现行海域使用权出让方式的困境与出路研究

胡诗梦 王 喆 张玉萍

江苏海洋大学，江苏 连云港 222000

一、现行出让方式概述及比较分析

明确海域使用权出让方式和分类标准，比较行政审批和市场出让这两种出让方式的特征、适用条件及差异，有利于厘清行政审批方式的利弊，明晰市场在海域资源配置中发挥的作用。

（一）海域使用权出让方式及程序概述

《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称《海域法》）第二十条规定了“行政审批、招标、拍卖”等海域使用权的取得方式，沿海省份的地方立法中又参照土地管理制度规定了“挂牌”出让方式。因此，海域使用权出让主要有行政审批、投标招标、拍卖、挂牌等四种方式。

1.行政审批。根据《海域法》相关规定，申请用海应提交书面材料，海域使用论证尤为重要。在审查层级方面，海域审批权限为国家、省、市、县四级，各级政府机关都有相应的审批权。其中，重大的填海、围海等类型的项目用海应报国务院审批。经依法批准后，由相应行政机关向海域使用申请人颁发海域使用权证书并向社会公告。权利人使用海域应按照用海性质或具体情形缴纳海域使用金。

2.市场出让。《海域使用权管理规定》对招标、拍卖程序作出了较为明确的程序规定。“招拍挂”方案由海洋行政主管部门制定，征求同级有关部门意见后，报送至有相应审批权限的人民政府批准。在出让方案的审批权限方面，在海域“招拍挂”出让阶段，根据海域面积、用海产业类型不同，出让方案依据相应的用海审批权限实行分级管理。在政策方面，针对填海用海，除国家重大战略项目外，全面停止新增的大型围填海项目审批。［1］

（二）行政审批与市场出让方式的特征

从2013-2015 年《海域使用管理公报》发布的全国批准海域使用申请和全国招标、拍卖、挂牌颁发海域使用权证书数量来看，行政审批方式占据主导地位，是我国海域使用权出让的最主要方式。而“招拍挂”等市场出让方式在整体的海域使用权颁发和确权面积中占比较小，整体呈现上升趋势，但还不够稳定。

1.行政审批。行政审批是我国海域使用权出让的传统也是最主要方式。特征为交易程序单向、批准和确权效率较高、兼顾公益私利平衡，有利于环境保护、资源可持续，从而促进经济的长远、协调发展。

2.市场出让。不同于行政审批“自上而下”、单线交易的出让方式，市场出让呈现一对多的交易、竞争关系。同时，“招拍挂”方案由海洋行政主管部门制定并征求同级有关部门意见，具有较强的规划性，往往与当地海洋经济发展需求适配。并且，在市场竞争机制中，海域使用权会流向更适合的使用权人，海域资源配置的效率也更高。

（三）二者在用海论证环节中的差别分析

1.申请诉求不同。行政审批的用海申请重在反映用海申请人的用海诉求，侧重于用海的合理性、必要性。市场出让的用海申请重在阐明申请人在用海中如何科学配置海域资源，侧重于用海的科学性。

2.海域利用的确定性不同。行政审批出让中，海域利用的规划明确，申请人基于工程建设的主动需求，分析了工程的可行性才会进行用海申请。市场出让中，出让海域最终的竞得主体不明确，因此海域的利用方案和建设内容不明确，出让人根据不同工程方案匹配、模拟，最终得出合规、合意的意向主体。

3.海域使用驱动机制不同。行政审批中的用海申请者在海域利用需要考虑实际的经济利益，使用者在海域利用中以用海成本、收益为首要考量因素，资源利用效率和生态保护观念则居于次要位置。但随着海洋生态文明建设的推进和深化，海域使用审批中越来越重视使用者的用海建设或经营活动对生态环境的影响，对海域影响较大的用海审批进行严格限制或叫停，加强海域资源的可持续发展和保护。因此，当前市场出让需要兼顾经济效益、社会效益和环境效益。

