少捕慎诉慎押刑事司法政策的基础理论

杨洪霞 杨迎春 秦学俭

1.宁夏吴忠市红寺堡区人民检察院，宁夏 吴忠 751999；2.宁夏吴忠市人民检察院，宁夏 吴忠 751100

2021年4月，最高人民检察院发布了《“十四五”时期检察工作发展规划》（以下简称《规划》）①参见最高人民检察院.“十四五”时期检察工作发展规划。，在这份《规划》里，第一次提到检察机关“落实少捕慎诉慎押司法理念，切实履行指控证明犯罪主导责任的主张。同年7 月又组织开展了为期6个月的“羁押必要性审查”专项活动。从此少捕慎诉慎押从司法理念上升为国家的“刑事司法政策”。

一、政策的起源和出台背景

（一）历史起源

1.起源一：西周时期的“刑罚世轻世重”理论。周朝统治者在西周初年，总结了商汤王朝的“理法用刑”经验，提出了著名的“刑罚世轻世重”理论。并以此来指导周王朝的法律实施实践，可以把它看作是今天我们推行少捕慎诉慎押刑事司法政策最早的历史起源。

我国西周时期适用的这种“刑罚世轻世重”理论，是一项重要的原则。它是根据当时“时事”的变化来确定用刑的宽严和轻重，“世”不是指“世界”，而是指“国情”“世情”“时情”，已经具备了一些朴素的辩证唯物主义意蕴。这一原则把当时提倡的“明德慎罚”与“刑兹无赦”等法律思想有机结合了起来，成为具有辩证统一关系的整体，是西周时期重要的法律思想、立法原则及刑事政策的具体化。

2.起源二：西周时期的“盛世用轻典，乱世用重典”的理念。我国有一句很著名的话语：“盛世用轻典，乱世用重典”，它始于西周时期，起源于《周礼》。也称“盛世施仁政，乱世用重典”，体现的是“慎刑”思想。可以看作是我国今天推行少捕慎诉慎押刑事司法政策的历史渊源之一。这句话的意思是指：国家强盛，经济、政治、文化层面都有相当大的发展和成就，人民安居乐业的，称之为盛世之时。而在盛世，应当实施仁政，“慎刑慎罚”，以德治国，方能安民心、保万世基业。当国家处于战争时期，一切都陷入混乱的时候，应实行严刑峻法，约束老百姓的行为，用严格的军纪，确保军队的战斗能力，从而使国家能在乱世中得以生存。

3.起源三：我国“宽严相济”的刑事司法政策。2007 年1 月15 日，最高人民检察院发布了《关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》（高检发研字〔2007〕2 号）文件②参见最高人民检察院.关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见。；2010年2 月8 日，最高人民法院也发布了《关于贯彻宽严相济刑事政策的若干意见》（法发〔2010〕9号）文件③参见最高人民法院.关于贯彻宽严相济刑事政策的若干意见。。这标志着我国司法实践中开始全面正式落实国家的“宽严相济”刑事司法政策。这一政策是司法机关正确执行国家法律的重要指导方针，也是检察机关推行少捕慎诉慎押刑事司法政策的历史渊源之一。“宽严相济”刑事司法政策是国家层面制定实施的“刑事司法总政策”，体现出的就是“慎刑”思想。

（二）出台背景

少捕慎诉慎押刑事司法政策的出台背景，大体上包括以下四个方面：

1.刑事犯罪结构和刑罚结构的变化。我国经过四十余年的改革开放，特别是近二十多年来，经济社会发展和法治建设都有了翻天覆地的变化。我国刑事犯罪的结构和刑罚结构都在日益呈现轻缓化。特别是以危险驾驶罪等轻微犯罪入刑为代表的“积极主义”刑事立法，迫切需要“裁量主义”的刑事司法与之相匹配。

2.认罪认罚从宽制度的有力推行。刑事诉讼过程中，“认罪认罚从宽制度”的普遍推行带来了积极的变化。目前该制度的适用率已稳定保持在80%以上，上诉率不足5%，远远低于不认罪认罚的案件，已经成为刑事案件的主要诉讼模式。

3.刑事诉讼模式的变化。以“认罪认罚从宽”制度为代表的一系列新的刑事司法政策的出台，推动了我国刑事诉讼结构、刑事控诉方式的深刻转变。［1］

4.科技监管技术的进步。随着现代科技手段在刑事司法领域中的运用，例如“电子手环”和“非羁码”等设备和技术的使用、实名制推广、路面监控、手机定位、移动支付等现代科技的广泛应用，大大提升了国家的监控能力，为取保候审的适用提供了广阔的空间。

