跨区域生态治理行政协议的法治进路

严新龙

南京师范大学泰州学院，江苏 泰州 225300

党的十九届五中全会要求生态环境持续完善，生态安全屏障更加牢固。“人与自然经历了从农业文明的相对和谐关系到工业文明时代的激烈矛盾冲突再到生态文明时代的再调和”［1］。“在新型工业、农业现代化以及城乡一体化的进程中，生态环境保护面临越来越大的压力”［2］。生态环境的跨区域治理与区际协调发展是当代政府面临的必然选择。跨区域生态治理对行政法治提出新的需求。行政法治是公共治理的运行前提和制度保障。跨区域生态治理的目标在于经济繁荣、社会和谐与生态良好。有必要进一步加强行政立法与行政执法、政府与民众的有效沟通、明确政府相关职责，作为重要行政行为的行政协议有利于实现上述目标。通过行政协议共担跨区域生态治理责任。跨区域生态治理的根本原因在于生态利益驱使，不同行政区之间的生态利益融合成为跨区域生态治理的根本诱因。不同行政区之间的生态利益冲突也成为跨区域生态治理的重点和难点。行政协议能容纳不同区域的行政主体，有利于解决不同行政区的生态利益冲突。行政协议应当积极适用利益诱导机制、利益共享机制和利益补偿机制，妥善处理好一系列的生态治理问题。

一、跨区域生态治理行政协议的理论缘起

跨区域生态治理涉及不同区域的利益协调。跨区域生态治理利益协调主要是生态利益在府际、市场、社会之间实现相互之间的共享性与普惠性。环境利益的协调与整合离不开行政法治的改革与创新。行政协议有利于实现政府、市场与社会的和谐统一，协调各方面力量有效推动跨区域生态治理。

行政法现今的表现形式是多向度的，公共利益与私人利益的统一是其表现形式之一。在传统的行政法理念指导下，公共利益与私人利益表现为二元分野，通过对个人利益的行政法规制，促进公共利益的实现。国家公共任务社会化有利于促进个人在参与国家公共行政任务的过程中，实现其个人利益。国家与社会的二元分立逐渐转变为国家与社会的二元协同。随着政府在公用事业、公共基础设施建设、公共服务机构、公共安全保障等领域力有不逮，民营资本纷纷参与国家公共行政任务。国家公共行政任务社会化补齐了国家公共行政的短板，实现了国家利益与个人利益的协同创新。

国家公共行政任务社会化的合法性依据？具体如何实现？是我们进一步探讨的问题。尽管学术界不大使用民营化或民营资本，而代之以“改革”“创新”，例如党的十七大报告提出的社会协同、公众参与。其本质在于实现国家公共行政任务社会化，国家任务的公私合作与共担。民营资本参与国家公共行政任务，其性质属于行政委托，行政委托的形成可以通过招投标的方式进行，一旦双方达成合意，则签署行政协议。因此行政协议既是国家公共行政任务社会化的合法性依据，也是国家公共行政任务社会化的具体实现方式。

二、跨区域生态治理行政协议的基本理路

不同行政区在一定意义上形成不同的政治单元，行政区与生态区域在空间上难以真正耦合。跨区域生态治理涉及自然与社会双重属性，具有明显的整体性与系统性。跨区域生态环境具有较强的渗透性、整体性、广阔性，这导致跨区域、跨流域和跨行政区的综合治理问题增多。跨区域生态治理涉及府际关系以及行政区刚性与生态环境不可分割性的矛盾。政府、市场、社会只有在跨区域生态治理中形成合力，才能实现跨区域生态治理现代化。统筹协调好经济、社会与环境之间的关系。然而在跨区域生态治理面临行政区治理主体权益不一、区域经济发展失衡、社会公众参与较少等难题。其主要原因在于政府与政府、政府与市场、政府与公众关系不畅，难以形成良性循环。具体表现为府际合作不牢靠，市场机制不完善与公众参与不积极。社会公众在一定程度上漠视公共事务，缺乏公共精神。跨区域生态治理存在“公地悲剧”的情形，其根本原因是行政区与生态地理环境的不耦合性。与此同时，跨区域生态治理存在所有权、使用权、管理权不明晰的问题。为解决“公地悲剧”，促进跨区域生态治理现代化，通过行政协议实现生态治理区域所有权与使用权的分离，通过市场与社会的力量对资源进行调配，实现生态共治。基于地方政府“公益人”与“经济人”的双重身份，同级行政区域之间应当通过行政规范性文件加强跨区域生态治理，构建多中心环境治理体系。

