社会组织参与民意表达的机制探析

〔摘要〕 社会组织是现代社会治理中的重要力量，其参与民意表达关乎人民美好生活、社会公平正义和社会稳定。但实践中，一些社会组织参与民意表达还存在认可度和接纳度较低、渠道狹窄、自身能力不足等机制制约因素。为此，要在认知机制上深化对社会组织参与民意表达重要性的战略审视，在法治机制上加强对社会组织参与民意表达的顶层设计，在运行机制上推进对社会组织参与民意表达的管理创新，在创新机制上探索社会组织参与民意表达的渠道方式，在自身建设机制上提升社会组织参与民意表达的能力水平，进而切实提升社会组织参与民意表达的能力。

〔关键词〕 社会组织； 民意表达； 参与治理机制； 现代社会治理

〔中图分类号〕D632.9〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2023）04-0066-05

在推进中国式现代化的发展中，面对社会结构深刻变化、社会利益多元化趋势凸显，越来越多的人出于对民主法治、公平正义和安全环境等方面的需要，开始关注并积极参与社会公共事务治理。党的二十大报告明确指出，要发展全过程人民民主，“拓宽基层各类群体有序参与基层治理渠道，保障人民依法管理基层公共事务和公益事业”〔1〕。社会组织作为现代社会治理的重要组成部分，是参与民意表达的重要力量。因此，如何进一步完善社会组织参与民意表达的机制，已成为当前实现社会治理现代化、发展全过程人民民主深入研究的课题。鉴于此，笔者在课题组调研的基础上，对完善社会组织参与民意表达的机制问题进行探讨，以期为提升社会组织参与民意表达能力提供思路。

一、社会组织参与民意表达的现实价值

世界范围内的现代化实践表明，社会组织发展有着深厚的历史根源与社会基础。在政府与市场“二元治理”主体的传统模式下，作为政府组织之外的社会组织，其所具有的民间性、非营利性、自治性与志愿性等特征，在满足社会不同群体意愿表达需要，体察民众真实诉求，发现、预测民意倾向，以及在民意汇总、整合和反馈等方面，可为现代社会治理提供以下两种功能：

一是促进公民广泛参与、政府科学决策和弥补公共产品供给不足。社会组织参与民意表达是对现有民意表达渠道的有效扩展，有益于政府了解民意诉求、缓解社会矛盾、维护社会稳定，以及促进公民有序参与公共治理〔2〕。首先，社会组织参与民意表达可增强公民民主意识，促进其广泛参与社会治理。发展全过程人民民主是中国式现代化的本质要求，不断丰富全过程人民民主的形式，扩大民众有序公共参与的渠道，尤其要积极推进基层治理民主，真正使治理型参与成为全过程人民民主的内生动力。社会组织所具有的“非行政化”身份特色，使其在基层治理活动中更具弹性和灵活性，而其具有的社会影响力和代表性，使其可以通过特定的渠道，在参与民意表达和基层治理中发挥重要作用，促进公民在参与社会治理中的意愿表达更加有序、有力，并不断提高公民的民主意识，充分体现全过程人民民主的真谛。其次，社会组织参与民意表达可以促进政府决策的科学性和合理性。随着改革的不断深化，利益格局发生重大调整，加之现代网络技术的发展，使社会治理的复杂性和不确定性变得更为突出。而适时出现的涉及各个领域的众多不同类型的社会组织，通过参与民意表达，向政府提供更为全面准确和科学的信息和意见，不仅能够代表不同的社会利益和诉求，还能够促进政府决策的科学性和合理性。因此，把社会组织纳入社会治理体系，引导其有序参与治理，能够实现国家与社会的良性互动和合作共治，构建多元社会治理主体有序参与的新型社会形态。最后，社会组织参与民意表达有助于基层社会矛盾的有效解决，弥补政府对公共产品提供的不足。新时代我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，这意味着经济手段将不再是解决矛盾的唯一方式，还需要包括公平正义、民主法治等内容的社会手段介入，而这都离不开社会组织的参与。由于社会组织往往能够与弱势群体紧密联系和以公共利益为活动领域和活动范围，因此可以在政府无力顾及的领域为相关群体提供帮助，从而弥补政府对公共产品提供的不足。总之，社会组织通过参与民意表达，既可以疏导民意，又可为解决社会矛盾、维护社会稳定提供新的选择。