二、少捕慎诉慎押刑事司法政策的概念和特征

（一）概念

它是由三个刑事诉讼概念合并组成的。如果我们把它分开来看那就是：“少捕”“慎诉”“慎押”。

1.所谓“少捕”，通俗地讲就是“少逮捕人”“能不捕的就不捕”。是指在刑事诉讼过程中应当尽量少采取逮捕强制措施，依法加强对逮捕社会危险性的审查。要把逮捕措施限定为一种“预防性措施”来对待，使“非羁押诉讼”成为一种刑事诉讼的常态。

2.所谓“慎诉”，从字面意思来理解，就是指要“谨慎地提起公诉”，体现出“能不诉的就不诉”。这样做的目的就是要有利于分化犯罪、减少社会对立面。

3.所谓“慎押”，从字面意思来理解，就是指需要“谨慎羁押”。［2］

基于上述分析，就可以下这样一个定义：少捕慎诉慎押，是检察机关为了贯彻落实国家“宽严相济”刑事司法政策，在刑事诉讼程序中提出的新要求，是国家的刑事司法政策。它是指对符合条件的刑事案件，检察机关要及时体现当宽则宽、慎重逮捕、慎重羁押、慎重提起公诉的国家政策，从而进一步促使“非羁押诉讼”成为一种刑事诉讼的常态。

（二）特征

1.少捕慎诉慎押，是个集合概念，由“少捕”“慎诉”和“慎押”三个刑事诉讼概念合并组成。

2.少捕慎诉慎押，体现的是中华法系自古以来就有的“慎刑”思想，是依“慎刑”思想而存在和发展的。

3.少捕慎诉慎押，是刑事司法政策，而不是国家刑事司法制度，目前还没有《刑事诉讼法》的明文规定。

4.和国家“宽严相济”刑事司法政策相比，少捕慎诉慎押刑事司法政策是下位政策，产生于上位政策并且是为了服务于上位政策而存在的。

三、少捕慎诉慎押刑事司法政策的适用范围

少捕慎诉慎押刑事司法政策的“范围”，指的是它的“案件适用范围”。我们认为：少捕慎诉慎押刑事司法政策，不应有“案件范围”的限制，所有刑事案件都应当适用该政策。但同时，少捕慎诉慎押也不是一律“不捕不诉不押”，不能搞“一刀切”。这一点和之前实行的认罪认罚从宽制度是一样的，没有案件范围的限制，所有案件都适用，但也不是“所有案件都从宽”。

（一）依据的是认定刑事案件的“三条件”，而非罪名

检察机关批准或决定逮捕任何犯罪嫌疑人，都必须依据案件的事实条件、刑罚条件和社会危险性条件来进行，特别是后者更是对犯罪嫌疑人进行逮捕时考量的核心内容。今天看来适用强制措施，并不一定是刑事诉讼的必经程序。当然，可能判处三年有期徒刑以下刑罚的轻罪案件，以及可能判处五年有期徒刑以下刑罚的未成年人刑事案件，无疑更是“少捕”政策的重点适用对象。

（二）提起公诉必须坚持犯罪事实清楚、证据确实充分的法定证明标准

即使是危害国家安全犯罪、危害公共安全犯罪、恐怖活动犯罪以及其他需要严厉打击的犯罪案件，只要控诉证据不能确实充分证明犯罪嫌疑人有罪，检察机关就不得起诉。“慎诉”要求检察机关特别注意在坚持证据标准的前提下，充分运用相对不起诉、附条件不起诉、特别不起诉等手段，积极参与社会治理。如对符合不起诉条件的涉罪企业，推动其建立健全企业合规制度，监督其依规经营，为经济社会发展做出贡献；对于符合当事人和解条件的刑事案件，依法引导犯罪嫌疑人与被害人达成和解；对于未成年人涉嫌犯罪的，可以附条件不起诉，并监督教育被不起诉的未成年人认真遵守法律规定的义务，争取早日回归正常的社会生活。

（三）“慎押”要求检察机关对羁押必要性审查应当做到逮捕案件全覆盖

在决定是否批准延长羁押期限时从严把关，对任何案件都不能轻易“一捕了事”“一押到底”。只有当被逮捕人始终符合逮捕的社会危险性条件和其他条件，又没有其他替代措施能够保障刑事诉讼的顺利进行时，才能在判决确定以前维持对被逮捕人的羁押状态。

（四）少捕慎诉慎押并不是一律“不捕不诉不押”，不能搞“一刀切”

