海尼村“五户联帮联保”乡村治理模式的经验和启示

◆ 李隆伟 杜春燕 王雪娇

乡村治理是国家治理的基石，也是全面推进乡村振兴的基础。“十三五”时期我国乡村治理成效显著，全国各地都因地制宜地推进乡村治理创新实践。本文以云南省迪庆藏族自治州维西傈僳族自治县塔城镇海尼村“五户联帮联保”治理模式为例，分析“五户联帮联保”乡村治理模式的运作机理、创新机制，归纳总结该模式的经验及启示，以期为省内乃至全国类似地区在全面推进乡村振兴战略实施，尤其是提升乡村治理水平和治理能力现代化水平方面，提供可供复制的经验和参考。

一、海尼村“五户联帮联保”乡村治理模式

（一）运作机理

第一，建立网格化基层治理体系。海尼村“五户联帮联保”小组，以村民小组长、副组长、妇女委员、党员和护林员作为牵头人，各村民小组按照农户分布情况进行分组，原则上以5 户为1 个小组，但可根据各小组实际上下浮动1 ～2 户。为便于组织管理，一个小组不宜超过7 户或少于3 户。通常将住房相邻的5 ～7 户组成一个联保单元，并由村民推选出联保户长进行管理（户长一般由村民小组长、副组长、妇女委员、党员和护林员担任）。在分组时重点考虑3 个要素，即牵头人、片区、文化结构。例如：海尼村史天别村民小组有46户农户，其中：6 户居住在腊普河畔，6 户居住在托布顶山谷中，其余34 户相对集中。由于农户居住分散，因此，分组时先以“片区”为划分标准，再按照实际户数进行分组，使其构成一个“荣辱共担”的命运共同体，形成以“党总支+党支部+村民服务管理委员会+联保户”的网格化基层治理体系。

第二，配套基层治理制度体系。为进一步规范“五户联帮联保”乡村治理模式，提高运行效率，确保工作有据可依、有章可循，海尼村“两委”先后制定了《海尼村“五户联帮联保”工作制度》《海尼村“五户联帮联保”工作评比考核办法》，与村民签订了《“五户联帮联保”协议》，同时还印发了《工作手册》，形成了一套行之有效的乡村治理制度体系。这套制度体系不仅使海尼村“五户联帮联保”小组明确了工作机制、工作任务、工作职责和工作要求，而且切实解决了户长及农户在“五户联帮联保”工作中做什么、怎么做等问题。更重要的是，通过组织户长和农户开展“五户联帮联保”工作培训会议，使户长和联保家庭明确了各自的职责。

第三，制定严格的监督考核机制。为切实发挥户长在日常工作中的引领带头作用，组织联户成员做好日常工作，海尼村“两委”制定了严格的监督考核机制。具体是海尼村通过“推荐、审批、聘任”三个程序，严格聘用94 名户长，严格执行《海尼村“五户联帮联保”工作评比考核办法》，细化工作职责，量化工作评分，按照分级负责的要求，户长每月对联保家庭进行考核打分，村民小组服务管理委员会每月进行初评（最终分值采用五户平均分），支部每季度进行审核，并将审核结果报村“两委”，村“两委”根据平时情况及考核结果，综合评定出季度“优秀户长”2 ～4 名进行表彰。

（二）创新机制

海尼村“五户联帮联保”乡村治理模式，是在新时期全面推进乡村振兴战略实施过程中，由基层党组织带领村民不断探索实践出的符合当地发展需要的乡村治理新模式。与过去的治理模式相比，“五户联帮联保”乡村治理模式符合海尼村村民的实际生活和发展需要。一方面，“五户联帮联保”乡村治理模式使得村“两委”与村民的联系更加密切；另一方面，“五户联帮联保”乡村治理模式有助于村务信息更加透明。总的来讲，该模式的创新性主要体现在原则、特点和功能三个方面。

