政策工具理论下我国老年认知障碍政策文本分析*

谭泽宇,井淇,段明雪,吴芳,高丽娟,王光程,嵇丽红,郑文贵△

(1.潍坊医学院公共卫生学院,山东 潍坊 261053;2潍坊医学院管理学院;3.“健康山东”重大社会风险预测与治理协同创新中心)

随着我国老龄化程度加重,老年认知障碍、痴呆症患者不断增加,严重危害了人群身心健康,日益沉重的照护负担也成为一大社会问题[1-2]。目前关于老年认知障碍的研究主要集中在相关影响因素、干预措施研究及康复训练研究等方面[3-6],还未有学者在政策工具视角下对这一领域的政策文本进行归纳探索。因此,本研究基于政策工具理论和SPO模型对国家层面发布的老年认知障碍领域的相关政策进行量化分析,构建二维政策分析框架,探讨目前我国老年认知障碍领域政策在两个维度上的分布情况,明晰各类政策的特点,归纳并补充相关建议,为优化完善老年认知障碍领域政策提供参考依据。

1 资料与方法

1.1 资料来源

本研究资料来源于中国政府网、国家卫生健康委员会、民政部等国务院相关部委机构网站,以“老年认知障碍”“失智”“痴呆”或“阿尔茨海默症”等为关键词搜索上述网站进行检索,选取相关政策文件作为研究对象。按照以下标准对政策进行筛选:①国家层面发布的相关政策文件,排除讲话、工作汇报等文件;②排除只出现关键词但无老年认知障碍相关实质性内容的文件;③时间范围为2011年1月-2021年12月。最终纳入政策文件59篇(表1)。

表1 老年认知障碍领域相关政策文件基本情况

1.2 研究方法

运用内容分析法对国家层面颁布的59份老年认知障碍领域政策文件进行编码讨论,按照“政策编号-具体政策条款(章节)”对相关政策文本内容进行了分类说明及编码[7-8]。并运用WPS OFFICE_2019与SPSS 23.0将老年认知障碍政策数据库中筛选出的政策排序编码并进行统计分析。如表2所示,“2-7-17”表示政策编号为2的文本中的第7节第17条政策内容。即“创新养老和医疗服务供给……”为供给型政策工具下的公共服务投入工具。

表2 我国老年认知障碍领域相关政策内容分析单元编码(节选)

2 分析框架构建

2.1 X维度

Rothwell和Zegveld的政策工具分类法,将政策工具分为三种类型[9]:环境型政策工具主要指政府运用目标规划、金融支持等措施提供外部环境,影响老年认知障碍防治政策制定实施的进程;供给型政策工具主要是指政府通过对人、财、物等要素的支持与供给,扮演一个“供给者”的角色。需求型政策工具主要体现为对老年认知障碍防治起拉动作用的政策,主要包括经验示范、政府购买等(图1)。

2.2 Y维度

基于结构-过程-结果(Structure-Process-Outcome,SPO)模型,从结构(Structure,S)、过程(Process,P)和结果(Outcome,O)三个角度对老年认知障碍方面相关政策进行分析:S是指管理对象的组织设置,如养老机构或友好互助社区中的基础设施、照护设备、人力资源配置等;P是管理对象运行中采取的行动质量,如老年认知障碍患者和照护人员沟通的效果质量等;O是管理对象提供医疗服务的结果评价,包括患者健康情况、满意度和成本等[10]。好的结构可促进好的过程进而促进好的结果[11]。SPO模型可以更好的指导老年认知障碍政策体系的构建,结合各类政策工具的分布特点构建“X-Y维度”二维分析框架,全方面研究老年认知障碍政策的使用情况,如图2。

图1 政策工具作用原理 图2 老年认知障碍政策分析的二维空间框架

3 研究结果

3.1 老年认知障碍相关政策在X维度的分布情况

59篇政策文件共计编码103条,在X维度上,环境型政策工具51条(49.51%),供给型政策工具36条(34.96%),需求型政策工具16条(15.53%)。环境型政策工具内部目标规划(23条,22.33%)和策略性措施(17条,16.50%)多于法规管制(4条,3.88%)和金融支持(1条,0.97%)。供给型政策工具内部教育培训(11条,10.68%)、公共服务投入(9条,8.74%)、人才培养(7条,6.80%)和资金投入(5条 ,4.86%)占比较高;但信息支持(2条,1.94%)、基础设施建设(1条,0.97%)和机构建立(1条,0.97%)占比较低。需求型政策工具中,经验示范占比较高(14条,13.59%),政府购买所占比例则较低(2条,1.94%),见表3。

