预算绩效目标编制存在的问题及对策建议

李 妍

（作者单位：眉山天府新区财政服务中心）

绩效目标是指财政预算资金计划在一定期限内达到的产出和效果[1]。按照“谁申请资金，谁编制目标”的原则，预算单位在编制预算时需同时编制项目支出绩效目标和部门整体支出绩效目标，并细化、量化为相应的绩效指标，经财政部门审核后方可申请预算资金。绩效目标编制作为预算绩效管理工作的首要环节，是项目入库的前置条件，因此，强化绩效目标编制工作具有十分重要的意义。

一、绩效目标编制的重要性

（一）有利于强化预算单位履职责任

绩效目标根据预算单位履职情况、履职效应以及年度主要任务进行编制，与国民经济和社会发展规划、部门（单位）职能、中长期发展规划密切相关，绩效目标的编制反映国家政策的要求和社会公众的诉求，强化财政预算为民服务的理念，强调预算支出的责任和效率，促使预算单位不断改进服务水平和质量，花尽量少的资金，办尽量多的实事，推动全面高效履职，提升公共产品服务供给质量，切实提高群众满意度。

（二）有利于缓解地方财政支出压力

受退税减税降费、疫情冲击等影响，财政收入增长趋缓，而为了发力稳经济，财政支出保持增长，使得财政收支矛盾扩大。改变预算资金分配的固有格局，优化财政支出结构，提高财政资源配置效率和使用效益，提高预算资金使用效益，是缓解地方财政支出压力的有效途径。实施绩效目标管理，推进预算与绩效一体化融合，在预算编制中对新增的政策、项目和追加项目预算等开展事前绩效评估，优化财政资源配置，从源头上杜绝财政资金浪费，提升行政决策的科学性。同时，将评估结果与预算安排挂钩，实现精准安排预算，有效防控财政资金的低效、无效、沉淀。

（三）有利于健全现代预算制度

传统的预算管理模式存在重投入轻管理、重支出轻绩效的问题。预算绩效管理深化“先谋事再排钱”理念，将绩效理念与预算管理深度融合，依托预算管理一体化系统，将绩效嵌入预算管理全流程，用绩效目标来指导预算编制，项目入库时，预算单位需在系统中根据用途对预算资金进行细化并同步报送绩效目标，围绕绩效目标，开展绩效评估、绩效运行监控、绩效评价、结果应用等工作，在单位内部建立相应的预算绩效管理体系，牢固树立绩效意识、责任意识，促进预算管理科学化、规范化，有利推进预算管理制度改革，健全现代预算制度。

二、绩效目标编制存在的问题

（一）对绩效目标编制的认知不足

一是绩效目标管理理念淡薄。全面预算绩效管理工作实施以来，各级政府尽管一再强调其重要性，但有的单位负责人的思想认识还依旧停留在传统的预算管理阶段，只关注资金使用是否合法合规，而忽视资金的支出绩效，单位内部人员绩效意识弱，对预算绩效目标管理的认识仅停留在表面，导致绩效目标流于形式，并未真正发挥指导作用。二是绩效目标管理的职责范围不清。目前我国推进预算绩效管理工作由各地财政部门组织、实施，因此，绩效目标往往由各单位财务人员报送至财政部门进行审核，尽管各地财政部门明确要求绩效目标的编制必须按照“谁申请资金，谁编制目标”的原则，但在实际工作中，不少预算单位仍习惯性地将财政部门布置的工作交由财务人员，而财务人员仅掌握项目预算情况和资金使用情况，难以全面掌握项目的产出和效果，导致无法准确设置绩效目标，影响后续绩效目标管理工作的开展。三是绩效管理专业知识欠缺。由于全面预算绩效管理实施时间较短，许多工作尚处于起步阶段，绩效管理专业知识尚未普及，预算单位在编制绩效目标时往往不知从何入手，绩效目标设置随意性较大，不能达到绩效管理工作要求[2]。

（二）前期工作准备不充分

一是对有关绩效目标管理的政策文件解读把握不到位。目前，中央及地方各级财政已出台多项绩效目标管理办法和实施细则，用以指导各预算单位科学合理地设置绩效目标，但是不少单位对绩效目标设定的要求、方法、程序等政策性解读不到位，导致绩效目标编制不准确[3]。二是对绩效目标设定的依据研究不足。绩效目标的设定依据应包括各地党委政府的重要战略部署、国民经济和社会发展规划、中长期发展规划、相关历史数据及行业标准等与本行业发展密切相关的政策文件，但部分单位在编制绩效目标时未结合行业发展方向及自身部门职能统筹考虑，而是凭空想象，随意编写，导致绩效目标设置无据可依。三是对项目的可行性和必要性调研不够充分。预算单位在编制绩效目标时，仅把绩效目标的填报当作预算申报环节的必填事项，因此很多单位存在为完成任务而敷衍了事，没有对项目进行充分调研和论证，导致目标设立不切实际，项目执行结果与最初设定的目标偏差较大。