二、海域使用权出让的法律现状

从立法现状来看，《海域法》关于海域使用权的相关法律内容较少，法律规定宽泛，多为指导性或原则性内容，在海域使用者权利保护方面着墨较少，而义务性规定较多。在海域使用权取得的相关规定中，《海域法》存在较大缺漏。在海域资源配置方面，对行政审批方式出让海域使用权提及了基本程序，而对于“招拍挂”等市场出让方式则一笔带过，缺乏翔实可依的程序性规定，虽然地方立法对此有所填补，但终究缺乏统一的制度标准。同时，海域使用权的相关法律受重视程度不高，缺乏权威性法律法规和司法解释，亟需全国性的统一立法。

三、海域使用权行政审批出让方式中存在的问题

（一）信息透明度低，获取成本较高

由于海域使用权的审批程序不公开，用海申请者与行政机关之间存在着单向的海域使用权流转，双方之间就用海期限、用途、出让价格等事项通过协商达成一致，不存在第三方竞争主体，因此，海域出让价格可能偏离实际价值。同时，单向、封闭的权利流转关系也使得信息获取成本较高。

（二）权力集中可能产生的隐患

在行政审批的出让方式中，行政机关担任审批、监管的双重职能，权力过于集中，可能存在滥用职权、权力寻租等问题。

1.关于滥用职权。滥用职权在海域使用权出让中体现为违反职权（包括无权、越权出让）或违反法定程序将海域使用权出让给非法的海域承包户，［2］非法的海域使用主体如果不按照法定义务妥善使用海域资源，则其危害行为可能给地方财政造成重大损失。例如，不按法律规定缴纳海域使用金、擅自改变原始海底地质构造、污染海域、非法养殖等行为。

2.关于权力寻租。权力寻租涉及权钱交易、腐败贪污问题，容易出现在海域使用论证、海域使用权出让价格核算等环节，有学者对此提出海域使用权网上公开的方式，以防范海域使用权出让过程中的廉政风险。［3］

（三）收回海域使用权可能产生的权利救济问题

根据《海域法》第四十八条，受让人逾期未缴纳海域使用金会产生海域使用权被收回的不利后果。根据第四十七条，海域使用权终止后，行政机关有强制执行的权限，但具体的执行程序则未有明确规定，实践中，当事人的救济途径往往得不到充分重视，［4］权利救济程序不明确，则行政相对人的陈述、申辩权得不到保障，可能存在行政决定撤销而海域使用人合法权益受损的情形。

（四）区域经营性用海规划法律缺失

用海规划旨在保证海域资源合理配置和可持续开发，有利于海域资源的集约利用和精准调控，便于用海规范的监督审查。但我国目前还没有明确的用海规划相关立法，一些地区出现了围填海规模增长过快、海洋生态环境破坏、海域资源利用粗放等问题。［5］

四、海域使用权市场出让方式中存在的问题

（一）海洋污染

根据学者提出的海域使用权市场化环境效应假设，在海域使用权市场化前期，由于海域产权的确权界定、制度构建、政策性环境保护等内容尚未发展成熟，此时海域使用权主体的活动以经济利益的获取为导向，海域环境的污染速度超过净化速度，将产生海域生态环境恶化、资源破坏等生态问题。［6］目前我国海域使用权对海域环境的影响正处于这一阶段，海域环境污染问题不容忽视。

不过，随着政府监管的加强、理论探索的深入、海洋经济的积累、海域开发利用技术的发展，海域使用权市场化对海域环境污染的影响将会进入第二阶段。届时，新的治理体系将会形成，例如，海域使用主体自发监督海域环境污染和保护海域环境，政策倒逼海洋产业结构优化，我国海洋经济发展也会迎来焕然一新的格局。

（二）制度更新滞后于市场发展

近年来海域使用权的市场出让的交易数量、市场规模明显增长，但针对“招拍挂”等市场出让方式，《海域法》和地方立法针对其出让的程序机制还不够完善，市场需求仍得不到满足，竞争机制和管理规则不一，统一的程序性的管理规范有待出台。