跨区域生态治理涉及府际关系以及行政区刚性与生态环境不可分割性的矛盾。单方面行政主体实施的行政协议往往难以解决跨区域生态治理的困境。跨区域生态治理的特殊性要求行政主体的复合型、多元化，以解决相邻行政区的生态治理问题。然而《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》并未对行政协议行政主体的复合型、多元化作出界定，因此实现行政协议行政主体的多元化、复合型必须解决以下问题：行政协议中行政主体可否复合型、多元化？如可以，必须作出何种法律限定？行政协议的法律重心并非行政主体而在于行政任务，实现“权力的治理逐渐转向契约的治理”。如一项行政任务的完成已不局限于单一行政主体的委托，则行政协议行政主体的复合型、多元化即具有合法性，跨区域生态治理、跨区域危房改造、跨区域公共基础设施建设等即属于此类行政任务。行政协议中行政主体的复合型、多元化表现为行政协议中行政主体的共同委托现象。该共同委托表现为行政协议中行政主体的复合型、多元化。为增强其合法性同时防止行政协议共同委托主体相互冲突、抵消的现象，共同委托的行政主体之间应当达成跨区域生态治理合作协议，这也是跨区域生态治理行政主体复合型、多元化合法性的重要前提。

三、跨区域生态治理行政协议的具体适用

跨区域生态治理行政协议应当“根据省情、县情、民情，将科学性与实用性、理论与实践相结合，示范与综合开发利用相结合”［3］。

（一）行政法治框架下的协同治理与合作治理包括利益协调、思想与行为协调、法治与政策协调。充分发挥行政法治功能，形成新的协同治理与合作共治的长效机制。“地方政府可以使用协议、特许经营、兼并和契约等形式引导民间资本进入跨区域生态治理，与社会建立灵活的合作网络”［4］。政府、市场与社会在生态补偿机制、生态恢复机制、生态治理创新中的合作将激发行政职能的有效行使。跨区域生态治理的行政法治面临公共生态资源不易分割与行政区刚性的不耦合性。行政法治视域下跨区域生态治理难免遭遇“囚徒困境”。协同是治理的手段、治理是协同的根本目标，协同治理有利于形成良性的行政法律秩序和行政法治结构。协同治理与合作共治应当引入集体磋商机制，实现跨区域生态治理无空白、无死角。搭建跨区域信任与利益协商的桥梁。跨区域行政协议生态治理一方面立足于“治”，另一方面立足于“防”。绿色生产方式、生活方式和消费模式的倡导有利于从根本上解决跨区域生态治理的难题与困境。跨区域生态治理逐渐从末端治理走向源头治理，从跨区域行政协议生态治理逐步走向生态预防。

自《中华人民共和国行政诉讼法》2014 年修正后，行政协议成为独立的行政行为类型，行政协议在跨区域生态治理中起到重要作用。通过约定行政协议方式所实施的一种管理方式，简单来说，就是实行一种有别于传统的新管理方式［5］。行政协议作为一类重要的行政行为，蕴含着平等、自由、协商与合意等价值。能在一定程度上解决政府、市场与社会的功能错位，防止行政不作为以及行政资源浪费的现象。同时通过行政协议发挥市场在生态治理中的资源配置作用。实现跨区域排污权交易的公平、公开与公正。行政协议要求政府应当发挥主导作用，同时注重市场引入，鼓励公众的参与。政府在跨区域生态治理中应当坚持政策支持、专业指导及行为协调。实现政府职能和政府责任相结合。行政协议体现了公私伙伴关系的行政法治形态。中央政府、地方政府可以通过行政协议实现自己的生态治理目标。

