突破边境经济合作区发展瓶颈的对策研究

张成立，申延林，张永利

（1.绥芬河市战略研究中心，黑龙江 绥芬河 157399；2.绥芬河市边境经济合作区事业发展中心，黑龙江绥芬河 157399）

一、“边合区”的发展成效

（一）“边合区”是沿边地区经济发展的重要支撑

“边合区”是我国沿边开放的重要载体平台，是沿边地区经济社会发展的重要支撑，现已发展成为集产城融合、双边贸易、加工制造、生产服务、物流采购等多功能于一体的特殊经济功能区，有力地促进了对外合作交流，推动了区域经济一体化和睦邻友好，提升了边疆开放水平，正在成为共建“一带一路”的先手棋和排头兵。绥芬河“边合区”已由辟建之初的5 平方公里扩区调整至14.7 平方公里，被国务院批准设立“绥芬河木材加工交易示范基地”，被中国木材与木制品流通协会授予“俄罗斯阔叶材地板及地板材料生产基地”称号。2020 年、2021 年，绥芬河“边合区”进出口总额分别为36.2 亿元、37.20亿元。绥芬河在稳定和扩大对外贸易规模的同时，还主动融入“一带一路”建设，积极推进“五通”，深化与俄罗斯进行政策沟通，加强与俄方州区政府、商界、民间密切沟通和友好协作，积极对接俄罗斯远东大开发战略、超前发展区和自由港政策，积极畅通国内国际双循环，打造“自贸引领，多区联动，两境融合”协同发展的对外开放新格局。借助境外商贸物流园区建立“海外仓”，形成了境外资源回运、口岸运输、保税仓储、落地加工的跨境产业链。借助与符拉迪沃斯托克、纳霍德卡的距离优势，借船出海，建设面向欧亚物流枢纽区，开通内贸货物跨境运输，与南方16 个港口合作，创建了“中-外-中”陆海联运模式，打通了黑龙江出海口。依托边合区等开放平台，进行了口岸扩能改造，开展了卢布现钞在绥芬河自由流通等金融创新工作，促进了中俄之间的资金融通，对俄罗斯及东北亚地区的示范作用不断扩大。

（二）“边合区”成为当地经济发展的重要增长点

“边合区”充分利用地缘优势，利用国内国外两个市场、多种资源，较好地发挥了内引外联作用，显著带动了沿边地区经济发展。2021 年，绥芬河“边合区”地区生产总值33.5 亿元，比2017 年增长37.9%，其中规上企业33 家，产值13.5 亿元；全口径财政收入1.44 亿元。2021 年黑河“边合区”规上工业增加值（可比价）实现1.24 亿元，同比增长15.3%；公共财政收入完成2.5 亿元，同比增长15%。满洲里“边合区”2018 年、2019 年公共财政收入分别完成1.92亿元、1.43 亿元。2017 年统计数据显示，珲春“边合区”占珲春市经济总量的69%，东兴“边合区”占东兴市经济总量的60%，河口“边合区”占河口县经济总量的56%，凭祥“边合区”占凭祥市经济总量的50.8%。

（三）“边合区”对促进当地产业集聚发展发挥了积极作用

相比其他类型的经济开发区，“边合区”最大的优势是毗邻国外，获取和利用毗邻国家的木材、矿石等自然资源或者原材料在园区内进行加工生产。绥芬河“边合区”利用俄罗斯丰富的进口资源，聚焦木业、能源、粮食、水产、中药材五大产业发展落地加工，其中木材加工企业182 家。2018 年至2020年，绥芬河木材进口量1895 万立方米。2021 年木材进口量529 万立方米，落地加工量280 万立方米，主要生产板方材、单板、表板、指接板、集成材、建筑板材、装饰材料、高密度板、百叶窗、木制工艺品、音乐器材部件、卫生筷子、实木复合地板、家具及部件、木屋等。其中，阔叶单板年产量1500 万平方米，占全国70%份额，成为东北最大的进口木材供销集散陆路口岸。木材加工已成为绥芬河市工业的优势产业，被国家木材流通协会授予“中国木业之都”荣誉称号。黑河“边合区”与俄罗斯阿穆尔州共同推进“6+N”跨境产业集群，出台《“大中小企业融通型”特色载体专项资金管理暂行办法》《特色载体项目申报指南》，加快发展跨境能源资源综合加工利用、绿色食品、商贸物流、旅游、康养、沿边金融等产业。满洲里“边合区”重点发展了俄罗斯进口木材加工和对俄菜果出口等仓储物流业，2019 年进口木材1030万立方米，落地交付610 万立方米，拥有主打产品20 多个，被授予“中国十强木材与木制品集群”“中国木屋生产基地”等称号。

