高校用地调查及成果分析研究——以南京市为例

李晓宁,柯红军,葛笑玫

(南京市国土资源信息中心,江苏 南京 210005)

0 引言

国家实施科教兴国发展战略以来,推动了高校数量的增加及高校规模的扩大。南京市高等院校也相继出现合并、调整、扩招、扩建、新建等现象,高校用地需求依然旺盛,加剧了城市土地集约利用的矛盾[1]。但目前对高校用地的现状精确调查存在以下问题。一是高校用地范围调查不够准确,多是基于土地利用现状调查成果提取高校用地范围,或者是基于学校权属范围划定,学校边界与学校实际使用范围存在差异;二是高校用地类型未细化调查,多是调查高校的教育用地,非教育用地如学校农场、实验用地、产业基地、家属院,以及学校已选址未开工建设的用地均未进行详细调查;三是调查成果未经高校和相关管理部门双向反馈核实。高校调查成果整体精度有待提高。

本文基于大比例尺地形图,探索“多源数据内业综合定界+高校书面函调校核+管理部门核实确认”三结合的方式,掌握准确翔实的高校用地现状使用范围;并基于调查成果,选取生均占地指标初步分析高校的集约利用情况,对高校教育用地集约利用评价工作具有重要的参考价值。

1 高校用地调查

1.1 研究区概况与数据

依据教育部2022年公布的全国高等院校名单,南京市高等教育学校共52所,部委属高校9所,省属高校26所,市属高校4所,民办高校13所;其中,本科层次高等院校35所,专科层次高等院校17所。

收集南京市遥感影像、第三次国土调查、大比例尺地形图、不动产登记等数据及各高校回函资料和在校生数。

1.2 确定高校用地调查范围

基于大比例尺地形图,参考第三次国土调查、不动产、征供地等数据,调查南京市市辖区内所有普通高等院校用地,含部、省、市属高校及民办院校,不含部队院校、成人高等学校及培养研究生的科研机构;未调查登记的、未登记在学校名下但由学校实际使用的一并纳入调查;除学校名下教育用地外,登记在学校名下的非科教用地,如家属院、医院、农场、实验用地、产业基地等都纳入调查,挂名的幼儿园、中小学、医院等不纳入调查;学校近期选址的规划用地也纳入调查。

1.3 划定用地边界

首先通过不动产登记系统逐个高校获取学校用地登记范围信息,然后按优先级从高至低依次为大比例尺地形图、不动产登记数据、供地数据、控制性详细规划数据、征地数据,对用地边界进行校核。

(1)地形图中有围墙(含栅栏、铁丝网、篱笆等)要素的按地形图围墙边线识别边界。

(2)围墙要素不连续时,若地形图上存在其他要素与围墙相连,判断是否连接地形图要素线,如学校围墙与陡坎相接,以陡坎划定学校边界。

(3)地形图中无围墙(含栅栏、铁丝网、篱笆等)要素的,综合考虑不动产登记数据、供地数据等管理数据边界确定。

1.4 高校函调核实及管理部门确认

按照上述边界划定规则初步划定高校用地范围,对所有高校进行函调核实,均收到各高校反馈。其中,15所反馈范围一致,37所提供修改信息,包含学校地址改迁的和新建的校区范围,以及学校长期租用土地。又进一步收集学校近期选址范围红线进行数据落图。其中:两个校区已停用,面积0.285 9 km2;共补充5.402 3 km2用地(1.209 7 km2教育用地、0.079 5 km2其他用地、4.113 1 km2近期选址用地)。

2 高校用地调查成果与分析

2.1 高校空间布局分析

在宁高校共52所,总用地面积57.74 km2,其中实际用地面积50.23 km2,包括教育用地49.81 km2和家属院、产业基地等其他用地0.42 km2,近期选址用地面积7.51 km2。

2.1.1 实际用地情况

按南京11个行政区汇总各区高校用地面积(见表1):老城四区总面积为7.54 km2,占比15%,多为老校区;其他区高校面积为42.69 km2,占比85%,多为新校区,主要分布在江宁、浦口、栖霞三区,占高校总面积的74.3%。

表1 各区高校实际用地面积

2.1.2 近期选址用地情况

近期选址用地共13处(见表2),总面积7.51 km2,面积由高到低依次为:高淳区3.35 km2,占比44.6%;浦口区2.10 km2,占比28.0%;溧水区1.12 km2,占比14.9%;江宁区0.94 km2,占比12.5%(见表2)。

表2 近期选址高校

2.1.3 空间布局分析

从高校当前实际用地和近期规划选址用地可以看出,老城四区的高校用地面积占比较低,许多高校不断向外围郊区新建或扩建,大部分建有新校区的高校在市区都有一定规模的老校区,特别是比较著名的“985”和“211”院校,形成了新老校区并存的多校区办学模式。

