浅析预算管理一体化平台对事业单位财务管理的影响

王 宁

（作者单位：农业农村部规划设计研究院）

一、当前事业单位预算管理中存在的问题

（一）预算编制与资金支付相分离，执行缺乏约束力

由于预算编制具有预测性和不确定性的特点，项目实际支出与年初计划存在一定差异。当前预算系统与资金支付系统相互独立，在预算执行时存在只关注资金总额度的情况，国库支付系统只显示项目名称，只能全部通过零余额用款额度科目支付，不能明确资金的性质和用途，使得实际发生的费用与经济分类科目不完全吻合，无法全面掌握预算指标执行进度，执行缺乏约束力。

（二）预算安排与资产管理缺乏有效衔接

近年来，随着国家相关政策和事业单位国有资产管理相关文件的发布，行政事业单位在国有资产使用及盘活国有资产方面，成效较为显著，但个别单位依然存在国有资产管理不够严格的问题，对于资产的配置和处置未按照相关要求处理，造成固定资产流失、闲置、浪费情况。此外，由于资产管理系统和预算系统各有一套独立的系统，编制预算时，不能及时查询全面的资产情况，造成对单位资产掌握不够具体、全面，无法准确地掌握项目中的资产配置情况，不能完全发挥出单位范畴内资源配置情况合理性。

（三）项目库管理意识淡薄

财政部已明确要求预算单位项目预算应先入选项目库中，编制部门预算时，按照轻重缓急，从项目库中备选项目。但实际，有些单位项目库管理意识不强，设立项目时筹划、筛选、丰富项目库的管理意识淡薄，没有结合单位实际分析梳理问题清单，缺乏合理的立项依据，设立的项目不能满足单位的实际需求，致使出现入选项目标准不高、可行性低或项目数量过少的问题[1]。

（四）支出标准建设总体滞后

近些年，财政部相继出台了《关于加快推进中央本级项目支出定额标准体系建设的通知》等指导性文件，通用项目支出标准初步建立，但在项目支出标准建设方面仍处于探索阶段，标准制定的整体意识和配合程度有待进一步提升，逐一标准制定难度较大，基层预算单位普遍存在公用经费标准仍不够细化，或已细化但与单位实际支出标准差异较大的问题，标准推广度低，市场环境多变，造成实际消耗水平和物耗水平不一，没有形成实时完善更新机制，标准动态调整困难。对于项目支出定额标准的概念尚不明确，缺乏制度依据，进而增加了项目支出定额标准设计难度，体系建设滞后，影响预算编制准确性。

二、预算管理一体化平台的重要意义

（一）适应新政策要求，深化预算制度改革

为推动预算制度的深化改革，响应政府相关号召，充分利用现代信息技术，以信息化手段提高预算的精细化程度，提高预算机制对各项公共资源的管理能力和财政资源统筹能力，提升财政资金使用绩效，夯实财政部门基本功，更好履行财政预算管理职责的同时，确保各项财政政策、财政改革措施落到实处。

（二）完善预算管理工作，建立科学预算机制

将预算管理一体化平台作为承载，整合预算编制、预算执行、决算和报告、政府采购、资产管理、绩效评价等管理环节，实现预算全过程闭环管理，推动预算业务对象、操作过程、控制规则标准化、规范化、数字化。对预算管理实现全流程控制，建立科学预算机制，保障预算管理规范高效。

（三）提升预算资金管控水平，不断优化资金结构

预算管理一体化平台使预算资金的收入以及支出等都是建立在公开透明的环境之下。事业单位在进行预算资金处理时，要进一步夯实其资金的管控基础，更好地做好资金的配置管理工作。尤其是在资金支出的过程中，依托于预算管理一体化平台，能够实现以绩效为导向优化支出结构，更好地提升管控的整体水平。

（四）顺应工作需要，提高工作效率

一体化平台运行前，由于各系统相互独立，工作流程复杂，编制各种报表需要花费大量的人力和时间，事业单位财务人员的任务重，难度大，财政部门和各级主管部门对各种报表的审核任务也十分繁重。而预算一体化平台的诞生，决算报表、资产年报、政府财务报告等不需要手工录入，直接从预算一体化系统提取生成报表，顺应了财务管理和预算管理工作的切实需求，减轻了财务人员的工作负担，工作效率得以提高。