（四）“边合区”生产加工能力大幅提升

绥芬河“边合区”大力推进“三园一基地”建设，其中，龙江进出口加工园至2021 年累计完成固定资产投资48.75 亿元。“边合区”内国林木业城项目一、二期投资25.5 亿元，2014 年4 月开工，当年11月建成投产；三期投资5 亿元，于2016 年底竣工投产；四期2017 年开工，2018 年年底建成，招引了以生产木质家具、木质地板、木质门窗等终端产品为主的精深加工企业入驻。国林木业城从原材料供应、生产加工、物业服务、产品交易、资金融资、现代物流等方面提供了配套服务，为中小企业搭建了全产业链服务平台，实现了产业链、创新链、供应链、资金链“四链”融合，在一定程度上缓解了中小企业融资难，承接了东北地区林木禁伐后的林业产业转移，安置了两千多名技术工人就业。其他“边合区”也分别进行了较大规模的固定资产更新。2021 年黑河“边合区”固定资产投资完成9.98 亿元，同比增长3%。满洲里“边合区”2018 年、2019 年固定资产投资分别完成6.19 亿元、7.55 亿元。

（五）“边合区”整体营商环境明显改善

绥芬河“边合区”与其他特殊功能区联动发展，成立了行政审批局，实施以“一口受理、一网服务、一枚印章管审批”为核心的相对集中行政许可权改革，“一网通办”达246 项，企业设立过程中“照、章、银、税、金、保”6 个必办事项一天办结，实现“一枚印章管审批”。黑河“边合区”加快打造金融服务新模式，组建供应链金融公司，开展跨境电商、俄电加工、木材生产等产业的供应链合作，完善境内银行与俄罗斯商业银行开展人民币和卢布现钞跨境调运体系，与哈尔滨银行合作，通过进出口贸易链融资、跨境担保等方式，建立对俄跨境融资体系，为企业提供金融支持服务。满洲里“边合区”坚持深化简政放权，以全面清理进出口环节经营服务性收费和深化通关改革为突破口，帮助企业降低通关成本、提升国际竞争力，积极推进全国通关一体化改革，首创“大客户”企业高效服务机制，充实关区属地纳税企业档案，搭建关企信息互通平台。丹东“边合区”把简政放权、放管结合、优化服务作为推进行政审批制度改革的核心环节，通过强化权责清单刚性约束，逐步实现办事流程由多变少、办事环节由繁变简，有效激发了市场活力，促进了市场主体快速发展。

二、制约边境经济合作区做大做强的主要瓶颈因素

（一）政策支持不够

在“边合区”设立之初，各项政策支持和国家的扶持力度较大，形成了快速发展的局面。时至今日，曾赋予“边合区”的有关财政、税收、金融、外贸等多方面的扶持政策已陆续到期或取消，导致“边合区”相比国内其他开放平台，没有政策优势。特别是“双减半”政策取消，改为先全额征税后，再通过转移支付扶持，绝大多数“边合区”企业无法受益。而沿边重点开发开放试验区、综合保税区、自由贸易试验区、跨境经济合作示范区等开发开放新平台的相继兴起，相比之下，不具备上述平台的“边合区”政策支持效应日益弱化。