二是表达政府与市场不便表达的诉求，反映国家治理的整体利益。社会组织参与民意表达能够在更宽泛意义上宣导、传播国家政策，并在全球治理中发挥独特的功能。社会组织所具有的“非政府”特色，使社会组织在以“非政府”的民间方式参与民意表达方面具有独特的作用，即其对国家内政外交中的一些热点、焦点问题，既能以民意诉求方式表达政府的关切，又能体现国家利益的内在诉求，从而为引领国际舆情提供更开阔的腾挪空间。总之，在党的领导下，社会组织既可以民间方式，对国家内部政策方针实施及对外关系中容易出现的热点和焦点问题，表达政府与市场不便或不能表达的诉求功能，也可依托经济、文化合作交流等方式，在全球化发展中传输主流价值观念和影响国际舆情，从而更加广泛、深入、高水平地参与全球治理，在政府不便和无法发挥作用的领域发挥社会组织的独特作用。

此外，值得注意的是，根据2022年《中国民政统计年鉴》统计数据显示，截至2021年底，我国社会组织总量达901 870个，其中民办非企业单位（社会服务机构）521 883个，各类基金会8 877个，而且两者在社会组织中所占总比例接近60%。此外，由于社会组织合法建立的程序复杂、门槛较高，导致许多社会组织尚未正式登记，所以其真实的数量则远远超过国家统计数据。因此，对社会组织的监管，存在着一定的难度。再加上全球范围内社会组织在慈善、教育、扶贫、环保、维权等方面充当的角色越来越重要，进而使我国的一些社会组织很容易被敌对势力当作实施对外战略的重要工具之一。总之，在现代国家治理中，世界范围内的不同国家与政府，不仅从战略上重视社会组织的培育与管理，把它作为疏缓社会矛盾、保持社会稳定、维护国家安全的重要手段，还通过完善社会组织参与民意表达的机制，在法律上给予制度保障。如英国早在1601年就通过《慈善法》对社会组织进行管理，日本的《非营利组织法》、德国的《社团法》《基金会法》和法国的《非营利社团管理法》等都是对本国社会组织规范化管理的具体体现。

二、社会组织参与民意表达的制约因素

社会组织参与民意表达的重要性，决定了完善社会组织参与民意表达机制的必要性。但实践中，现行民意表达机制在保障社会组织参与民意表达方面還存在明显不足。为了更深入地了解制约社会组织参与民意表达的因素，课题组从2022年9月至12月对全国21个省、自治区和直辖市进行了针对性的调查。调查分为网络问卷与个别访谈两种方式。其中网络问卷共发放2 372份，收回2 361份，有效问卷占比99.5%。调查内容涉及33个方面，264个选项。调查对象中“社会组织成员”占比25.54%，“普通社会民众”占比74.46%；年龄35岁以下占比44.88%，36至59岁占比52.07%，60岁以上占比3.05%；大学以上学历占比50.9%；从事行业排前三位者分别为教育、管理及社会保障部门。个别访谈共163名，对象包括领导干部及社会组织负责人和成员，行业涉及环保类组织、救援类组织、公益服务类组织、农村合作组织及党政机关等。从调查情况看，制约社会组织参与民意表达的因素主要体现在以下三个方面：

一是对一些社会组织参与民意表达的认可度、接纳度较低。由于历史原因和管理不规范等问题，一些社会组织在民众中缺乏公信力和良好的声誉，降低了其被社会民众接纳认可的程度。问卷调查中15.93%的被调查者对“社会组织”概念及特点缺乏了解，其中甚至有1.69%的被调查者认为我国不存在社会组织；仅有32.32%的被调查者对社会组织在现代社会治理中的作用有清晰的认知。此外，一些社会组织在参与民意表达过程中涉及一些不合理甚至违法的行为，导致其形象受损，也影响了其被社会接纳认可的程度。调查表明，只有21.05%的被调查者认为社会组织完全可以成为民意表达的重要渠道。