2.2 土地集约利用分析

2004年,教育部在1992标准的基础上进行修订,形成《普通高等学校基本办学条件指标(试行)》[2]。该标准根据指标的用途及其重要性,分基本办学条件和监测办学条件两大部分,对于生均占地面积、生均宿舍面积有明确控制要求。2022年江苏省颁布的《江苏省建设用地指标》规定了江苏省高等教育用地定额标准(见表3)。

2.2.1 评价指标数据情况

52所高校扣除有南京市以外校区学生的学校,剩余40所高校参与评价,计算生均占地面积,能在一定程度上反映在宁高校的土地集约利用情况[3]。

2.2.2 评价结果与分析

考虑到本次调查所采用的国家和省相关标准中的高校生均占地面积统计的是建设用地面积,因此,部分高校在计算时扣除了非建设用地面积,如南京师范大学扣除仙林校区山体部分面积、东南大学扣除江宁校区九龙湖面积、中国药科大学扣除江宁校区内的水域面积、南京农业大学扣除江浦农场面积等。

结合国家和江苏省生均占地面积标准,本次调查将集约利用程度分为集约利用、较集约利用和低度利用3类[4]:当生均占地面积<40 m2/人,高校土地利用类为集约利用;当生均占地面积在≥40～70 m2/人时,高校土地利用类型为较集约利用;当生均占地面积≥70 m2/人,高校土地利用类型为低度利用。

按照相关标准说明,土地集约利用反映了土地利用效率高,土地利用无潜力或潜力较少;较集约利用是指土地的利用强度适中,有一定的开发潜力;低度利用是指土地的利用强度低,属于高潜力的土地利用。按照此分类分析南京市高校集约利用情况如表4所示。

表4 高校集约利用情况

(1)从高校的集约利用类型数量上看,集约利用类型共有17所,占比为43%,这部分高校开发潜力较小;低度利用类型共有7所,占比为17%,这部分高校的土地开发潜力较大;较集约利用类型共有16所,占比为40%,有一定的开发潜力。

(2)从高校集约利用的用地面积上看,集约利用水平的土地面积占40所高校总面积的31%,这部分用地开发潜力较小;低度利用水平的土地面积占比为17%,仍有较大开发潜力;大部分的高校土地集约利用状况处于较集约利用水平,占总面积的52%。

(3)从区域整体的空间差异而言,总体上老城四区的教育用地集约度最高、其他区域次之,呈现由中心城区向郊区外围递减空间分布格局,与南京市城市经济发展水平空间差异格局较吻合。

3 促进高校集约节约用地政策建议

3.1 建立老城区内高校改造翻新机制

因为老城内得天独厚的历史底蕴和文脉传承,以及现实的新建难问题,老城内高校应以存量利用为主,原则上不考虑新建建筑,可进行老校区建筑维修出新、建筑功能转换、内部道路翻新、管网更新改造等工作。

3.2 建立高校“退地”机制

结合未来招生计划逐步缩减的趋势,土地集约利用程度严重偏低且投资建设缓慢的高校可申请政府回购土地,既盘活土地存量,又能够缓解高校资金压力。

3.3 加强高校周边资源的融合创新建设

可在老城区高校用地周边划定一定的空间,结合高校人力资源和研发成果建设老城“硅巷”,打造城市发展新的经济增长空间。

4 总结与展望

4.1 总结

探索了“基于多源数据内业综合定界+高校书面函调校核+管理部门核实确认”的高校用地调查边界划定的方法路径,提升了调查成果的细化程度、精度和准确度。建立了以大比例尺地形图为基础,综合利用不动产登记、征供地、控制性详细规划等数据,分类细化高校用地边界的划定方法,包括有围墙校区、无围墙校区、新建校区、近期选址用地等类型的划定规则,提高了调查的精度。通过各高校书面函调校核及各分局双向反馈核实,提高了调查成果的准确性。

摸清了南京市高校用地现状资源与用地情况的家底。不仅调查了登记在学校名下和非学校名下但由学校实际使用的教育用地,还进一步调查了学校的非科教用地,如家属院、农场、实验用地、产业基地等其他用地,以及学校近期选址的规划用地,形成了一整套高校用地调查专题数据成果。

初步分析了部分高校集约利用程度,南京的高校用地整体处于较集约利用的水平,部分高校仍存在一定的挖潜空间,可为后续高校实施教育用地集约评价工作提供重要的参考价值。

4.2 展望

建立多元化的数据共享更新机制。一是自然资源业务数据更新机制,结合自然资源调查、不动产登记、土地征地报批、城镇规划编制以及地形图更新测绘等工作,拓展数据获取渠道,加强相关业务部门数据联动,实现高校用地数据动态更新;二是自下而上更新机制,各区应主动反馈辖区范围内新增和变化的高校用地情况,确保本辖区范围内高校用地数据的完整、现势、有效。

深化调查成果分析应用。加强自然资源、教育、统计等部门的工作联动和信息共享。获取精确的高校集约利用指标数据,深化不同尺度、典型区域、重点院校的空间资源集约利用分析,为南京市高等教育资源的有效利用和优化整合提供有益借鉴。