（二）建设资金不足

长期以来，“边合区”的基础设施建设、公共事业项目及产业转型升级发展建设资金主要来源于中央财政拨款、地方财政支持和土地出让收益，在中央财政支持和地方财政收入相对有限的情况下，由于地价偏低且可供土地指标较少，土地出让收益不能有效支撑其基础设施建设需要，而1992 年、1993 年批设的“边合区”已步入还债高峰期，当地财政负债率上升较快，“边合区”所在县（市），经济总量小，产业结构单一，财税收入渠道过窄，一般预算收入少，口岸新冠肺炎疫情防控又大幅增加了地方政府财政投入，收支矛盾突出，对“边合区”企业发展支持“心有余而力不足”，制约了建设发展的必要投入和对企业的扶持能力。

如果在二级公路改一级或一级改高速项目时，可采用分离路基，一幅利用旧路进行改造，另一幅采用新建方式。在用地紧张或受限地区建议采用单侧加宽改造为整幅路基方式。

（三）产业发展层次不高

各地“边合区”的主导产业大都围绕其边境地缘优势而发展，主要是进出口资源加工，如木材加工、农副产品加工，大多是传统的“低劳动成本+低原材料价格”的发展模式，其工业化发展水平整体滞后于全国水平。普遍来看，企业发展模式粗放，技术创新不足，科技含量不高，产品附加值不高，产业链条短，多层次产品开发不足，终端产品销售的市场占有率较低，规模效应和集群效应不显著。企业品牌意识不强，品牌建设不够，具有自主品牌或愿意创建自主品牌的企业较少。

（四）对外依存度高

“边合区”虽有对外贸易之长，但受外界因素影响大，外向型经济结构过分依赖国外的资源和市场，易受国际大环境与毗邻国家经济状况和政策变化的影响，若上游原材料价格波动加剧，市场风险增加，“边合区”资源型产业可持续发展的不确定因素也不断增多和显现，抵御世界市场波动风险能力差。如，绥芬河“边合区”进出口的九成是靠俄罗斯实现的，贸易链条相对薄弱，容易受俄方经济形势、政策调整和不可抗力等因素的影响，2022 俄乌冲突导致俄远东地区铁路运力紧张，煤炭等资源类商品车皮计划批复率进一步降低，难以满足进口需求。由于欧盟和英、美、加等国联合制裁俄罗斯，致使俄罗斯部分银行被剔除出环球银行间金融通信协会(SWIFT)系统，导致俄罗斯七家主要银行进行中俄间贸易结算存在困难。而中美贸易摩擦使木材下游企业出口受阻，间接地影响绥芬河“边合区”企业扩大木材进口量。

（五）高端要素缺乏

“边合区”地处边疆，远离国内中心城市，自然条件艰苦，发展基础相对薄弱，资源集聚力和地区带动能力有限，缺乏人才、资金等创新平台，缺乏高等院校和高水平的科研教育基地，在与国内各类国家级新区、保税港区、自由贸易区、综合实验区的招商引资竞争中优势不明显。

（六）金融扶持有限

“边合区”及其属地城市的金融体系不够成熟，往往以商业银行的传统业务为主，企业融资渠道窄、方式单一，直接融资占比少。本土企业大多是以滚雪球方式发展起来的民营企业、个体企业、小微企业，流动资金有限，经济实力不强，缺少抵押物，抵御外部冲击以及抗风险能力弱，银行授信大多实行“慎贷”策略，融资难、融资贵、担保难问题普遍存在，企业扩大发展受限。

（七）跨境疏运不畅

以绥芬河为例，虽然公路、铁路口岸年通关能力达到3850 万吨，但俄方公路口岸改造项目2013年停工至今未建，特别是绥芬河至格罗捷科沃区间26 公里套轨铁路，年设计最高运量750 万吨，长期处于超负荷运转状态，中俄口岸运能严重不匹配，俄罗斯边境口岸通过能力有限，影响绥芬河口岸商品进口规模，导致煤炭、木材等大宗商品难以增加过货量。而经由绥芬河口岸过境的“中欧班列”挤占跨境通道但货物又无法落地过埠增值，对“边合区”发展实体产业未产生支持效应。黑河的黑龙江公路大桥虽然通车，但从运输成本来看，运输半径超过500 公里的公路运输成本较高，长距离运输更适合铁路，从长远看，解决公路大桥开通后运力不足的问题，建设黑龙江铁路大桥势在必行。