二是社会组织参与民意表达的制度不健全、渠道狭窄。目前，社会组织参与民意表达方面缺少完备的法律法规，使其无法依据相关规定展开有效活动。近些年，现有社会组织已开展活动的内容大多集中于基层社会文体活动、困难人群的援助、特殊人群帮教等方面，而涉及基层群众关注的利益性矛盾及其诉求，则很难通过社会组织的渠道得到反映，因此社会组织参与基层社会治理的领域和渠道有待进一步开发和拓宽〔3〕。问卷调查显示，社会组织在民意表达过程中最难解决的问题是“缺少正规的表达渠道”和“表达的制度不健全”，其中60.05%的被调查者认为，“缺少正规的表达渠道”是社会组织在表达民意过程中最难解决的问题，4.91%的被调查者认为，在国家决策特别是大政方针、对外关系等方面，社会组织根本不应当参与。此外，51.88%的被调查者认为社会组织表达诉求的主要途径是网络。这一方面表明，社会组织既缺乏完备的专门法律和明确的主管部门，也没有针对社会组织性质、组织、管理以及民意反映途径、方式的法律规范，从而导致社会组织没有明确的法律地位，难以有效地履行其职能，更谈不上保障其合法权益。同时，政府对社会组织的监管也不到位，无法及时有效地发现和处理其一些违法违规行为，导致对其管理混乱，规范性不强。另一方面则表明，在社会组织民意表达渠道方式上，不仅没有建立与社会组织充分合作的制度性沟通机制，也没有建立有效的监管机制来确保社会组织的合法性和透明性。这导致了社会组织无法通过独立、合法的渠道自主发声，其对社会公共事务的建议因此无法被一些政府部门采纳，部分基层群众的意愿很难通过社会组织得到有效整合、上传，更谈不上反馈、解决，大大降低了社会组织参与民意表达的能力。此外，社会组织在注册、登记等方面的程序比较繁琐，同时也缺少组织间合作的平台，如资源共享平台、信息共享平台、项目合作平台等，这使得社会组织间的互动和合作受到很大限制，大大降低了其活动能力和影响力，很难提高其在参与民意表达时的能力和效果。

三是社会组织自身参与民意表达的能力不足。根据此次调查数据显示，认为社会组织表达民意能力“一般”和“较低”的被调查者比例达到一半以上，分别为51.67%、65.31%，在他们看来，“组织自身”因素对社会组织参与民意表达产生了明显的影响，是影响其参与民意表达能力提升的最主要因素。此外，除了自身管理不规范、专业性不强、人才匮乏、资金不足等因素外，社会组织还由于对相关政策和法律法规了解、研究不够，使其无法在对相关政策和法律法规进行深入分析和评估的基础上，准确运用政策和法律法规为民众解决社会问题，更无法对相关政策和法律法规提出改进建议。同时，社会组织还缺乏有效组织和动员社会成员参与民意表达的能力，这造成其无法发挥在参与民意表达中的整合、协调作用〔4〕。而以上这些不足又进一步降低了社会组织在民意表达中的吸引力和影响力。

三、完善社会组织参与民意表达机制的思路

完善社会组织参与民意表达的机制，不仅可以充分发挥社会组织在民意表达中汇集民意、整合民意、协调各方、反馈信息等作用，还可以提高社会组织参与民意表达的质量和效率，进而强化社会组织与政府、企业等各界间的沟通协作，为社会治理和公共决策提供更加广泛和多样化的决策参考。为此，应重点从以下几方面着手：

