乡村振兴视域下基层干部法治思维缺失的表现及培养路径探究

德吉曲珍

山南市曲松县委党校，西藏 山南 856000

“十四五”时期，乡村振兴成为农业方面的发展目标。在乡村振兴战略下，要提升治理方式的现代化水平，从而加强基层的治理效能，深入探索党组织领导路径，结合法治、自治的方法，形成全新的乡村治理模式［1］。

一、法治思维的涵义

法治思维说到底是将法律作为判断是非和处理事务的准绳，它要求崇尚法治、尊重法律，善于运用法律手段解决问题和推进工作。部分学者认为，法治思维是领导干部面对问题时，提出决策解决问题的过程。通过法律逻辑、法律程序、法律规则开展分析，从而形成决策和结论。部分学者认为，法治思维是在程序性、规范性法律知识上的思维，按照公平正义的原则，约束权力的行使。按照法律规定，保证决策措施高于法律知识的思维。

二、基层干部缺失法治思维的表现

（一）责任虚化

在长期的工作中，基层工作任务繁重，人力资源不足，导致各部门的职责分工不太明确，从而形成无权有责、权小责大的现象。法律规范不明确，导致基层干部缺乏规范化工作依据，弹性空间比较大，严重影响工作效率与质量［2］。在具体工作事务中，存在一人跨部门工作、兼任数职的情况，并未明确划分各部门权属，导致岗位的职责混淆，很难分配和落实责任、风险。基层干部的法律风险、责任、主体的意识薄弱，特别是责任分担方面，呈现出两极分化现象：一是为责任无限制放大，通过属地管理名义，扩大基层的职责承担范围。开展日常工作时，如果遇到重要事件、特殊时期，都会出现日常工作让位情况，迫使基层干部灵活把控与权衡工作内容。二是责任无限压缩，导致基层干部开展工作时，经常权衡利弊，如果不愿意做某项工作，都会找借口推脱。上述现象与责任明晰、规则价值的偏差明显。

（二）程序思维异化

程序正义，才能保证实体正义。基层干部要注重程序思维的培养，但是具体操作的难度比较大。基层政府对于工作设定标准，只是强调工作成果，并不关心工作过程［3］。在此种思维影响下，基层干部对于结果的重视度高，忽略了过程的要求，导致法治下的程序思维会产生异化情况。一是完全遵循程序开展工作，例如出现“证明你爸是你爸”的荒谬规定；二是完全不遵循程序，只关注预设目标的实现度。

（三）缺乏法律意识

当前，人们对于“依法办事”的法治理念、方式的认知加深，不管是领导干部，还是普通群众，都逐步加强法律意识。然而，基层的人情思维还是比较浓厚，存在“用权压法”的现象。在我国行政权力体系中，基层处于末端枝节，基层干部在处理工作时，要平衡好法、理、情。如果无法克服特权思维，再加上权力监督、制约机制不到位，则会出现法律意识缺失问题。长此以往，基层工作非常无序且被动，弱化基层政府的公信力［4］。如果无法及时纠正，则很难提升基层法治化水平，更谈不上改革措施的落实。

（四）缺乏改革创新意识

乡村振兴进入到实施环节，但是制度改革的阻碍仍然比较多。例如，集体经济组织的特殊法人，如何认定资格；农村制度改革，多停留在政策层，缺乏全国性的法治保障；土地流转、三权分置的制度践行、认定问题；改革成果的法律巩固与确认。各地区的探索工作，没有形成法治理论、法治总结，要在具体工作中示范、推广，并且在制度层总结，建立良性互动机制［5］。改革创新举措，主要是补充和完善现有法律制度。基层干部在具体工作中，要思考如何把控改革创新、法治保守的关系。只有科学把控二者关系，才可以形成对接机制，强化基层干部的法治思维。在法治思维影响下，干部要坚持法治理念与原则，深入探索改革创新的内核，大胆尝试和实践，但必须在法律允许范围内。从总体上看，基层干部没有掌握好关系与要求，导致自身法治素养不高。

三、基层干部缺失法治思维的原因

（一）领导干部缺失法律信仰

长期以来，我国民众受到封建思想影响，部分干部的权力思维、人治思维浓厚，并未从内心尊重和信仰法律，因此不具备法治思维。部分干部认为，法律是社会管理的工具，只能对普通人起到约束作用，所以缺乏法律信仰，只是认同法律形式，对法治思维形成的影响非常大。

（二）基层干部的法治思维困境

在依法治国的要求下，必须提升基层干部的法治思维。领导干部通过法治思维处理现实问题时，常常受到多种因素的影响。如果基层干部的法治意识薄弱，则会受到外部压力的影响。群众依法维权阻碍大，会丧失对法律的信心，从而陷入非诉、非访的困境［6］。基层矛盾纠纷中，征地拆迁成为工作重难点，部分基层干部受到唯政绩观影响，采用传统做法处理矛盾，未遵照法律的权威性，后续很难使用法治思维处理问题，同时，部分基层干部的信仰不坚定，一味依赖传统经验做法，从而形成恶性循环。

四、乡村振兴视域下的基层干部法治思维培养路径

（一）党引导基层法治建设

为了提升基层干部的法治思维，全面发挥出基层干部的引导作用，必须履行以下工作要点：第一，以政治引导为主，突出党建工作的地位，加强党组织建设：同步推进党的领导、基层法治建设，在基层落实党的建设工作。充分发挥党的全局作用，协调各方的工作内容与方式，使基层法治建设朝着正确方向发展，贯彻落实党的领导；第二，遵循党章规定与要求，基层干部要起到模范带头作用，不管是在工作中，还是生活中，都要注重政治学习，强化党员意识，将党的意志落实到乡村振兴建设中；第三，基层干部在处理问题时，要善于使用法治思维、法治方式，结合法治、自治措施，将法治思维、法治方式落实到社会治理中，加大乡村振兴的改革、创新力度。