（三）尚未充分发挥市场配置的效用

我国海域使用权出让的法律规范、制度的行政色彩浓厚，长期受到公法模式影响，行政审批是最主要的出让方式，而市场出让虽然在发展，但相比之下占比较小。市场竞争的优势在于海域出让价格的合理调整和海域资源配置的高效，目前看来，海域使用权的市场出让竞争机制还有待发展，海域出让市场主体的积极性未充分调动。

五、解决海域使用权出让方式中存在问题的建议

（一）更新立法，出台统一的海域使用出让程序性法律规范

我国在海域使用权出让的法律规范方面仅有2001 年制定的《海域法》和2006 年出台的《海域使用权管理规定》，此后关于海域使用出让的程序机制和配套制度的地方立法也依据这两部法律而生，但随着时代发展，海域使用权出让的一级市场已经产生诸多新的格局形势和发展变化，法律与经济发展脱节则意味着经济发展受到牵制。因此，《海域法》的修订或进行新的立法是迫在眉睫，也是众望所归。

首先，针对海域使用权出让的审批、使用、监管环节，应当制定翔实可依的程序性规定和统一的程序标准，保持地方立法和国家立法的一致性；其次，海域使用权作为一项新型用益物权，《民法典》只是一笔带过，并未明确规定海域使用人的权利义务。因此，应当对新增海域使用权人的保护性规范，明确权利义务边界，保障海域使用权的权利行使和彰显其作为民事权利的价值。

（二）提高市场出让比例，发挥市场竞争机制的效用

在海域使用权出让制度中，市场出让有诸多优点，尤其体现在提高资源配置的高效方面。首先，引入市场竞争机制，让市场主体广泛参与，有利于求得最佳的招标投标方案和拍卖结果的最优解；其次，多方竞争主体参与市场出让，形成了多方共同监督制约的格局，促进了程序公正，也分散了交易风险。在市场出让下，海域使用权的出让价格也最趋近于其实际价值。

在海域使用权出让方式中，行政审批出让占据主导地位，缺乏有效竞争。而市场出让具有较高的资源配置和利用效率，有利于促进新型海洋经济发展，消减产能负担，倒逼传统资源消耗型用海优化产业结构，其竞争机制也有利于海域使用价值的最大化。

因此，为调动市场竞争的积极作用和经济活力，可以采取以下措施：

1.在出让前，行政机关应当增加审批信息的公开公示，增强信息透明度，扩大宣传，从而吸引更多的市场主体参与竞争；

2.提高“招投标”出让方式的参与主体下限，增加市场竞争；

3.鼓励新型用海项目，对高科技、低耗能的新兴企业市场主体给予政策优惠。

（三）完善海域使用权出让方式，设立程序监督机制，防范廉政风险

1.分离职能，单向管理。在海域使用权的审批、管理、监督环节中，由于行政机关兼任审批和监管职能，权力集中，有潜在隐患。因此，本文认为可以设立单独的专项行政监督部门，将监管职能分离，从而防范权力集中引起的权力寻租问题。

2.综合条件选定海域出让人。在市场出让中，行政机关还应提前对市场主体进行背调，除了投标方案、出让金价格，还应了解参与出让竞争的企业的资信状况、社会评价，确认用海意向人的主体资格。尤其是公益用海的海域使用权出让更应注重上述因素的综合考量。

3.明确海域使用权出让与受让主体的权利义务关系。明确行政机关和海域使用人各自的权利义务边界，尤其是在立法方面明确海域使用权人的保护性规定。由于海域使用权收回、终止后，行政机关有委托强制执行的权限，为避免侵犯合理的海域使用权，平衡二者关系，规范行政机关的执行程序和明确海域使用人的权利救济途径也是必要的。

六、结语

市场出让固然有诸多优点，但综合考虑来看，海域资源作为一种特殊的国家资源，还是应当审慎对待，而不能完全放开。因此，在海域使用权的资源配置中应适当增加市场出让在海域使用权一级市场的比例，利用市场机制合理调整海域使用金的价格机制和精准调配海域资源。同时，及时更新配套法律制度，完善程序机制，以新发展理念为导向，推动海域经济的结构优化、技术进步，让海域使用权出让制度重新焕发生机与活力。