省级疾控机构采购业务内控体系完善思考

张 毅 山东省疾病预防控制中心

事业单位采购业务是政府采购的重要组成部分，强化采购业务内控体系建设，对于规范采购行为、从源头上防治腐败现象的发生，提升财政预算资金使用效益具有重要意义。而采购业务中所暴露出的采购人员对政府采购制度和流程不熟悉、法务审查或采购监管不到位、采购业务流程中的信息化程度不足、采购档案丢失等现象，在很大程度上削弱了内控有效性，需要从单位层面和业务层面弥补采购业务内控管理短板。

一、省级疾控机构政府采购内部控制概念

省级疾控机构是隶属于省卫健委的公益事业单位，其主要职责在于指导全省范围内各市、县、区的疾病预防控制和公共卫生技术服务，而省级疾控机构政府采购则是指根据其单位职责定位及其采购需求，按照政府采购制度的要求而购买所需的货物、工程和服务的经济活动，虽然省级疾控机构采购内容较为广泛，但总体大致包括两类，一是为确保公共卫生服务质量而对外采购的货物，比如医疗仪器设备、卫生耗材、疫苗等，而疾控科研、社会公众健康教育活动所也同样需要相应的货物采购；二是确保机构日常运转所需物资，比如房屋修缮、运输车辆、办公设备及耗材等物资；根据政府采购法关于采购内控的相关要求，为使省级疾控机构政府采购活动合法、合规、合理，提高采购效率，省级疾控机构还需要合理设置包括需求部门、采购部门、资产部门和财务部门在内的“管采分离”式内部组织架构、制定包括计划、审批、抬标、评标、签约、履约、验收以及付款在内的全链条式采购流程。

作为财政预算主体单位，省级疾控机构的采购资金同样纳入在预算管理范畴之内，而强化采购活动中的内控体系建设与完善，其目的之一是规范采购行为，有效减少质疑和投诉，另外，强化预算执行效果和提升采购资金使用效益也是采购内控体系建设的重要目标。

二、省疾控制机构政府采购内部控制的现状分析

从采购内容的总体分类来看，省级疾控机构政府采购大致分为三类，分别是货物、工程和服务类，但从对采购内容细化拆分来看，省级疾控机构采购业务所涵盖的范围广，所涉及的货物类型多，需要采购人员具备与采购业务相关专业知识和技能才能做好采购业务。目前，省级疾控机构的采购方式大多采用集中采购方式，而且通常是将此类采购业务委托给第三方委托代理机构而完成，而为确保第三方代理机构的采购质量，在集中采购的招标方面通常会采用公开招标和邀请招标两种方式，另外，对于未列入政府集中采购目标的采购内容，或相关货物和服务的采购金额不大的采购业务，或少量零星用品的采购业务，省级疾控机构采用的是分散采购方式，而分散采购则采用了非招标采购方式，也就是说，在分散采购中对于技术复杂或者性质特殊的采购内容，采取竞争性谈判方式，而为确保采购物资或服务的连续性和配套性，采用的是则是单一来源采购方式；对于货源充足或质量标准统一的货物采购则采用询价采购方式。总体来看，省级疾控机构采购业务大致符合政府采购法关于内控管理的要求，具体来看，其内部控制现状大致表现在以下几个方面。

(一)单位层面内部控制现状

1.工作组织

构建采购内控组织体系是提高采购效率的关键，为此，省级疾控机构大多设立了由采购工作领导小组办公室牵头的内控管理组织，由该部门统筹协调采购内控体系建设和运行，通过明确采购办、财务部、采购工作管理办公室各部门的职责范围和责任清单，确保采购业务正常运行。

2.机制建设

省疾控机构将采购业务纳入“三重一大”议事范围，采购工作领导小组负责审议采购办提交的采购需求与申请，然后将采购申请递交到党委会议讨论研究，在经过专家参数评审的基础上再对相关采购事务进行集体决策。为确保采购业务的正常运转，省疾控机构还应强化采购制度建设，明确各相关部门、各岗位的主体责任，要求各部门和岗位人员严格遵循采购内控流程。

3.人员管理

采购业务内部控制是否有效，关键在于于人员管理是否到位，省级疾控机构在明确各专业岗位的职责范围的同时，强化了关键岗位人员的换岗轮岗工作，特别是对在采购业务岗位连续任职4年以上的人员，全部实行轮岗、换岗，或异地交流，以防范采购业务活动中的道德风险。

