财政改革背景下全面实施预算绩效管理的探究

谭越璇 淄博市财政局

引言

财政资金投入作为经济社会高质量发展的重要组成部分，在减税缴费等多重因素影响下面临着突出的供求矛盾。应对异常尖锐的收支矛盾，落实政府“过紧日子”思想，提高财政资金使用效益和效率，要求我们必须全面加强绩效管理，用绩效管理的手段把该压的压下去、将该保的保障好。提升财政资金的绩效管理水平，用好财政资金，把钱花在“刀刃”上，花出效益来。在提高管理绩效方面下功夫，既是现阶段推动国民经济持续发展的动力，也是各级财政部门的基本职责。

近年来，按照中央的相关要求，各地均在全力推进预算绩效管理改革，在绩效目标、绩效运行监控、单位自评全覆盖的基础上，积极开展财政评价工作，基本建立起“事前管立项、事中管执行、事后管结果”的绩效管理体系。对财政资金的管理范围由一般公共预算拓展到政府性基金预算、国有资本经营预算和社保基金预算，实现四本预算全覆盖。同时，结合实际情况继续拓宽资金管理领域，对地方政府债务项目、政府购买服务项目、政府性引导基金、市属医院国有资产管理和公共卫生领域财政投入情况开展预算绩效管理，为提升财政资金使用的效益发挥了巨大作用。

然而对照预算绩效管理的相关要求，预算绩效管理工作中还存在一些诸如事前绩效评估质量不佳、绩效目标编报水平不高、绩效运行监控管理滞后等薄弱环节，成为进一步提升财政资金使用效益的“拦路虎”。

一、预算绩效管理中存在的主要问题

（一）事前绩效评估方面

按照目前事前绩效评估管理文件的相关要求，事前绩效评估应作为政策出台、项目入库的前置条件，其主要任务是对政策有无必要出台，项目有无必要立项，财政资金的使用是否“物有所值”进行评估。按照“先预事、后预算”的原则，需要在相关政策出台和项目立项前开展事前绩效评估。然而在具体实践中，一方面，以部门为主体开展的事前绩效评估由于各预算部门对事前绩效评估工作的开展目的、工作重点不明确，出具的事前绩效评估报告流于形式或者滞后于政策出台、项目立项，失去了事前绩效评估的意义。同时，事前评估报告普遍存在事前评估程序、思路、方式、方法及评估内容重复的情况，评估报告质量较差，参考价值不大。另一方面，目前以财政部门为主体开展的事前绩效评估数量较少，占整个预算资金的比例较低，仅仅依靠财政部门开展的事前评估对资金使用的指导作用有待增强。

（二）绩效目标管理水平有待提升

绩效目标是开展绩效运行监控、绩效评价的基础，只有绩效目标设定合理、绩效指标设置科学，绩效运行监控和绩效评价才能真正反映财政资金使用的“拦路虎”绩和效。目前，在绩效目标编制方面仍存在许多问题：

一是绩效目标矮化的问题。在具体编制中，部分预算部门单位为了提高绩效自评得分，利用信息的不对称，故意矮化绩效目标，设置的绩效指标值偏低，使得绩效指标形同虚设，失去了设置绩效目标的意义。

二是绩效目标量化不足，难以衡量。按照预算绩效目标管理办法的相关要求，绩效指标应尽量定量化，对于难以定量表述的指标，可以采用定性指标予以衡量，但是定性指标应具有可衡量性。实际上，在项目绩效目标实际编制中，部分单位采用如“提升教育水平”“推动市场健康发展”等过于宏观的定性指标，缺少客观的评定标准[1]，导致后期开展跟踪监控和绩效评价时只能依靠人为的主观判断，监控结果和评价结果均缺少客观性。

三是绩效目标设置不完整。预算部门在编制绩效目标的过程中，产出指标设置较多，而对效果指标关注不足；过程性指标设置多，结果性指标设置较少。无法准确通过后期的绩效运行监控和绩效自评衡量项目的进度和完成情况。