（二）理顺行政法的制定与其执行的上下游关系。跨区域生态治理行政协议的行政法治要求进一步协调行政立法与行政执法、加强政府与民众共治、明确政府的相关职责［6］。日本对于生态环境治理的行政立法体系完善、行政执法力度的严格以及全民环保意识的强烈是不可多得的经验。我国可考虑制定“自然资源法”与“国家环境政策法”，增强跨区域生态治理行政协议的合法性。中央立法有利于将地方合作治理纳入法治化轨道，实现有效的制度供给。跨区域地方政府应积极推动生态治理的政府规章、行政规范性文件的有效制定与执行。通过行政法治对接跨区域生态治理的不同行政区。行政立法应当为跨区域生态治理行政协议做好顶层设计、统筹协调和总体协调。规划、制定、发布大气联防、流域治理、土壤修复等配套治理细则和办法。通过行政立法促进行政执法共担生态治理责任。充分发挥行政执法在跨区域生态治理现代化中的实践功能。行政法律制度往往具有一定的制度惰性，行政法制度的规定与行政法制度的执行之间往往存在一定的偏差。具体表现为选择性执行、变通执行和“打折扣”执行。这不利于提高行政法制度的效用。行政法制度行政执行的偏差源于跨区域生态资源的所有权、使用权、管理权不明晰。跨区域生态治理行政协议的空白处、死角处的生态资源存在无序消费、过度消费的现象。这在一定意义上增加了跨区域生态治理行政协议的难度，延缓了跨区域生态治理行政协议的整体进展，抵消了跨区域生态治理已经取得的有效成果。因此，跨区域生态治理行政协议应由“末端治理”转向“源头治理”，坚持“防”“治”结合，侧重于“防”。

（三）跨区域生态治理行政职权配置的优化。跨区域生态治理行政职权配置的优化应当致力于实现跨区域生态治理行政协议的目标认同、价值认同、利益认同。提升行政职权的权威性、凝聚性、专业化。有效的跨区域生态行政协议协同治理，离不开政府的主导作用，所谓“政府牵头、百姓分红”。一般而言，地区协同+部门协同+要素协同=跨区域生态治理行政协议模式协同。跨区域生态治理行政协议的行政职权应当有效建立功能性协作组织，这类组织是由政府内部机构整合而成，设置跨区域生态治理行政协议的常设办事机构。将生态价值与经济价值一起纳入行政法治制度视域。实现生态改善与民众增收的双赢目标，使跨区域生态体成为利益共享体。跨区域生态地区应当定期召开流域生态治理联席会议，充分执行行政立法，制定有效的行政规范性文件，使政府治理、府际合作治理以及特殊组织治理落到实处，提高各生态区域规划的科学性和可实施性。形成行政协调、区域治理、环境绩效的良性循环。跨区域生态治理行政协议应当坚持生态保护与修复的二元协调、互动。由于跨区域生态保护与修复分属不同的行政职权，这就要求行政职权内部配置的优化。跨区域生态治理行政协议的行政职权配置的优化在一定程度上表现为跨区域共同利益的发现、协调与平衡。加强政府内部合作，实现组织结构、权力结构以及行政职能的协同整合。经济合作组织（OECD）认为，“跨区域环境保护和经济可持续发展等政策问题亟需各地方政府协力处理”［7］。

四、结语

伴随着法治建设和区域协同发展的不断深入，跨区域生态治理应当引入行政协议这一特定的行政行为。行政协议有利于协调、整合公私资源投入跨区域生态治理过程中，实现跨区域生态治理的最大程度的有效性。然而行政协议在跨区域生态治理中必然有其限度，其应当遵循国家担保责任以及“国家保留”原则，前者关注的是行政协议的合法性，后者确定了行政协议的行政法治边界。跨区域生态治理行政协议中行政主体的复合型、多元化有利于实现跨区域生态治理相邻行政区的协调统一，实现无死角、无空白的跨区域生态治理。然而要想充分发挥行政协议在跨区域生态治理中的积极功能，限制其负面性、局限性，必须坚持跨区域生态治理过程中的实体合法性与程序合法性。跨区域政府之间的合作协议同样应在行政法治的框架下进行。行政协议作为政府行政行为的一种类型理应坚持行政法治原则，遵守行政法治规范，接受行政法治监督。