（二）加强立法质量，规范履职行为

2020 年11 月召开的中央全面依法治国工作会议上，我们党正式提出了“习近平法治思想”［7］。所以在乡村振兴实施中，培养基层干部的法治思维成为关键工作。针对基层发展来说，离不开精神、规范的支持。基层立法工作，必须关注以下要点：一是促进立法环节的改善，突出人大地位，制定适宜基层发展的法律规定。基层工作涉及流程性、细节性规范，所以法律要详细规定模糊、分歧的衔接点。二是针对现有法律规范，及时修订不合适内容，调整制约社会发展的内容。联合工作实践，细化配套制度，例如土地流转机制、涉农纠纷处理等。三是从法律层面支持乡村振兴的实施，制定工作落实的基础规定，确保基层工作的依据性。面对基层发展，制定可行性、有效性的法律规定，要求基层干部从思想层、行动层，养成依法办事的意识。

（三）监督和制约权力行使

在依法治国的总要求下，基层要明确权力清单、细化权力边界。乡村改革发展中，国家加大了三农事业的投入力度，表现在项目、补贴、资金等方面，赋予了基层干部更多的权力［8］。所以针对涉农事项的管理权限，例如纳入清单中，并且在权力行使、工作程序、监督等方面，都要完善配套机制。

第一，规范行使权力：权力来源必须具备法律依据，确定管理权能，要求基层干部依法办事。第二，保证程序的严谨性：在法律规定程序下行使权力，保证各项基层工作的严谨性，实现合法、合情的兼容。第三，针对公开性事项，都要遵循有效性、及时性原则。针对选择性公开的事项，则要明确公开时效、方式，确保群众参与到公开过程中。第四，科学监督基层权力的行使，制定各项工作的分解流程图，确定工作负责人、操作过程。绘制流程图，可以保证工作运行的章法性，形成内部运行机制。

（四）完善教育培训、考评、奖惩机制

培养和提升法治思维，并非在短时间内就可完成，而是要长时间坚持，要求各地区建立常态化机制。

第一，建立常态化机制，落实到学习、教育培训、交流等方面。定期组织基层干部参与法治理论宣讲、实践工作，遵照法律规定开展各项规定，强化干部的法治思维。基层干部也要合理应用法治思维，以法治引导乡村振兴发展，不断加强建设能力。常态化学习机制，要求基层干部结合法治思维、具体事项，当结合度越高时，则获得的匹配度也比较高，能够加强基层事务处理的法治水平。

第二，设置奖惩机制：结合正向激励、负向惩戒，充分提升基层干部的工作积极性。正向激励，则针对踏实的基层干部，除过常规职务晋升、福利待遇，还可以提升社会认可度，适当给予物质奖励。针对工作热情低、能力不足的干部，则要采用换岗、约谈批评等方式。

第三，在基层干部考核、选拔任用中，要落实法治指标。在政绩考核体系中，补充法治考核指标，加大法治考核权重，完善考核机制。联合基层的实际情况，完善考核指标与细则。基层面对的人情、矛盾问题较多，多集中在宅基地使用、土地流转方面。在设置考核指标时，要深入分析依法办事的能力，营造依法营商环境，降低纠纷率［9］。优化设计指标体系，由于基层工作比较特殊，要保证指标权重设置的合理性。在指标体系设计中，适当增加弹性指标、柔性指标、节点指标、过程指标，将法治思维方式落实到关键节点，从而反映出工作绩效。

第四，注重考核机制的完善，现有考核方式偏向形式化，过度关注结果，很难起到约束作用。在设计考核机制时，应当注重考核过程、评估结果。考核评估结果，可以使干部发挥出领导作用，以宏观方式约束基层干部，全面加强社会治理效果，落实乡村振兴战略。

（五）营造法治环境，积极宣传法治文化

培养基层干部的法治思维，塑造基层社会法治环境。乡土社会过渡到法治社会，但社会基础、价值基础并未转型，所以乡村社会仍然采用半正式治理法。基层社会在宣传、推广法治文化时，应当做到以下几点：

第一，注重乡风文明建设：乡村社会为了改变治理思想，首先要抛弃糟粕文化，剔除封建迷信习俗，营造积极向上的生活理念、方式。只有做好上述工作，基层干部与群众互动时，才可以形成法治思维、行为模式。

第二，建设基层公共法律体系：各地区优化配置资源，选择社会责任感强、执业水平高、政治素养强的律师、法律工作者，到乡村开展法律知识教育与宣传工作。

第三，建立和完善矛盾纠纷、预防机制，完善矛盾调解组织网络，建设专业的人民调解组织，实现调解队伍的专业化、职业化发展。

五、结束语

依法治国是我国执政的重要方针，基层干部是依法实践的特殊群体，所以要提升领导干部的法治思维，实现国家的法治化发展。通过本文的讨论，深度剖析基层干部缺失法治思维的表现、原因，提出基层干部的法治思维培养路径，突出党引导基层法治建设的地位，加强立法质量，规范履职行为，监督和制约权力行使，完善教育培训、考评、奖惩机制，营造法治环境，积极宣传法治文化，以此强化基层干部的法治思维，提升乡村振兴发展实效。