三、预算管理一体化平台对事业单位的影响

（一）加强预算编制和预算执行的衔接

预算一体化平台实现将预算编制、预算审批以及预算执行等过程相衔接。在编制预算过程中，所有预算支出以预算项目的形式纳入项目库，并根据各类预算支出性质和用途分为人员类项目、运转类项目和特定目标类项目。预算管理各环节以预算项目为基本管理单位，在预算执行过程中，根据预算目标，细化形成预算执行计划，经部门领导和财政部门审核通过后方可支付，各项用款项目都应严格按照计划执行，更加真实、全面、动态地反映预算执行情况，从而更加方便财务人员及时和各部门沟通，提高预算执行率。

（二）按照预算指标控制资金支付

预算单位按规定通过预算管理一体化系统填报资金支付申请，财政部根据预算指标和批复的用款计划，对预算单位资金支付申请进行严格控制。以编制政府采购预算的购买性支出为例，资金支付申请应当匹配政府采购合同。系统通过校验政府采购合同中的收款人信息、合同金额等信息，将所有货物、工程和服务政府采购合同包含凭证，订单都录入系统，作为资金支付的前提，进而规范业务流程、管理要素和控制规则。

（三）推动预算管理与其他管理活动的融合

预算管理一体化系统将多个独立系统嵌入整体系统模块中，将原来相互独立的软件系统，依据统一的技术标准进行整合，同时还将资产、绩效、政府采购等相关业务系统融合其中，有效解决各系统之间数据共享传递不及时的问题。按照全面预算管理的相关要求，预算管理一体化平台以预算编制为起点，在预算编制过程中，预算不再是单独的财务资金预算，更需要人事部门、财务部门、资产管理部门以及其他业务部门的协同配合一起完成预算编制工作。预算管理一体化平台的应用，形成相互补充和促进的局面，以此来提升单位预算管理与资产、政府采购等管理活动的融合效率与水平[2]。

四、与预算一体化平台适应的业务调整

（一）国库集中支付业务的变化

实施预算管理一体化后，国库集中支付业务流程得到优化。全面提升资金支付效率，单位通过一体化系统提出资金支付申请，系统按照设定的校验规则进行校验，然后发送代理银行办理资金支付，进而代理银行与人民银行进行清算，代理银行将凭证回单给财政部门和单位，这样使校验通过，无须再经部门和财政人工审核，不再区分直接和授权支付方式，财政和单位接收回单后记账，实现总预算会计和单位会计核算衔接一致。

国库集中支付优化了支出经济分类管理，预算单位发起支付申请时通过填报部门预算支出经济分类款级信息，系统依据可执行指标所带的政府预算支出经济分类款级科目进行控制，并根据批复表对相关部门预算支出经济分类科目总额进行提示。当政府预算支出经济分类款级科目指标不足时，由预算单位申请，部门通过系统向财政部备案后生效，类级科目调剂需报部门审批。

（二）支付全流程电子化管理

预算一体化平台使得全部业务在线办理，依托国家电子政务内外网与预算单位直连。单位财务人员使用数字证书（Ukey）登录系统，除现金支票等个别业务需到银行柜台办理外，各项业务均可通过一体化系统在线办理，无须人工“跑单”。同时，支付凭证全部电子化梳理，制定近四十种电子凭证和报表样式，使用电子凭证库生成电子凭证，采用电子签名和签章进行资金支付安全性管理，实现无纸化支付。

（三）会计核算方式的变化

预算管理一体化平台使支付流程统一规范，实现了与会计核算的结合。主要有两种方式：一是直接使用一体化系统在线办理会计核算业务，在不改变预算单位会计管理方式、核算模式和主体责任的基础上，加强单位会计核算与预算管理、资产管理的有机衔接；二是保留自有核算管理系统，按照财政部规定的接口规范与一体化系统对接，实现业务协同与信息共享。