表3 X维度基本政策工具分布

3.2 老年认知障碍相关政策在Y维度的分布情况

在基于SPO模型的Y维度上,结构层面中,环境型政策工具(29条,28.16%)及供给型政策工具(16条,15.53%)占比显著高于需求型政策工具(2条,1.94%);过程层面中,环境型政策工具(21条,20.39%)与供给型政策工具(18条,17.48%)占比相近,需求型政策工具并无分布;结果层面中,需求型政策工具(14条,13.59%)占比显著超过环境型政策工具(1条,0.97%)和供给型政策工具(2条,1.94%)之和(表4)。结构层面政策工具使用最多(47条,45.64%);过程层面(39条,37.86%)政策工具使用适中,结果层面(17条,16.50%)的政策工具使用相对较少。(表5)

表4 X维度在Y维度的分布情况

表5 X维度与Y维度的交叉列联表

4 讨论

4.1 平衡政策工具内外结构

环境型工具在三类政策工具中占比49.51%,充分表现出了国家对老年认知障碍领域防治的重视支持与鼓励,体现了老年认知障碍防治方面预防为主的工作方针,诠释了政府依法引导干预的科学理念。在其内部目标规划类工具与策略性措施类工具运用较多,分别占比22.33%和16.50%。但相较于其他国家,我国在老年认知障碍社区养老及长期照护中仍处于起步阶段。应学习借鉴国际相关国家的先进经验[12-13],建立包容性痴呆症社区、支持患者及其亲属、促进患者健康和长期护理服务、促进对痴呆症的优化研究等行动领域,加快推进老年认知障碍养老照护体系和社会支持体系的制定完善。同时补充金融支持类工具与法规管制类工具,增加激励性政策,增添政策宣传工具,为构建一个老龄友好互助社会创造良好氛围。

供给型工具中,教育培训宣传及专业的照护人员是实现老年认知障碍管理目标必不可少的要素,公共服务的投入为其提供了重要保障。但基础设施建设的匮乏和资金投入的不足使得老年认知障碍防治发展平缓,资金投入作为老年认知障碍研究的重要驱动因素,也是最能直接推动老年认知障碍管理水平的政策工具,应加大投入力度,保证资金供应充分;在我国卫生信息化建设逐步向全民健康信息化迈进的时代[14],信息支持政策工具数量的提高符合当前卫生信息化大力建设的国情,但老年认知障碍患者服务及照护网络平台的建设在政策中鲜有体现。重视供给型政策工具,有助于提升老年认知障碍人群卫生服务的可及性,创建良好服务与防治环境,支持实现该领域防治研究取得重大进展。

需求型政策工具的数量显示政府或许对如何更好发挥市场机制调节作用有待进一步加深理解[15]。虽然政府出台过多项政策文件鼓励企业和社会参与到老年认知障碍防治管理事业中来,但收效甚微。经验示范类工具占比13.59%,有助于老年认知障碍管理体系的发展并为社会与企业提供借鉴。应继续对政府购买、经验示范等薄弱环节加大力度,以满足市场需求以及提升对老年认知障碍防治的拉动作用。补充需求型政策工具,发挥市场调节作用。

4.2 调整SPO模型内部条目,注重二维整合

调整SPO模型各层面内部政策工具的使用,优化结构层面,强化过程层面,补充结果层面。政府需根据结果层面评估结构与过程层面,构建老年认知障碍管理体系,致力整个老年认知障碍管理发展体系的良性循环。

注重政策工具与SPO模型的二维整合。每种政策工具对应到SPO模型中都有各自的层面,环境型和供给型政策工具主要集中在结构层面上,显示出国家高度重视老年认知障碍防治的政策制定和模式探索,政府希望通过结构性政策的引导影响并推动老年认知障碍防治的发展,但作用效果不能达到最大化。应注重在结构层面中提高法规管制这一环境型政策工具的比例,通过立法等方式标准化老年认知障碍防治流程,并辅之政策宣传工具使社会形成了解疾病并愿意关照帮助老年认知障碍人群的意识;过程层面中供给型教育培训类政策工具较多,是老年认知障碍管理体系防治中的关键一环,未涉及需求型政策工具,其主要集中在结果层面中。应填充政府服务外包、政府购买及国际交流等需求型政策工具在过程层面中的使用,保持经验示范类工具在结果层面中的使用,激发市场活力,营造良好的市场氛围,拉动老年认知障碍管理体系的发展。