（三）绩效目标编制的组织实施统筹不够

一是绩效指标设定未建立规范的程序。绩效指标在申报预算和申请财政性资金时由单位设定，并录入预算管理一体化系统，但在实际工作中，大部分单位对绩效指标编制工作并不重视，单位的管理层并未将绩效管理纳入日常管理，单位业务部门在申报项目预算时未对绩效指标设定进行充分研究，单位财务部门以不懂业务为由不愿参与指标设定工作，对绩效指标缺乏审核能力。二是支出目标的绩效责任不明。预算单位编制绩效目标时，将项目预计完成的目标及效果以绩效指标进行明确，但在此过程中，并未明确部门领导、业务负责人、项目责任人以及经办人等岗位人员的绩效责任，导致单位对后续可能出现的低绩效或者无绩效支出项目难以进行绩效追责[4]。三是目标编制专业人员缺乏。绝大多数预算单位未成立专门的预算绩效管理机构，没有相应的编制，且内部挖潜不充分、再分工力度不够，造成绩效管理专业人员匮乏。特别是一些基层单位的财务人员，身兼预算、决算、资产、政府采购、审计，甚至是办公室、人事等数职，平时疲于应付各类监督检查，根本没有时间组织开展绩效管理工作[5]。

（四）预算绩效目标编制不规范

一是绩效指标设定不全面。如预算单位已经与第三方公司签订合同，并明确合同金额，但存在成本指标而未申报成本指标；整体目标仅为“用于保障……工作”，未全面描述产出及效益情况，整体目标不完整。二是绩效指标含义不明确。如质量指标应为“设备正常使用率≥90%”，却设置成“设备可用率≥90%”；社会效益指标应为“服务效率提升程度”，却设置为“提高服务效率”。三是绩效指标细化、量化不够。出现了如“管理水平提升”“生态环境持续改善”“服务对象满意度提升”等指标，过于空泛笼统，未将绩效目标细化为增长比例、完善程度比、满意度百分比等具体可量化的指标，导致后续绩效评价和结果应用无法实施。四是绩效指标划分不清。如将“社会效益指标”申报为“可持续影响指标”。五是指标设计不凝练。一般情况下三级指标值应简洁明了，如质量指标“对某区域进行有效监控，及时发现问题，解决问题≥90%”，可设置为 “问题处置率≥90%”。六是绩效指标值设置过低。一些单位从自身利益出发，基于信息不对称等因素，效益指标和满意度目标值设置偏低，即单位不需努力就很容易达到该标准，导致绩效指标形同虚设，失去了绩效目标管理的意义。

（五）部门行业的绩效标准缺乏

绩效标准是设定绩效指标时所依据或参考的标准。预算单位应参考相关历史数据、计划标准、行业标准、预算支出标准和主管部门认可的其他标准，科学设置指标值。目前，我国尚未出台关于绩效标准的统一制度性文件，各省份对绩效标准的设置与应用尚处于探索阶段。在实践中，一方面，由于各地区预算绩效管理与测度均处于起步阶段，信息系统不健全，部门对历史数据的保留不全面，难以开展数据搜集、整理和分析工作，财政部门、业务部门以及单位之间信息资源未能实现数据互联共通和积累，缺乏可供参考的指标标准。另一方面，由于地域、项目、部门职能、收支分类和资金使用的差异性，绩效标准复杂多样且动态变化，各单位预算项目的共性绩效标准很难形成，项目目标和效益的领域性多样化差别造成各单位对相似类型的预算项目指标设置也存在很大差异，设定依据容易倾向于主观，使得绩效指标和标准体系的构建工作存在较大困难。

三、完善绩效目标编制的对策

（一）革新绩效管理理念

一是政府加大考核力度。加强政府对预算部门的考核，将预算绩效管理作为一项指标纳入政府年度综合考核体系，对各部门预算绩效管理组织保障、制度建设等主要环节进行全面考核，在政府层面形成预算绩效问责机制和激励约束机制，提高预算部门对绩效管理工作的重视程度。二是财政加强宣传引导。充分利用多种渠道加强宣传引导，使基层部门和干部充分认识预算绩效管理的科学性、优化财政资源配置的有效性，营造“讲绩效、重绩效、用绩效”的良好氛围，完成从“要我有绩效”向“我要有绩效”的转变。三是部门落实主体责任。预算部门要切实树立主体责任意识，把绩效管理的理念与方法贯穿预算编制、执行、监督的整个过程，加强组织领导，结合实际制定具体操作办法，明确绩效管理责任，确保预算绩效管理工作的顺利开展。