从政策定位和案件特点出发，司法实践中，以下八类案件应该成为适用少捕慎诉慎押刑事司法政策的重点：

1.轻微刑事犯罪案件。适用于在犯罪嫌疑人、被告人可能判处三年以下有期徒刑的案件中。

2.罪行较轻的案件。如可能判处三年以上有期徒刑但系过失犯罪，初犯、偶犯，共同犯罪中的从犯、胁从犯等，应当慎用逮捕措施。

3.涉市场主体及实行企业合规管理的犯罪案件。对于企业家及企业的管理人员、关键技术人员等主体犯罪的，尽量不采取羁押性强制措施。

4.犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚的案件。应当将认罪认罚的情节，作为社会危险性审查判断的重要考量因素，慎重把握逮捕的必要性。

5.未成年人、在校学生等犯罪嫌疑人。未成年人和在校学生，该类人员大都心智尚未成熟、缺乏社会阅历，易受不良社会思想的影响而走上犯罪道路，对其从宽处理有助于他们尽快回归社会，不予羁押不致产生社会危险性，且更符合社会公共利益的案件，能不捕的尽量不捕。

6.鳏寡孤独老等社会弱势群体的犯罪案件。鳏寡孤独老，是我们社会的弱势群体，也是我们社会的“特殊群体”，必须给予关注和关爱。法律不是冷酷的，法律有温度。所以，对于鳏寡孤独老的犯罪案件，我们更需要体现“法律的温度”。

7.当事人达成和解的轻伤害、盗窃案件等。需要注意的是，对于因被害人漫天要价而无法达成和解的案件，如果犯罪嫌疑人认罪态度较好，也愿意赔偿适当的经济损失，检察机关也应该对其进行从宽处理。

8.没有从重情节的醉酒危险驾驶案件。醉酒型危险驾驶案件作为近年来最常见的犯罪类型，发案数量巨大，涉及人员较多，其法定刑本身较轻，一般的醉酒型危险驾驶行为的确具有一定的社会危险性，但是可以认为情节轻微，对于血液酒精含量较低、没有从重情节的危险驾驶行为从宽处理，也符合刑法的谦抑性原则。

四、检察机关推行少捕慎诉慎押刑事司法政策的现实意义和理论意义

（一）现实意义

1.有利于引导广大司法人员进一步摒弃“重打击轻保护”“重实体轻程序”的陈旧司法观念。有助于司法工作人员牢固树立现代司法理念。

2.有利于促进“不捕不诉”和“羁押必要性审查”工作机制的不断完善。有效减少逮捕人数和捕后适用轻缓刑的人数，缩短审前羁押期限，从而在刑事诉讼中进一步贯彻落实尊重和保障人权的宪法原则。

3.有利于行使“不捕不诉自由裁量权”。促进社会治理体系的不断完善。

4.有利于把“非羁押诉讼”变成刑事诉讼的常态，变成司法人员的自觉行动。大幅度降低因逮捕、羁押而产生的司法成本，落实联合国《公民权利和政治权利国际公约》第九条中关于“审前羁押不应当作为一般规则，而应当作为例外”①参见联合国《公民权利和政治权利国际公约》第九条的规定。的要求，从而显著提升我国刑事司法在国际社会的影响力和公信力。

（二）理论意义

在整个刑事诉讼过程中可以体现出“四个有利于”：

1.有利于强化人权司法保障。未被羁押的犯罪嫌疑人所承受的精神和身体上的压力较小，能够更加充分地行使诉讼权利，同时能够确保司法人员公正裁决，防止出现因规避“刑期倒挂”而加重处罚的情况发生。

2.有利于促进社会和谐稳定。［3］犯罪嫌疑人被关押后往往存在交叉感染的危险机会，对于没有羁押必要性的人员，在诉讼程序上赋予其一定的自由，使其能够在一定程度上从事正常的生产和生活。同时，对于犯罪情节轻微的犯罪嫌疑人做出不起诉决定，同样能够起到警示教育作用。在提升社会治理效果方面能够发挥更加积极的作用。

3.有利于加强对犯罪的治理。2020 年，最高人民检察院公布了《“醉驾”案件不起诉典型案例》。指导各地在坚持对“醉驾”行为从严惩治的同时，对于情节轻微的醉驾案件依法适用不起诉，并加强行政处罚与刑事追究的衔接。在适用不起诉的同时依法给予行政处罚，虽然整体上定罪判刑少了，但惩戒力度却并没有减少。

4.有利于节约有限的司法资源。减少逮捕羁押措施就是节约司法资源，减少社会负担。2021年1 月至11 月，全国检察机关办理刑事案件不捕率为30.6%，同比增加7.8 个百分点，不起诉率15.5%，同比增加2.4 个百分点，诉前羁押率为44.2%，同比下降3.3 个百分点。数据的背后，体现的是这项政策功效的逐步显现。