（八）发展空间受限

随着商贸化和城市化发展，原划定的“边合区”四至空间大都被城市建设占用，土地资源稀缺已成为“边合区”加快发展的“短板”，许多“边合区”面临重大项目选址和落地困难以及进一步延伸产业链发展空间不足的窘境。为此，凭祥、东兴、瑞丽等边境经济合作区相继进行了调整、扩区、移位。绥芬河“边合区”九山半水，地域范围狭小，平均海拔600米，工业用地缺乏，适合建设的用地不足50 平方公里，经过多年的开发建设已经没有足够的发展空间承接产业转移，限制了大型投资项目的入驻和产业集群的形成。

（九）新冠疫情冲击

新冠疫情暴发三年来，虽然跨境货运基本保持通行，但边境口岸国际客运停运，人员往来受限，“边合区”服务贸易受到严重冲击，对外投资合作、基础设施合作、劳务合作、地方合作等领域无法正常开展工作，企业订单减少，用工成本上升，维持正常运转压力增大。

三、对策建议

（一）丰富完善各类政策支持体系

第一，以更高的起点完善“边合区”综合要素保障政策、边境贸易政策、边民互市贸易政策、财税政策、土地政策、产业政策、扶持政策、金融政策、人才引进政策，形成长效机制，变“输血型”为“造血型”，加强政策的稳定性、连续性，吸引国内外资本投向“边合区”。

第二，大力支持“边合区”复制推广适合本地发展的经济技术开发区、高新区、重点开发开放试验区、自由贸易试验区等创新成果和经验，完善相关政策体系，打通开放型经济发展的难点和堵点，充分发挥其辐射、带动和示范作用，把资源和区位优势转化为产业优势和市场竞争优势，促进边民就业、维护边疆稳定。

第三，完善“走出去”企业的扶持政策。争取出台针对境外园区发展的扶持政策，推进境外产业园区加快发展。争取赋予境外资产、境外项目“外保内贷”方式开展融资政策。争取对境外种植企业实行“国民待遇”，对回运粮食的落地加工给予粮食种植补贴、加工补贴、农机购置补贴以及资源回运费补贴。争取增加境外种植小麦、玉米等农产品回运的进口配额指标或取消配额限制，放宽自俄罗斯进口大豆定点加工管制，支持绥芬河“边合区”打造俄粮进口储备加工基地。

第四，进一步扩展提升口岸功能，全力争取更多指定商品进口。争取绥芬河、黑河等进口危化品口岸资质，开展相关储运业务。争取肉类、种苗、中药材、平行车等口岸资质，推进钾肥一般贸易进口。争取国家将绥芬河设为常年煤炭进口保供口岸，增加进口煤炭指标，支持绥芬河建设进口煤炭储备供应基地。扩大互贸进口商品落地加工，争取“集中申报、直通放行”试点。

（二）推动实施产业发展的“四化”方略

第一，集群化。引导企业向“边合区”集聚，推动木材加工产业集群发展。以绥芬河口岸为依托，推动跨境木业产业联动，构建木材境外采伐、进口加工、仓储物流、品牌培育、展示交易相互联动的跨境林业产业发展模式，做大做强一批内外联动、贸工一体龙头企业，努力实现相互协作配套、上下游紧密衔接、产业内互为原料相互吃配的产业发展新格局。加快建设木材战略储备基地，打造木材及林产品的交易及配送平台、木材中初级加工平台、木材精深加工平台。努力搭建金融、会展、大数据、创新创业、总部结算等平台，以平台化推动绥芬河产业链不断完善，在服务开放发展中找准位置、体现价值、实现多赢。