一要完善认知机制，深化对社会组织参与民意表达重要性的战略审视。要从现代治理的视角出发，消除以往对社会组织存在的歧视、冷漠倾向〔5〕。对社会组织采取限制的措施，不仅影响社会组织作用的发挥，还使政府在决策制定和执行过程中因缺乏多元化的参考意见，而不利于其决策的科学性和有效性。因此，应以包容、尊重、引导、监督的态度认识社会组织在现代社会治理中的重要作用，与社会组织建立互信、互利、互惠的协作关系，积极支持和鼓励社会组织的发展，在政府制定和执行政策的过程中充分听取社会组织的意见和建议，构建适应现代社会治理的国家与社会关系，积极寻求社会治理共识，共同推动社会进步和公共利益的实现，把有效、有益发挥民间性舆论作用作为战略性问题来看待，进而建设中国特色社会主义的社会组织。

二要完善法治机制，加强对社会组织参与民意表达的顶层设计。一方面，要填补社会组织相关法律空白，制定完善的与社会组织相关的专门法规。规范社会组织的行为，促进其健康发展，首先必须明确其合法地位。为此，要着手制定与社会组织相关的专门法规，对社会组织的性质、地位、权利义务、组织活动形式等进行全面定位，特别是对其参与民意表达的途径、方式给予法律保障，使之在合法、有序、规范的法律制度环境中发挥作用。另一方面，要加快社会组织管理制度改革步伐，逐步形成保障社会组织参与民意表达的机制。要明确社会组织的主管部门，使其在当前的新一轮机构改革中承担起对社会组织的主管职责，以有效整合社会工作力量，重塑社会治理格局，解决目前政府对社会组织多头管理的现象，从而确保民众意愿及时上传，推动“回应型”政府建设，进而真正实现治理体系现代化的目标。鉴于目前各级社会工作部门还处于构建阶段，各级政府要提前谋划，在机构设置、人员配备、职能发挥等方面充分考虑对社会组织的管理效果，为社会组织参与民意表达能力的提升提供制度保障。

三要完善运行机制，推进对社会组织参与民意表达的管理创新。各级党委政府要加强对社会组织的有效管理和监督，为社会组织建立一套完备的民意表达运行机制。其一，要提高管理社会组织的科学化水平，实现由“管控型”向“引导型”“培育型”管理理念的转变。既不能把社会组织简单地看作归属于政府的附属，也不能笼统地将之作为异己力量。而要按照法规政策给社会组织提供更加明确的运行指导。为此，要建立与社会组织的定期沟通机制，如定期召开会议，畅通交流信息和意见的渠道，共同组成旨在协商和解决特定问题的机构，以及政府邀请专家学者组成咨询机构，为政府决策提供参考等。要建立与社会组织的合作机制，包括规范合作方式和流程的协议，搭建资源、信息、项目共享的合作平台，以及政府通过委托、购买等方式与社会组织进行的各种合作。要建立政府与社会组织之间的评估机制，对其合作项目的实施过程、成果及产生的影响进行评估，及时发现问题、改进工作，提高项目的质量和效果。总之，通过以上运行机制的建立，政府可及时了解社会组织的工作情况和需求，解决社会组织活动中的实际问题，促进社会组织可持续发展。其二，要根据不同类型社会组织的特点，针对性地开展学习、教育、调研活动，通过收集、整理公众对某个问题的看法和需求，以社会组织的专业优势，为政府科学决策提供数据信息参考和支持，从而更好地发挥社会组织参与政府决策的功能。为此，要把社会组织中的负责人和成员纳入干部、职工管理培训序列。要在各级社会工作部的统一组织下，对社会组织的负责人和成员开展政策、法规、专业技能培训，增强其法律法规意识，提升其参与能力和水平。其三，要扩大政府购买社会组织服务的范围和规模，拓展购买服务的项目和内容，增加社会组织与政府合作的机会，探索基层社会将更多的公共事务交由社会组织承接的实现方式。为此，政府可通过购买的方式，向社会组织采购为公众提供特定服务的项目，诸如社区服务、教育、卫生服务等。也可将环保、社会福利、文化等特定项目委托给社会组织来实施，提高为公众服务的质量和效率。其四，要加强对社会组织的监督管理。要建立与社会组织的定期沟通机制、合作机制和评估机制，及时了解社会组织的工作情况和需求，解决其建设的实际问题。要建立内外部监督机制，注重提高社会组织参与社会决策与管理的質量，同时防止社会组织被敌对势力所利用， 从而确保社会组织各项工作的合法性、规范性和效率性。

