案馆拒绝档案利用人，特别是私主体在利用档案时，其无任何其他可以替代的档案可以使用，档案利用人处于相对弱势的地位，需要在法律制度上进行特别照顾。我们认为，可以在公法框架下，借用公物利用法律理论，通过行政诉讼来解决档案利用纠纷，即档案利用关系为行政法律关系，档案馆可以直接成为行政诉讼的被告。只有在制度上允许当事人可以针对档案利用提起诉讼，才可以更有效地促進档案的充分利用，实现对私主体的档案利用权的保护。

5 结语

在国家逐步放开档案的大背景下，档案的充分利用是发挥档案价值最有效的方式。《档案法》规定了单位和个人享有档案利用的权利，权利必须得到有效行使，“没有权利实践这一环节，权利就可能永远停留在纸上”。[33]因此，建构一套档案利用权保障机制就显得尤为必要。在实务中，事业单位作为公法人代表国家履行服务职能尚未在实务中得到认可，但是在档案利用需求越来越大的现代社会，基于公法人视角，通过公物利用法律理论的分析和运用，建构起公物利用权的保障机制，无疑是完善档案利用权的救济和规范档案馆权力不可回避的前置性考虑。与此同时，作为档案利用人在行使档案利用权时，亦需要遵守档案利用的基本规则，这是本文后续尚需研究的问题。

*本文系2022年上海市档案局档案科技研究项目“权利视角下档案利用规范化研究”的研究成果之一。本文获“2022年中国档案学会档案学基础理论学术委员会学术年會暨第三届档案创新论坛”征文一等奖。

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（作者单位：1.上海商学院文法学院 林沈节，博士，副教授；2.上海商学院档案室 卢苗苗，通讯作者，硕士，助理馆员 来稿日期：2023-04-11）