第二，规模化。一是培育投资主体，壮大企业规模。加大招商引资力度，靠大联强，鼓励支持国有龙头企业、实力雄厚的民营企业参与“边合区”建设。借助外力，壮大实力，促成一批有示范意义的大项目，形成规模效应。支持大企业采取兼并重组、股份合作、资产转让等形式，建立大型企业集团或利益联结机制，带动中小企业发展，提升企业引领行业发展能力。二是发展实体经济，提升产品产量规模。大力发展精深加工，加快提升跨国服务产业链、跨国经营价值链、信息链，完善优化跨国物流链，构建沿边经济发展全产业链，提高资源型产业的可持续发展能力。抢抓自贸区建设机遇，根据“边合区”优势、特色，做深做透“过埠增值”文章，突出落地加工主攻方向，通过园区平台和科技创新，拉长产业链条，推进企业裂变升级。

第三，品牌化。实施品牌战略，狠抓产品培育，增创名优品牌。深入推进增品种、提品质、创品牌专项行动，加快工业标准建设和质量提升，推广先进质量管理模式，建立完善质量追溯制度，培育一批质量标杆企业和管理创新示范企业。引导企业提高品牌意识，帮助企业申报、注册自主品牌，提高产品质量和档次。开展企业认证和产品质量检测、监管工作，制定政策，加大资金和技术投入，积极争创省级、国家级名牌产品，着力培育一批通过ISO 国际认证的产品，促进绥芬河林产品走出国门，参与国际林产品市场竞争。

第四，多元化。一是产业方向多元化。注重引进新技术、新模式、新业态改造提升现有产业，加快发展进出口加工制造业、能源产业、现代服务业、电子商务等产业，推动互联网、大数据、人工智能、数字经济和实体经济深度融合，在创新引领、绿色生态、跨境贸易、跨境合作、跨境金融等领域培育新增长点、形成新动能。二是加工品种多元化。切实用好互市贸易政策，以互贸（国际）物流加工园、中药饮片加工园为依托，推动粮油加工、食品加工、海产品加工、中药饮片等产业加快发展。积极与互贸进口15国厂商对接，不断拓展互贸进口商品国别和种类，大幅度提高进口量。深挖互贸国原料资源优势，努力开发边民互贸新品种，重点进口适合落地加工、来源国进口货源稳定、能够形成产业链条的商品种类。三是合作空间多元化。树立“边境有边、贸易无边”的全局眼光，立足周边，放眼世界，跳出毗邻边境地区合作的局限，加强与内地和沿海产业园区的对接，扩大与“一带一路”沿线国家经贸往来，延伸合作触角，拓展贸易品种，丰富贸易门类，用更广阔的视角在更广阔的空间寻找合作契机，发现新的合作领域和有比较优势的产业项目，推动进口来源多元化、贸易门类多元化、合作渠道多元化，促进大宗贸易、加工贸易、服务贸易、电商贸易、旅游贸易、互市贸易协同发展。四是市场开拓多元化。大力发展电子商务，结合“互联网+”开创新的商业模式，提高效率，降低成本，优化库存，增加贸易机会，增强竞争力，拓展市场空间，促进绥芬河产业发展方式转型升级。将互联网与木材加工产业深度融合，使网络化、智能化、服务化、协同化的“互联网+”成为绥芬河木材加工产业创新发展的重要驱动力。加强与国内外企业间的经贸交流与合作，搭建木业发展研讨会、国际木制品展览会等具有较强影响力的平台，扩大产品销路，带动经济增长。

（三）健全边境地区开放开发法律体系

争取国家修订、完善、制定支持沿边地区开发开放的法律法规，对沿边开放政策的落地实施进行立法管理。争取修订、完善现有不适应沿边地区开发开放的法律，特别是在通关便利化、经济贸易往来、行政执法、非传统安全等方面的法律亟待修订和完善，如调整执行《中华人民共和国外资企业法》《中华人民共和国中外合资经营企业法》和《中华人民共和国中外合作经营企业法》规定的有关行政审批条款；暂停或修改《外国人在中国就业管理规定》《外国人在中国永久居留审批管理办法》《中华人民共和国外汇管理条例》的部分条款，使之更适合沿边开放型经济发展的需要。在条件成熟时制定边疆地区经济发展法。争取加强地方立法，尽快出台地方性法规。

