精准治理视角下档案公共服务供给的应然状态、实然困境与使然策略

常大伟 翁慧诠 段莹茹

摘  要：精准治理是一种具有前瞻性、差异化和需求导向的治理理念与治理方式。将精准治理理念引入档案公共服务供给，有助于在精准识别档案公共服务需求的基础上，精准高效地匹配档案公共服务资源、推送档案公共服务内容、获取档案公共服務反馈、评价档案公共服务效果，为促进档案公共服务模式转型和方法重塑提供新的思路。面对档案公共服务供给存在的服务理念延宕、需求识别泛化、供给方式单一、服务效能不高等问题，急需从优化资源结构、强化技术应用、改进服务策略、完善制度体系等方面提升档案公共服务供给的公平性、可及性、效能性和规范性。

关键词：精准治理；档案服务；公共服务，服务供给；服务效能；需求识别；管理规范

Abstract： Precision governance is a forward-looking， differentiated and demand-oriented governance concept and governance approach.  Introducing the concept of precision governance into archival public service supply can help to accurately identify archival public service demands， precisely and efficiently match archival public service resources， push archival public service contents， obtain archival public service feedback and evaluate archival public service effects， and provide new ideas to promote the transformation of archival public service model and methodological reshaping.  Faced with the problems of delayed service concept， generalized demand identification， single mode of supply and low service effectiveness， it is urgent to improve the fairness， accessibility， effectiveness and standardization of archival public service supply by optimizing resource structure， strengthening technology application， improving service strategy and perfecting institutional system.

Keywords： Accurate governance; Archive services; Public services， service supply; Service efficiency; Requirement identification; Management norms

1 前言

治理现代化语境下档案事业发展兼具国家主体性与社会公共性，要求档案治理秉持“以人民为中心”的价值取向，从效率优先走向公共价值优先。[1]档案公共服务作为档案公共价值呈现的重要方式，具有促进社会公平、增进人民福祉的积极作用。经过几十年发展，我国档案公共服务的理念、规模和质量较之前已经取得较大进步，但是档案公共服务覆盖的对象、内容、范围以及档案公共服务的方式还难以满足社会多元需求，档案公共服务的效率、广度和深度还存在较大改进空间，档案公共服务尚未形成成熟的监管与评价体系。[2]在此背景下，相关学者围绕档案公共服务模式转型[3]、档案公共服务政策优化[4]、档案公共服务能力提升[5]等展开研究，以期助力新时期档案公共服务发展。但从实践层面来看，当前档案公共服务还存在供给模式僵化、方法策略滞后等问题，急需重塑档案公共服务的理念和方法。精准治理是利用现代技术形成的知识网络，在对民众需求准确甄别基础上，通过多元主体协作进行有效的政策传递和资源流动，提供个性化、有针对性、有效性的公共服务来满足特定对象需求的治理理念。[6]将精准治理理念引入档案公共服务供给，有助于在精准识别档案公共服务需求的基础上，精准高效地匹配档案公共服务资源、推送档案公共服务内容、获取档案公共服务反馈、评价档案公共服务效果，能为促进档案公共服务模式转型和方法重塑提供新思路。

2 精准治理视角下档案公共服务供给的应然状态

传统治理虽然强调“公民需求”的重要性，但无法回答和解决“公民需求是什么”这个前置性的问题。与之相反，“精准治理”更加注重问题的源头探索，强调在精准识别民众需求的基础上，通过有效的政策传递和资源流动及时地满足其需求。[7]可以看出，精准治理是一种具有前瞻性、差异化和需求导向的治理理念与治理方式，也是需求指引、资源配置、技术支撑与多元协同的有机统一。精准治理视角下档案公共服务供给的应然状态，是理想化情景下档案公共服务供给能够达到的最佳状态，具体表现为精准定位服务对象、精准匹配服务资源、精准呈现服务内容和精准评价服务效果。对精准治理视角下档案公共服务供给的应然状态加以分析，能为审视当前档案公共服务实际状况以及寻求档案公共服务改革方向提供理论参考。