（二）建立健全内部工作机制

一是制订具体实施方案。预算单位深入分析自身绩效目标编制工作现状，对照相关法律法规和政策要求，查找存在的差距和突出问题，研究制订具体化、针对性、可操作的实施方案，明确推动绩效目标编制工作的路径和方法。二是建立上下联动的长效机制。单位领导层应高度重视绩效目标编制工作，进一步转变观念，绩效目标编制不仅是财务人员的事情，还是全单位上下的共同责任，应采取自上而下和上下结合的方式，使单位领导层及其他部门的工作人员都广泛参与其中，将绩效管理责任层层落实，明确具体责任人，压实工作责任，确保每一笔资金花得规范、用得高效。三是加强内部部门协同。预算单位内部实施流程再造，完善内控制度，明确内部绩效目标设置、监控、评价和审核的责任分工，强化财务部门与业务部门的工作衔接，形成分工明确、职责清晰和协同配合的协调机制，真正做到横向到边，纵向到底。

（三）加强绩效目标管理能力建设

一是财政部门定期开展业务学习培训。各预算单位针对全面实施绩效预算管理政策、中央及地方出台的绩效目标管理办法和实施细则进行全面解读，就预算绩效管理理论与实务操作进行系统讲解，包含绩效目标的概念、分类、设定、编制要求及填报注意事项等。强化编制人员对政策的理解和执行力，切实提高各预算单位绩效目标编制和管理的科学化、规范化和标准化水平，夯实绩效目标管理工作的基础。二是行业主管部门指导所属预算单位贯彻落实行业政策。常态化开展行业政策专项培训，组织绩效目标编制人员深入学习各地党委政府重要战略部署、中长期发展规划、政府工作报告等与本行业发展息息相关的政策文件，全面吃透政策精神，紧跟国家政策导向，精准把握政策标准，将各项政策要求落实到单位重点工作任务和年度工作计划中，并以此为依据设置预算绩效目标。三是预算单位加强人才队伍建设。一方面，提升人员素质能力。随着预算管理制度改革的持续推进和不断深化，预算人员不仅要提高个人的理论水平和业务能力，还要不断加强对《预算法》《预算法实施条例》《政府会计准则制度》《政府采购法》等法律法规的学习，增强预算法治意识，提高依法行政水平。另一方面，培养业财融合意识。预算人员不仅要懂得财务专业知识，还要多和业务部门交流学习，更多地去了解各业务部门的业务知识和具体要求，将业务与财务、项目管理与预算管理深度融合，从而更加科学准确地编制绩效目标，有效提升绩效目标编制质量。

（四）建设绩效指标和标准体系

绩效指标和标准体系以《政府收支分类科目》支出功能分类为框架，以部门预算为支撑，由共性项目绩效指标和标准体系和分行业分领域绩效指标和标准体系组成。一方面，共性项目绩效指标和标准体系主要由财政部门为主体负责建设，用于衡量政府部门共性支出的产出和效果，包括会议、培训、宣传、设备购置、系统维护、大型活动等绩效指标和标准体系；另一方面，分行业分领域绩效指标和标准体系主要由各行业各领域主管部门为主体负责建设，用于衡量各行业主管部门在其支出领域的重要产出和核心履职成效[6]，行业和领域对应类、款两级，资金用途对应预算项目支出方向。根据不同预算支出对象的特点设置绩效指标和标准，力争做到完整具体、量化可比、标准可靠，为预算单位填报绩效指标提供参考。同时，绩效指标和标准体系将由财政及行业主管部门适时动态更新完善，持续提升项目支出预算绩效指标和标准的科学性、完整性和准确性，为建立绩效大数据分析系统提供有力支撑。

（五）强化绩效目标审核与公开

一是加强绩效目标审核。按照“谁分配资金，谁审核目标”的原则，财政部门对绩效目标进行全方位审核，侧重于绩效目标内容的完整性、合理性，与部门职能、事业发展规划的相关性，项目实施的必要性和可行性，以及绩效目标设置细化和量化程度，项目预算和绩效目标通过预算管理一体化系统，实现同步编制、同步审核，审核通过后，方可纳入项目库，进入下一步预算安排流程，未通过审核的项目不予安排预算。二是深化绩效目标管理的结果应用。以部门为主体，围绕绩效目标，形成事前评估、事中监控、事后评价的全过程预算绩效管理链条，并将绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩，完善从目标管理到结果应用的闭环管理系统。三是推进绩效目标公开。绩效目标公开可以让社会公众更好地了解财政资金使用状况和部门履职情况，主动接受社会各界监督，推动预算绩效目标公开规范化、全面化、有序化，有利于督促各部门强化绩效意识，提高资金使用效益，提升政府服务水平。

四、结语

绩效目标编制是预算绩效管理的起点，对健全现代预算制度、实现国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。为此，本文认为，可以通过革新绩效管理理念、建立健全内部工作机制、加强绩效目标管理能力建设、建设绩效指标和标准体系、强化绩效目标审核与公开等方式，进一步提升预算绩效目标编制质量，抓住当前预算绩效工作的“牛鼻子”，推动预算绩效管理提质增效，实现预算和绩效管理一体化。