一体化系统上线运行后，取消代理银行的单位零余额账户授权支付额度控制，代理银行不再提供预算单位额度到账通知单，单位不再使用“零余额账户用款额度”会计科目。现行财务会计处理，借记“单位管理费用/业务活动费用”等，贷记“零余额账户用款额度”；预算会计处理，借记“行政支出/事业支出”等，贷记“资金结存—零余额账户用款额度”。一体化实施后财务会计处理，借记“单位管理费用/业务活动费用”等，贷记“财政拨款收入/财政应返还额度”；借记“行政支出/事业支出”等，贷记“财政拨款收入/资金结存—财政应返还额度”[3]。

（四）政府采购业务的变化

一体化平台使得政府采购业务全面融入项目入库、部门预算编制和预算执行环节，提升了政府采购管理水平，为加快建立现代政府采购制度奠定了基础。整合贯通预算编制、政府采购和国库集中支付相关业务流程，建立起部门预算控制政府采购、采购合同辅助控制资金支付的控制体系。统一《固定资产等资产分类与代码》与《政府采购品目分类目录》编码体系，实现政府采购与资产管理在预算编制、预算调剂及执行环节的有效衔接。同时增加政府采购合同备案、履约验收管理等内容，实现了政府采购项目从预算、计划、执行到履约验收的全生命周期管理。

（五）统发工资业务的变化

统发工资和离退休经费业务由国库司操作，国库司在系统中导入国家机关事务管理局提供的统发离退休经费数据，挂接预扣冻结的统发指标后生成工资支付申请，并与基础信息中的人员信息进行比对。支付申请金额需与统发数据保持一致，且不得超过统发指标额度。系统对预算单位的统发指标额度进行预警提示，指标额度不足时，预算单位应按照有关预算管理程序及时调剂补足统发指标。未及时完成指标调剂造成统发业务失败的，转由预算单位自行发放。

五、与预算一体化平台适应的应对策略

（一）完善预算管理体系

首先，事业单位财务人员要做好预算管理一体化建设的准备工作，加大宣传力度，增强单位各部门人员的预算意识，重视预算管理一体化建设工作。推动预算管理关口前移，做好项目前期规划，树立“先有项目后有预算”的理念，不得安排未入库的项目预算。其次，做好基础信息的维护工作。根据人员基础信息，合理预测人员类费用，根据费用的支出标准和单位实际情况，测算公用经费项目。同时做好项目库动态管理工作，将需要资金支持的项目及时纳入项目库，并对入库项目预算的科学性和合理性开展事前绩效评估和预算评审。最后，要明确各预算项目的主要负责部门及负责人，由财务人员与项目负责人对接项目预算情况，指导项目的预算执行，开展项目的绩效评价[4]。

（二）优化内部系统建设

根据相关制度要求，分析新系统中预算编制、审核、执行、调整以及分析等各环节与当前预算业务的差异，有针对性地调整现有业务，将单位收支管理、内部控制管理、资产管理、合同管理等纳入管理平台，确保系统与业务相匹配，这样既可以规范单位的财务管理，又可以提升单位内部管理水平，不断完善工作机制，从而强化部门之间的有效联动，促进单位内部部门资源共享、系统集成、协同高效[5]。

（三）提高财务人员素质

加强对财务人员培训，既要强化技术培训，又要兼顾思想动员。预算管理一体化系统操作流程多，应加强对预算管理一体化系统实施情况及常见问题的调研和系统操作培训，从而更好地提高预算单位填报数据的准确性。在制定预算管理一体化系统操作流程的基础上，安排专业人员对预算管理一体化系统中各项指标填报和要求作详细讲解。作为事业单位财务人员，应及时调整心态，要善于学习、勇于接受新事物，加强学习领悟，提升解决问题的能力和效率，不断调整工作思路，成为合格的财务人员，适应新形势的变化。

六、结语

预算管理一体化平台的建设是一项财务升级工程，通过整合各个业务系统，实现对预算项目的全生命周期的管理，将预算管理制度和信息化技术完美结合，深刻改变了现行的预算管理和财务管理行为。因而，各事业单位在保证预算管理工作效率和质量符合标准的前提下，不断完善流程，积极适应财务管理信息的高度共享要求，推动财务管理工作向现代化、信息化、高效化发展。