2.1 精准定位档案公共服务对象。在档案公共服务过程中，必须面对的是由于年龄、职业、学历等客观因素以及个人性格、兴趣、爱好等主观因素综合形成的个体差异性。为了提升档案公共服务成效，就需要掌握用户获取档案服务的规律和偏好，精准定位不同标签属性用户的个性化服务需求。精准治理以精准为其基本标识，其精准源于对个体数据的全面掌握以及适宜的科学分析方法。[8]精准治理视角下，档案公共服务供给主体通过采集分析档案公共服务大数据和档案用户小数据，进而在用户共性特征的基础上识别出个性化需求特征，[9]促使以“大群体”为基础的普遍供给转变为以“个体”为核心的精准定位。其基本思路是借助用户画像技术，在分析档案用户基本信息、服务请求和检索内容等要素的基础上，按照不同标签属性进行服务的推送、反馈和调整，最终形成体现个体特征的用户需求画像。具体来讲，就是通过区分出不同年龄、职业、兴趣爱好等元素的档案用户特征，以此为标准划分出不同类型用户群体并设置标签属性，持续跟踪不同标签属性用户的服务需求，可以掌握不同用户获取档案服务的规律和偏好，精准定位出不同标签属性用户的个性化服务需求。

2.2 精准配置档案公共服务资源。档案公共服务供给的最终指向是有效满足多元化的档案利用需求。考虑到档案利用需求的多元化特点以及档案服务资源的相对有限，如何精准配置档案公共服务资源，就成为提高档案公共服务成效的关键环节。精準治理强调基于需求分析的资源配置，这在理念和实践层面为精准配置档案公共服务资源提供了思路。从档案公共服务的主要面向和具体场景来看，档案公共服务需要在服务中心大局、社会事务、一般用户三个方面精准配置资源：其一，面向经济社会高质量发展、党内主题教育、“四史”学习教育等工作需要，重点加强党史档案资源、社会主义和共和国发展史档案资源等的服务工作；其二，面向学术服务、记忆构建、非物质文化遗产保护等社会需求较为旺盛的领域，强化历史档案、文化档案、非遗档案等的开放工作，提升档案公共服务的社会覆盖面和社会影响力；其三，面向民生服务、个人事项等一般利用需求，建构档案跨区域、跨部门协同服务机制和档案利用在线便民服务平台，满足档案用户的个性化需求。

2.3 精准呈现档案公共服务内容。精准呈现档案公共服务内容是指档案机构采用一定的方式或策略，将与档案需求直接相关的档案服务内容有效地传递给档案用户的过程，是打通档案公共服务“最后一公里”的关键环节。当前，部分档案用户在获取档案公共服务时还存在服务效率较低、内容呈现滞后、需求满足度低等问题，距离精准治理视角下档案公共服务高效能、低偏差的要求还存在一定差距。精准治理关于需求牵引和技术赋能的理念，为精准呈现档案公共服务内容提供了可行方案，即档案机构首先获取和识别档案用户需求，并在此基础上将馆藏资源与用户需求进行对比分析，然后利用智能推送技术将档案公共服务内容反馈至档案用户，从而形成一个档案公共服务闭环。其实现方式可以是多样的，一方面可以根据档案用户需求提供情景化服务，如苏州丝绸档案馆推出的大型实景服务《“第七档案室”沉浸式互动体验》，全程以线上直播、线下参与双模式进行，收获了线上线下观众一致好评；另一方面可以结合用户信息获取习惯进行档案主题的精准服务，如中国第一历史档案馆开发的档案利用服务程序就是针对不同朝代进行界面设计，当用户线上了解相关内容时，可随时随地进行搜索，精准查询并推送到所需档案的背景和内容。