（四）打造快捷高效的疏运体系

力争把沿边地区跨境基础设施建设纳入更加重要的战略安排予以支持，在更高层面加强会晤、沟通协调和推进落实，大力提升跨境基础设施互联互通水平。争取充分发挥亚投行、“丝路基金”、中俄地区合作发展投资基金作用，予以战略安排和资金支持，破解跨境通道瓶颈制约。例如，争取尽快启动绥芬河至俄格城26 公里“套轨”铁路改造项目，增加货物通道能力。协调俄方尽快完成格城公路口岸改造工程，与中方实现功能匹配。争取将绥芬河列入中欧班列节点城市，不断拓宽提升开放空间。

（五）构建行之有效的工作机制

第一，加强地方政府之间、立法机构之间、部门之间、口岸之间的互动协作，在政策、法律、基础设施建设等方面相互协调、相互配合，进一步健全完善双边争端解决机制、通关互信机制、法律保障机制、投资保护机制、知识产权保护机制、跨境风险应对机制等，采取有效措施保护对方公民在本国境内的人身、财产安全以及其他合法权益，为人员往来、项目合作创造更加宽松的环境和便捷的条件。

第二，推动形成“边合区”与其他开放平台联动发展机制。以长三角、珠三角、广东、江苏以及山东等地区作为重点招商区域，深化与广东省已有的上下游互补关系，促进产业协同发展。与综保区、互贸区等功能区密切合作，区区联动、优势互补。利用好园区优势，吸引上下游产品企业，致力打造高端终端产品，形成配套合作模式，互利共赢，带动产业链发展。

第三，创新土地资源的管理和利用机制。大力发展“楼宇经济”，节约用地，集约发展，提高投资强度和经济密度，侧重发展“两高一深”和占用土地较少的产业，根据项目的切实需要“量体裁衣”。

第四，用好扶持机制。高标准、高质量谋划包装项目，确保符合国家政策支持方向，优先向上争取国家、省、市专项资金支持。着力扶持在经济规模、科技含量和社会影响力方面具有引领优势的企业做大做强，形成一批领军企业、平台型企业，增强核心竞争能力和辐射带动能力。对影响大、辐射带动强的特大型知名企业，可采取“一企一策”的措施予以扶持。根据本地企业贸易额、过货量和税收贡献给予相应扶持，全面提升本地企业市场主体地位。努力吸引更多从属地口岸过货的非市属大企业落户“边合区”，推动非市属企业向市属企业转变，将过货额切实转化为贸易额。

第五，激活人才使用机制。坚持人才强区，积蓄发展后劲。建立健全积极灵活的人才引进、培养、使用、管理、流动机制，打破学历、职称、身份的框框，不拘一格选人用人，最大限度地释放人才潜能。引导全国各地高等院校和科研机构的高层次人才，通过兼职、讲学、项目开发、科技合作、技术入股等柔性流动方式，为“边合区”产业发展作贡献。弘扬优秀企业家精神，关心支持企业家成长。

（六）拓宽融资渠道

争取国家开发性、政策性银行在“边合区”所在地设立分支机构。紧贴项目建设和实体经济发展需要，争取贷款利率、授信额度和审批权限等政策支持，加大信贷投放，降低融资成本。加强与亚洲开发银行、亚洲基础设施投资银行、国家开发银行、进出口银行、欧洲复兴开发银行、欧洲投资银行、世界银行等境内外银行、保险、证券、信托等金融机构合作，多方式、多渠道、多层次融资。加强征信管理部门、征信机构和评级机构之间的跨境交流与合作，推动开发综合授信、仓单质押、本外币保函等金融产品和业务。引进战略合作伙伴，加强与经济发达地区和大企业集团的沟通与合作，吸引更多的资本、资金。鼓励企业按照现代企业制度的要求，运用股份制、独资、合资、合作和联营等方式融资。推动企业与民间开展全方位、多层次合作，广泛吸纳社会资本投入“边合区”。扶持有条件的企业在国内外上市或发行债券，支持企业利用资本市场直接融资。