（三）绩效运行监控模式有待完善

绩效运行监控是财政部门对各预算部门单位预算执行情况及绩效目标完成情况的一个中期评估，通过对绩效监控信息的分析，督促各预算部门改进管理。目前，财政部门的相关规定是每年10 月开展对1-9 月的预算执行情况和绩效目标完成情况开展监控。1-9 月作为监控的“真空期”，由于缺少有效的约束机制和信息获取渠道，财政部门无法及时发现资金执行进度缓慢、绩效目标完成情况不佳的问题，不能真正做到“及时纠偏”。另外，由于开展运行监控的时间已经是三季度，对于已经接近执行完毕的项目，即使发现其执行过程中存在问题，所能收回的资金也是有限的，同时对于前两个季度出现不再执行的项目，只有三季度开展运行监控时才能收回资金，造成了资金的沉淀。

（四）绩效评价质量有待提升

尽管绩效评价工作已经开展多年，但是从实际工作来看还是存在不少问题，各预算部门和财政部门仍需要不断完善并进行相应提高。

一是绩效评价指标体系不够健全。财政部于2020 年印发了最新的《项目支出绩效评价管理办法》，其中提供了项目支出绩效评价指标体系的参考框架，以指导各预算部门及第三方机构开展绩效评价工作。在具体工作实践中，大部分预算部门单位及第三方机构直接援引财政部的评价指标体系框架，未根据项目的具体类型、实施阶段对绩效评价的指标体系进行个性化设置[2]。在确定指标权重及指标标准时，由于缺乏科学合理的方法和较好的信息获取渠道，对绩效评价结果的客观性造成一定的影响。

二是绩效评价方法过于单一。目前，绩效评价主要方法有成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法、标杆管理法，受到信息获取渠道等因素的影响，评价选取的方法主要是比较法和工作评判法。比较法主要将实施情况与绩效目标、历史情况等进行比对，如果预算部门单位的绩效目标编制不合理，缺少可量化的指标，比较法分析将失去意义。公众评判法虽借助专家评估、公众问卷等形式，但是存在评价不够精细、受主观影响大的问题。

三是引入第三方机构的规范化程度不足。在开展绩效评价和确定评价的三方机构时，由于对其专业背景、行业业绩了解不足，特别是对跨区域中介机构相关从业经历了解不充分，无法保证绩效评价报告的质量[3]。同时部分机构人员水平有限，懂方法但不懂实情，懂行业但不懂政务，缺少财政思维和政府思维，出具的报告模式化内容多，提出问题泛泛、缺乏针对性。另外，第三方机构开展绩效评价工作中，出具的包括评价工作底稿、问卷调查数据等真实性问题，尚缺少有效和完善的监督管理措施。

（五）绩效管理结果应用实效有待增强

绩效管理工作各个环节结果均涉及结果应用，结果应用的形式涵盖反馈整改、政策调整、与预算安排挂钩、信息公开、激励约束等方面。具体实践中，大部分结果应用的形式仍然主要停留在反馈整改、信息公开层面，与预算编制相衔接的机制尚不完善、监督问责机制尚不健全。特别是预算安排挂钩方面，根据事前绩效评估结果、绩效目标编制情况、绩效评价结果等对无效、低效项目的预算资金进行压减或者取消方面，受到地方财力、违约风险等制约，执行中实现对某具体项目的压减较为困难，只能压减部门其他项目整体预算，导致结果应用对项目的约束作用降低。

二、提升预算绩效管理的相关建议

面对目前绩效管理存在的这些问题，需要从绩效管理理念出发，以指标体系建设为抓手，强化预算管理的各个环节管理。

（一）以绩效管理理念为引领，画好责任落实“同心圆”

按照全面实施预算绩效管理的要求，进一步细化完善的预算绩效管理相关制度体系，明确职责分工，压实主体责任，强化财政资金使用效益的监督管理，推动预算绩效管理工作落实到位。一方面，明确财政与部门绩效管理职责。各预算部门单位作为全面实施预算绩效管理的责任主体和主要的资金使用主体，是推进全面预算绩效和提升财政资金使用效益的关键。财政部门通过系统的向各部门单位讲解预算绩效管理理论知识、工作流程、操作规范，强化各部门单位对开展预算绩效管理工作的理解与支持，增强政府部门绩效管理人员的专业水平和业务素养。同时，通过指导各部门单位根据本部门的工作实际，制定本部门预算绩效管理实施细则、工作规程等，理清部门职责，压实部门单位的主体责任，将绩效管理理念融入到预算管理的全过程中，实现“要我有绩效”向“我要有绩效”的转变；另一方面，明确上下级财政部门绩效管理职责。发挥好考核“指挥棒”的作用，围绕更好提升预算绩效管理质量，及时更新考核内容，并根据实际情况制定出的绩效管理“接地气”的考核指标，细化对下级财政部门和预算部门单位的考核要求。以考核促管理、提效果，充分调动各级部门单位的积极性，推动预算绩效管理全面、均衡发展，将绩效管理的链条延伸到基层。形成横向到底，纵向到边，上下贯通、执行有力的贯彻落实体系，通过绩效管理责任的分解，充分发挥财政资金的最大效益，夯实各级主体责任。