2.4 精准评价档案公共服务效果。结合档案公共服务的数据、结果以及用户反馈情况等，对档案公共服务效果进行精准评价可以客观认识档案公共服务的供给现状，也为档案公共服务新的供给指明改进方向。长久以来，受制于档案公共服务评价内容的复杂性、多维性和评价手段的有限性，精准评价档案公共服务效果一直难以切实实现。从精准治理的角度来看，精准评价档案公共服务效果可以从三个方面进行：其一，精准评价供给效果。这方面主要是关注档案服务内容的质量，是否同时满足精准性和有用性两个条件；相关网站和服务平台建设情况，是否内容完善、丰富；用户提出诉求和接受服务的程度，是否中途结束等。其二，精准评价保障效果。这方面主要是关注档案公共服务管理机构的效率、工作人员的素质、档案资源的开放性、档案公共管理机构对公众询问的响应、档案管理机构内各部门之间的协同能力及资源的整合情况。[10]其三，精准评价满意程度。这方面主要是在获取服务数据和服务反馈的基础上，对档案服务机构的服务时效、服务质量以及用户服务体验等进行评价。

3 精准治理视角下档案公共服务供给的实然困境

在档案事业“四个体系”建设的推动下，档案公共服务的水平和能力都有了一定提升。但从精准治理的角度来看，现有档案公共服务供给还存在服务理念滞后、服务需求识别不够精准、资源配置不合理、服务方式单一等诸多问题。对精准治理视角下档案公共服务供给的实然状态和现实困境进行分析，能够为档案公共服务供给的改革提供问题导向和事实依据。

3.1 档案公共服务供给理念延宕。长期以来，档案服务围绕党政职能展开，档案馆整体活动与服务广大公众的需求目标之间未能产生足够的内在驱动力，传统理念的落后性与发展前景的广阔性不相匹配。[11]当前，就全国范围而言，作为提供档案公共服务主体的国家档案馆仍存在“机关化”的倾向，人民群众前来查档利用、参观展览、文化休闲等还未能达到博物馆、图书馆公共服务的方便程度，档案公共服务的开放性供给受到服务理念滞后性的限制。[12]近年来，社会公众借助档案工具从中挖掘档案价值来寻找社会共同记忆和获取身份认同感愈加广泛，档案服务部门保持原有的机关属性进行服务供给已不能满足社会公众所迫切需要的深层次内容和潜藏价值取向。档案公共服务经历了以“面向机关利用”为主的封闭型服务和“面向研究利用”为主的开发型服务阶段，正转向以“关注民生，共享共建”为主的公共型服务阶段，档案服务的对象和方式都在发生深刻变化。在此过程中，公平、可及、效能、规范的档案公共服务理念尚未完全确立，与精准治理蕴含的人本服务理念还有一定差距。

3.2 档案公共服务需求识别泛化。精准治理以需求的精准识别为起点，要求档案公共服务供给从“大水漫灌”的粗放式服务转为面向公众的精准性、多元性服务。长期以来，档案机构将档案服务工作关注点放在最大化提供档案公共服务资源的开放层面上，忽视了不同年龄、不同教育程度、不同职业性质用户对档案利用的差异性问题，造成档案公共服务需求识别精准性的缺失，导致档案用户服务体验和服务满意度偏低。以档案在线服务为例，虽然档案类微信公众号陆续上线、档案网站访问量不断增长、档案微博话题繁多，但整体来看档案用户只能被动地接受服务，如部分档案小程序仅提供预约查档的服务，档案网站的部分内容缺少数据或页面空白，档案相关话题的微博更新频率低且缺少具有一定活跃度的粉丝群体。在档案利用服务工作提质增效的背景下，档案机构在精准识别用户需求和延伸优化档案服务内容方面仍有较大欠缺，阻碍着档案公共服务效能的提升。