四要完善创新机制，以改革创新的精神积极探索社会组织参与民意表达的渠道方式。从推进全过程人民民主建设上看，要把社会组织参与民意表达融入民主参与、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等环节，扩大社会组织的参与程度，提升全过程人民民主的影响力。因此，各级党委政府要在协商讨论参政议政、决策咨询、社情民意及民主监督等过程中，充分吸纳社会组织参与，并且通过座谈会、专题调研、公开听证等方式，了解社会组织的诉求和意见，推动社会组织反映的问题得到及时回应。为此，在机制保障上，各级党委政府要为社会组织参与民意表达创造条件。要在各级人大、政协的代表中适当增加社会组织代表的比例，并单列或合并列为专门界别的代表，且在党委、政府组织的社会协商活动中，注重发挥社会组织的作用，推动其更广泛地参与相关事务的协商和决策咨询。从宣传舆论上看，要强化社会组织在新闻舆论特别是在网络舆论中维护主流舆论的功能。为此，主流媒体在媒体传播、舆论宣传中，尤其在引领政策方针、对外关系等热点、焦点问题舆情时，要有重点地塑造社会组织民间性、“第三方”诉求表达、话语传播的形象。要在涉及民意调查、舆情反馈、公共产品提供与公共服务等社会评价方面，加大社会组织的参与比重，以增强舆情反馈和社会评价的客观性。与此相适应，还要有计划、有重点地培育积极健康的社会组织“网红”“意见领袖”等媒体人，从而努力在“第二个舆论场”发挥政府难于发挥的舆论引领功能。

五要完善自身建设机制，提升社会组织参与民意表达的能力水平。要坚持党建引领，在党委政府加大对社会组织关注支持的同时，必须不断加强社会组织内部管理和组织成员素质的提升〔6〕。因此，要坚持政治引领、思想教育、组织帮助，提升社会组织参与民意表达的能力本领。为此，要通过加强培训、完善管理、健全机制等工作，围绕战略思维、政策把握、法治理念、调查研究、资源整合、媒体运用、监督与评估等内容，依托多种形式的教育、政策法规宣传、专业能力提升和综合素质培训等工作，不断提升社会组织参与民意表达的自身素质，使社会组织在与政府机构和公众进行有效交流和沟通中，在参与民意表达、决策咨询和国际交流合作等相关实践的过程中，不断提升其参与民意表达的能力。这不仅能够更好地维护主流价值与国家大政方针，还能够客观表达基层社会、基层群众的真实意愿与诉求，使社会组织成为民众值得信赖、政府可以托付、社会公信力强的民意表达渠道，真正实现高质量民意表达目标。

〔参 考 文 献〕

〔1〕中国共产党第二十次全国代表大会文件汇编〔G〕.北京：人民出版社，2022：32.

〔2〕刘丽瑛.非政府组织的优势与社会管理的创新〔J〕 .中共山西省委党校学报，2011（06）：82-83.

〔3〕刘丽瑛.非政府组织在民意表达中的作用〔J〕 .晋阳学刊，2012（04）：143-145.

〔4〕杨建英.近十年我国关于非政府组织问题的研究综述〔J〕 .国际关系学院学报，2008（01）：39-44.

〔5〕黄晓春.当代中国社会组织的制度环境与发展〔J〕 .中国社会科学， 2015（09）：146-164.

〔6〕黄晓春，周黎安.政府治理机制转型与社会组织发展〔J〕 .中国社会科学，2017（11）：118-138.

责任编辑 徐 芳