（二）以绩效指标体系建设为抓手，用好绩效管理“助推器”

绩效指标体系的建立是提升财政资金绩效目标编制质量、确保绩效运行监控发挥实效的重要抓手，也是开展各项绩效评价的“牛鼻子”。一方面，采用“量化+个性”的模式，保证指标的科学性和精准性。由财政部门指导和组织各部门单位根据本部门的长期规划、部门职责，梳理部门主体责任，完成整体战略指标体系和年度整体绩效指标体系指标的采集。通过设定标准值、历史值、数据来源、指标出处等字段，保证数据的客观性和权威性，推进实现指标的年度可比性和区域可比性，确保指标体系预算管理要求，体现行业发展特点，为科学研判财政资金使用绩效情况提供依据；另一方面，采用“动态+共享”手段，建立动态调整机制，确保指标数据及时更新。在对指标细化的基础上，打破指标年度固化的限制，根据实际情况做好对指标的动态调整，提高指标体系的灵活性。同时借助数字信息化系统，将指标数据进行数据化管理，依托大数据平台，做好指标信息的收集、跟踪和分析对比，实现指标建设成果横向和纵向的共享。另外，还需要充分发挥一体化系统优势，将绩效管理相关流程嵌入系统，利用数据互联互通简化填报，减少线下工作量，提高财政部门和各级部门单位的工作效率，提升绩效管理质量。

（三）以结果应用为支撑，强化绩效管理“硬约束”

一方面，继续扩大绩效评价结果的公开范围。按照“以公开为常态，不公开为例外”的原则，在绩效目标随预算公开、绩效评价随决算公开的基础上，推动各项绩效信息在部门单位门户网站的公开，扩大公开的深度和广度，发挥社会公众监督的积极作用。同时，选取重大政策和项目的绩效目标、绩效评价结果等信息向同级人大、政府定期汇报，为政策的制定、执行提供参考。另一方面，深化绩效评价结果与预算安排挂钩机制。在贯彻中共中央过好“紧日子”的要求下，严把绩效关，切实压减无效、低效资金。聚焦重大财政支出，对支出的经济性、效率性、效益性等方面开展评价[4]，检视项目建设实施效果。将项目绩效评价结果与以后年度预算安排挂钩，绩效评价结果为优的优先保障，结果为良或中的项目预算按照一定比例进行压减，结果为差的予以撤销或退出。

（四）以绩效评价为引擎，强化绩效管理“新动力”

一方面，加强对绩效工作从业人员的培训和管理。财政部门在开展绩效培训和交流的基础上，以座谈会交流或论坛等形式对绩效管理工作中存在的问题进行专题研究，不断提高从业人员的业务素质和操作技能，进一步提升财政内部人员和第三方机构绩效评价工作的专业水平，确保绩效管理工作扎实推进。另一方面，全面加强第三方机构评价质量的监管。通过对第三方机构绩效评价方案编制、指标体系建立、评价资料搜集等基础性工作的审核、论证，督促第三方机构进一步加深绩效评价认识，不断提高服务质量，确保独立、客观、公正的开展绩效评价工作[5]。进一步完善对第三方机构评价报告抽查审核机制，定期对绩效评价报告的质量进行评审、考核和通报，将报告质量与业务委托相结合，形成末位淘汰机制，激活绩效评价行业市场充分竞争。积极推进评价操作规范、评价指标体系、评价标准等绩效评价业务的制度化、标准化、规范化建设，推动尽快形成执业规范或标准体系[6]。进一步落实第三方机构责任，实现优胜劣汰，培养并形成若干具有公信力的第三方机构，保证第三方评价工作的独立性。

结语

建立起“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理体系，深入贯彻全面实施预算绩效管理的理念是在当前财力紧张情况下提升预算管理水平的重要抓手。未来应当在积极财政政策背景下，继续压实绩效管理责任，将预算绩效管理改革向深水区推进。