3.3 档案公共服务供给方式有限。现有档案公共服务供给在方式选择上相对保守，普遍依靠线下交流服务，对用户需求识别模糊，档案公共服务效能不佳。当前档案公共服务供给方式虽有发展，但仍然存在较多问题，如档案编研出版工作集中表现为对原始档案的粗编，文件汇编、大事记、组织沿革等常项编研成果较多，而针对展现地域特色、宣扬红色文化等的档案编研成果缺少精品，档案文化服务体验感较差；一些档案网站虽有网上主题展览，但存在网页无法打开、视频无法播放等问题；部分网站公布的数据质量参差不齐，整体提供的有效信息较少，仍需要线下进行调研；档案机构的相关媒体服务存在同质化问题，多为政策文件、馆局动态，无法持续吸引公众的关注度。从精准治理的视角来看，档案公共服务供给在方式选择上仍然较为单一，需要向编研出版、举办档案展览、制作纪录片、网站公布开放档案目录和全文信息以及社交媒体推送档案信息等综合服务方式转变。[13]

3.4 档案公共服务供给效能不高。我国正在经历向开放型社会、法治型社会、多样性社会的转变，社会利益多元化以及公共价值诉求差异化逐渐凸显。随着档案观念的开放和公众认知的深入，档案回归大众、为社会服务就成为档案实践探索的重要内容。[14]深入研究档案与知识、群体记忆的关系，将档案价值延伸到更广泛的社会文化领域之中，[15]是增强社会认同和提升档案公共价值的重要选择。向社会开放利用档案是档案机构向公共化转型的重要标志。但是受体制、历史等因素的影响，档案人员更注重自身的管理职能，淡化面向社会的服务职能，限制了档案公共服务效能的发挥，难以彰显档案在维护公民权益、促进社会公平正义以及促进身份认同等方面的社会价值。[16]整体来看，由于服务理念、技术条件、资源储备和经费保障等方面的制约，档案公共服务供给在赋能法治国家建设、促进社会公平正义、提供公共文化服务以及保护与传承国家记忆、社会记忆、集体记忆等方面还存在能力不足的问题。

4 精准治理视角下档案公共服务供给的使然策略

提升档案公共服务水平是档案事业高质量发展的内在要求。精准治理为重塑档案公共服务供给的模式和方法提供了新的思考方向。为了克服当前档案公共服務供给存在的问题，还需要从优化资源结构、强化技术应用、改进服务策略、完善制度体系等方面促使档案公共服务供给向精准治理所描绘的应然状态转变。

4.1 优化资源结构，增强档案公共服务供给的公平性。档案公共服务供给的公平性是指档案用户具有同等机会获取同等质量的档案公共服务权益。多元化的档案资源结构和丰富的档案资源储备，是实现档案公共服务供给公平性的基本前提。当前，馆藏档案资源存在内容单一、管理分散等问题，尤其是公共档案在档案资源体系中占据绝对主导和中心地位的现实状况，导致公众获取档案资源的选择范围有限，严重制约了档案公共服务供给的公平性和可持续发展。随着经济社会发展和档案权力结构转变，档案资源呈现出空前的多样性和多元性。这就要求二元对立的档案资源结构向“公、私档案资源应该在相互独立的基础上彼此包容”的多元结构转变。[17]为此，一方面应转变档案资源建设的理念，更加注重多元主体在档案资源建设中的合作与协同，鼓励和引导社会力量以捐赠、寄存档案或交换档案复制件等方式参与档案资源建设；另一方面，需进一步优化档案资源建设策略，重点加强涉及国家安全、国计民生、公共服务和新兴产业等重要领域的档案收集工作，鼓励采集口述材料和新媒体信息，探索非国有档案资源登记制度。[18]