4.风险评估

为有效防范招标、档案管理以及采购质疑与投诉等方面引发的风险，省疾控机构大多设置了监审处，但在实际运行中，评估事务却难以有效开展。

5.信息管理

疾控机构采购流程基本实现了信息化处理，首先是由各部门根据业务运营需要框算货物采购需求，并将相关货物需求表格输入到OA系统，相关责任人登录系统进行审核、审批。如果采用采购申请属于集中采用方式。那么还需要将采购需求申请上传到省财政系统进行。审批之后的采购申请进入实施环节，在实施阶段的招标文件、公告以及采购合同样本都必须进行公示，而省政府采购网是采购公示的重要渠道。然而，到目前为止，省级疾疾控机构并没能建立采购管理系统，为采购后期的采购档案管理带来了一定的难度。

(二)业务层面内部控制现状

1.业务预算与计划管理

首先是由疾控机构对各部门上报的采购清单和采购预算申请进行整理汇总，然后报送同级财政部门，财政部门根据预算标准以及疾控机构实际需求，核定其年度采购预算额度。疾控机构在财政部门核定的采购预算总额度内制定各部门的采购计划，并将采购计划报送同级财政和卫健委备案。

2.实施管理

在采购实施阶段强化了以下几个方面的内控措施，一是控制政府采购方式，疾控机构向财政和卫健委上报的采购计划文件中，必须说明招标方式和选择不同招标方式的原因；二是控制政府采购需求，对于大额采购项目或其它列入集中采购的采购项目，需要在聘请相关专家对采购技术参数进行评审，采购项目以专业确定的参数及主要技术指标为基准进行采购，而对于未达到集中采购标准的采购项申请，则是由单位内部自行论证，并由监审处对其采购需求及论证过程进行监督；三是控制采购招投标文件的规范性，经专家评审后的采购项目才能进行招标程序，如果采购项目参数或技术标准存在异议，需求部门须根据专家意见进行修改，之后由采购办在政府采购网发布招标公告，在采购项目开标之后，要求监审处与相关专家共同对此过程进行审核，并签署意见；四是政府采购合同控制。根据合同管理的相关规定，疾控机构与第三方代理采购机构签订的合同都必向上级主管部门报备。

3.验收管理

中标单位向疾控机构提供的货物、工程或服务都须经验收之后才能进入付款程序，验收人员由采购办人员、需求部门人员共同组成，并在验收之后共同签字。

4.质疑投诉管理

对供应商提出的询问或质疑，采购部门须在3个工作日内作出明确答复，如果采购部门对相关问题的答复存在难度或不在其授权范围之内，那么采购部门可以向评审专家咨询，并与评审专家共同对质疑问题提供答复。

5.档案管理

采购活动的整个流程中会形成大量的文件，比如标底资料、招标方案、采购清单等等，这些文件分别在财务、后勤、采购等不同的部门，但省级疾控机构大多没有指定专门部门或专人对档案进行归纳整理。

三、省级疾控机构采购业务内控体系完善措施

通过省级疾控机构采购业务内控现状分析可以看出，虽然在单位内部设置了与采购业务内控管理相关的职能部门，并根据政府采购管理办法以及事业单位内部控制规范的要求，对采购流程以及验收与付款环节进行了规范，但由于对采购业务管理风险的认识不清、理解不透，因此，内部控制制度执行不严、采购人员对政府采购制度和流程不熟悉、责任清单不明确、审批权限分配不均衡、法务审查或采购监管不到位、采购业务流程中的信息化程度有限、采购档案丢失等还存在不同程度的问题，这些采购业务内控管理短板既表现在单位层面，也在业务层面体现出来，因此，省级疾控机构采购业务内控体系的完善，须分别从单位层面和业务层面两个方面入手。

(一)单位层面控制改进措施

1.建立良好的内部控制环境

省级疾控机构的采购业务量大、款项支付额度大，而且采购流程中隐藏着各种业务风险和道德风险，而建立良好的内部环境是控制采购风险的有效手段，搭建内控环境的关键在于完善采购业务组织架构体系，明确各部门责任清单，各采购需求部门申报的采购清单由采购办负责整理并上报，而采购预算编制、款项支付审核则由财务部门负债，而法规部门则要对采购合同的规范性进行全面审核，监察部门要将审查活动嵌入到采购业务全过程，存疑必查，有问题必查。

2.优化采购人才结构

由于疾控机构采购岗位人员经常处于轮岗或换岗状态，因此，采购政策和制度不了解、业务流程不熟悉是采购人员普遍面临的问题，为此，在省级疾控机构打造一支懂政策、懂业务的采购人才队伍显得尤为迫切，一是要通过专家讲解、专题讨论或专业考试等不同的方式对全员进行培训，以储备更多后备采购人才；二是编制采购业务操作手册，详细说明采购业务的每一个环节的操作规程、表格制作和采购文件的制作方法，便于采购人员掌握操作要领。

3.实现政府采购全流程数据管理

当前，政府集中采购业务大多实现了信息化管理，省级疾控机构在采购需求申报、预算编制等环节中也已实现线上操作，采购业务实施效率以及监督效率都得到了有效提升，但采购管理系统建设还处于探索阶段，这就需要省疾控机构进一步强化信息系统建设，构建全流程数据管理体系，将采购申报、预算管理、款项支付以及供应商信息纳入统一管理平台，实现电子信息化处理的全覆盖，实现采购业务流程的透明化，从而有效防范人工操作所带来的道德风险。

(二)业务层面控制改进措施

1.改进预算与采购计划管理

根据预算法的规定，省级疾控机构所有采购业务必须纳入预算，未纳入年度预算的采购业务无法得到财政和卫健委批准，因此，预算编制的准确性变显得尤为重要，首先，要求各需求部门根据业务发展规划准确框算采购名目、数量以及额度，然后聘请医疗专家对采购物资的基本参数及主要技术指标进行评审，在框算好采购需求的基础上，确保预算编制的准确性；其次，优化采购计划管理，采购业务计划要根据党委统一决策部署以及专家意见，在采购需求清单详细列明采购货物或服务的采购品目、规格要求等内容。

2.加强采购实施环节管理

采购实施环节内部控制的关键在于谨慎选择第三方代理机构，比如，第三方代理机构的代理资格、代理实力、征信记录等都必须进行全面考察与评估，然后从中择优选择采购代理机构，然后将代理机构信息以及对代理机构的评估资料递交到党委领导班子进行集体研究，党委领导班子根据采购办提交的资料以及专家对采购名目参数指标给出的参考意见，制定采购项目实施方案。一是要与中标供应商签订供货协议及廉洁承诺书，二是规范采购人员的操作流程，防范暗箱操作。

3.优化履约验收管理

履约验收是采购业务内控管理的重要环节，为防范验收风险，省级疾控机构应从以下三个方面进行制度完善。一是制定详细验收方案。不同的采购项目，其验收时间、方式、程序具有不同的特点，稍有疏漏或存在内外串通作案嫌疑则容易形成采购损失，因此，在验收方案中应针对不同的采购内容制定不同的验收方式，比如出厂检验、安装调试检验等验收方式；二是完善验收方法步骤。对于技术复杂或额度大的货物验收，须参考第三方专业机构及专家意见，在验收完毕之后，验收人要对验收结果给予总体评价。

4.加强采购档案管理

由于采购业务所涉及的部门多、流程长，预算表、招标文书、中标公告以及合同、验收单、款项支付单据等资料分散在不同的部门，容易引发档案资料遗失风险，这就需要采购办对散落于不同的部门的采购档案进行收集整理，并归档入库保管，采购档案包括文字、图表、音像以及互联网电子商城链接等各种形式的内容，以作为后期采购法律纠纷、质疑投诉的应对资料。

5.开展采购业务内控评价

对采购业务的内控评价是对采购预算、招标、实施、验收等环节的风险控制措施有效性的综合反映，如果评价结论不准确或者不公正，那么将内控评价在风险控制中的作用就难于显现，这就要求省级疾控机构聘请技术和经济类专家参与内控评价，设置合理的评价指标和权重，采用定性和定量相结合的评价方式，对采购内控的有效性作出合理评价。

四、结语

省级疾控机构是为省辖范围内指供疾病预防控制和公共卫生技术服务的公益事业单位，其所货物、工程或服务项目采购所需资金均来自于财政预算资金，根据政府采购法的相关规定，目前的采购方式主要以集中采购为主，部分零散采购则采用了自行采购方式。但由于采购名目复杂、对采购内控的认识不到位等各方面原因，省级疾控机构采购内控体系依然存在缺陷，需要从单位层面和业务层面采取不同的完善策略，提高采购内部控制效果。