4.2 强化技术应用，提升档案公共服务供给的可及性。档案公共服务供给的可及性是档案用户通过一定途径实际使用档案公共服务的程度。随着大数据、区块链、人工智能等新兴技术的发展，技术赋能问题日益引起社会各方面的关注，通过技术这一外源性要素重塑档案事业的组织结构、运行机制、管理方式和服务模式，[19]将赋予档案公共服务供给新的内生动力。从档案服务机构的角度看，通过运用新兴技术扩大档案公共服务的受众和范围，提高档案公共服务内容的传递效率，更加迅速地满足社会对档案利用的需求；从档案用户的角度看，新技术手段为档案用户获取档案服务线索和档案服务内容提供更为便捷有效的途径，跨区域、跨部门获取档案公共服务成为可能。这就要求进一步强化现代技术与档案公共服务供给的融合，在档案公共服务供给过程中加强区域档案管理服务平台、档案数据共享中心、档案云存储平台等的建设和人机交互技术、语义检索技术、智能推送技术等的应用，并根据不同用户群体技术应用能力的差异提供差异化的技术服务手段。

4.3 改进服务策略，提升档案公共服务供给的效能性。档案公共服务供给的效能性体现为档案公共服务的效率和效果，是衡量档案公共服务能力的重要指标。长期以来，档案公共服务的社会覆盖面和公众关注度有限，提供服务的方式方法具有很大的局限性，急需通过改进档案公共服务策略来提升服务供给的效能性。首先，需要在以人民为中心的服务理念指引下，按照《中华人民共和国档案法》关于“县级以上各级档案馆的档案，应当自形成之日起满二十五年向社会开放。经济、教育、科技、文化等类档案，可以少于二十五年向社会开放”的规定，最大限度地面向社会公众开放档案并提供服务，扩大档案公共服务供给的资源基础；其次，优化档案公共服务供给模式，构建多部门协调联动机制并建立良好的协调沟通关系，促进多元主体在档案公共服务供给中的互动，分散单一主体的服务压力；最后，创新档案公共服务供给的方式，探索智能服务技术在档案公共服务需求识别与匹配中的应用，不断提升档案公共服务供给的效率。

4.4 完善制度体系，加强档案公共服务供给的规范性。档案公共服务供给的规范性是指档案公共服务供给的权责清晰、要求合理、事项明确、流程规范。在完善相关制度建设的基础上，提升档案公共服务供给的规范性是依法治档和档案公共服务现代化的内在要求。当前，国家和地方层面关于档案开放、档案利用、档案服务等的制度建设和政策供给有所不足，迫切需要按照《中华人民共和国档案法》关于“不断完善利用规则，创新服务形式，强化服务功能，提高服务水平”的要求，强化档案公共服务供给的制度保障和规范化程度。为此，需要按照《国家档案馆档案开放办法》等相关法规的要求加强档案公共服务供给的信息公开制度建设，细化档案服务管理、档案服务内容、档案服务方式的具体规定，明确档案公共服务的责任清单、服务清单、标准流程，使档案公共服务整个过程有法可依、有据可循。[20]

*本文系国家社科基金一般项目“档案治理生态系统优化及治理效能提升研究”（项目编号：22BTQ108）阶段性成果。

第一，数字叙事伴生于叙事转向过程。马丁·克雷斯沃思（Martin Kreiswirth）将这一现象概括为“叙事主义转向”，认为这是反基础主义、后结构主义和后现代主义热潮的一种反应或补偿。[13]其延展出的空间表征能力，成功应用于虚拟博物馆、档案叙事、方位叙事中，[14]并指导建构多模态、三维立体的虚拟空间，为红色档案迈向数字叙事开发提供前期经验。

第二，数字叙事依赖于数字媒体融合。技术对数字叙事样式形成起着至关重要的作用，但这并非从技术决定论角度提出的科技推崇，而是希冀通过叙事来传达红色档案内容，

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（作者单位：1.郑州大学 常大伟，博士，副教授，硕士生导师；2.郑州大学 翁慧诠，档案学专业本科生；3.郑州大学中原关键金属实验室 段莹茹，硕士，初级审计师 来稿日期：2023-04-18）