第一，原则方面。一是坚持网格化定位原则。海尼村“五户联帮联保”乡村治理模式因地制宜，合理设置网格，一般5 户左右为一个网格，缩短管理半径，达到科学的管理跨度。对网格内的农户做到“走村入户全到位、联系方式全公开、诉求渠道全畅通、管理服务全覆盖”。二是实行组团化联系原则。在实践过程中注重管理服务资源的集中整合和优化配置，将政府工作人员、党员、村民自治委员会与村民推选的户长相结合，组成管理服务团队，增强服务团队的整体战斗力。三是采取多元化服务原则。把组织群众、宣传群众、教育群众、服务群众作为主要工作内容，采用拉家常、上门走访、发放联系卡、设置意见箱等群众乐于接受的方法，切实帮助群众增收致富、促进就业等，赢得村民的理解和支持，最大限度激发社会和谐发展的原动力。四是实现志愿化运作原则。通过“讲村居责任、讲村居感情、讲互惠互利”，注重发挥老干部、老党员、老村民的时间、精力及人脉等综合优势，培养中小学生成为“五户联帮联保”的后备军和小帮手，实行社会志愿参与同骨干队伍建设相结合，动员全体村民参与志愿服务，建设美好家乡。

第二，特点方面。“五户联帮联保”乡村治理模式促使农村社会有机体保持着相应的自我更新和修复能力，能够有效表达和聚合不同的利益诉求，推动农村社会与行政体系之间的建设性互动。具有四个特点：一是应变性。“五户联帮联保”乡村治理模式作为一种自下而上、自我发现、自我管理的问题解决机制，能够及时发现问题，回应多元要求，表达民众的利益诉求，释放社会的不良情绪，有效缓冲行政体系所面对的压力。二是协调性。在“五户联帮联保”乡村治理模式中，不同的利益主体在平等协商、理性妥协的基础上，可以找到共同利益的交汇点，实现对基层行政体系的有效支撑，通过协调利益关系，把利益矛盾和冲突及时消解在萌芽状态，增加个体的社会认同感，减缓社会疏离与冷漠。三是互动性。“五户联帮联保”乡村治理模式在个人与社会之间寻求一种动态的平衡，通过自我调节机制的运作，培育群众的集体意识和公共精神，延伸社会资本的互动网络，为社会成员在互利、互信的基础上进行协同合作提供组织依托。四是三维性。“五户联帮联保”乡村治理模式促使农村从过去“村组干部—村民”的两层管理架构，演进为“村组干部—联保户长—村民”三维管理模式，筑牢农村社会管理网底，能够及时迅捷地消融矛盾、化解冲突，建立一个理性、自主、自律、自治的农村社会。

第三，功能方面。功能实现可见“五户联帮联保”乡村治理模式的成效。一是实现政策法规联宣联享。由户长牵头组织联户成员利用农闲时间，通过院坝会、火塘会等形式，用通俗易懂的语言向村民宣讲各项政策、法规和各级重要会议精神。通过开展政策“明白人”培训，使每个村民小组都有一支懂政策的领路人、向导和翻译人员队伍，每户都有一个政策明白人。二是实现安全隐患联防联控。通过日常走访、邻里往来，及时掌握农户之间和农户家庭中的生活矛盾与纠纷，由户长及时组织农户成员开展调解、疏导、规劝、制止等工作，无法调解或容易激化的矛盾与纠纷，及时向村民小组服务管理委员会和村“两委”报告。联保家庭内不私拉乱接电线，不违规储存、使用易燃易爆以及不私藏涉枪涉爆等危险物品，不随意焚烧垃圾、地边杂草等。遵守交通法规，不乘坐农用货运车辆和非法载客车辆，不违法载人，不酒后驾车，不无证驾驶。积极参与新冠肺炎疫苗接种，做好常态化疫情防控。对联户内的安置帮教人员、社区矫正对象、吸毒人员、参与邪教人员、重点信访人员、其他涉藏地区在该村人员、易肇事肇祸精神障碍患者、危安重点人员、流动人员、流散僧尼等重点人员，由户长组织每户结对帮教、联合管控，如有异常情况及时向村民小组服务管理委员会和村“两委”报告。三是实现社情民意联传联达。通过日常走访，及时解决联保家庭成员存在的困难和问题，对不能解决的困难和问题，及时按“户长—村民小组服务管理委员会—支部—村‘两委’—镇”逐级上报解决，提高解决问题的及时性和精准性。四是实现环境卫生联管联治。联保家庭之间，群众投工投劳自发建设休闲点、小菜园、围栏绿化风景线、小石路等，自觉开展美化家园行动。按照“五堆十乱”整治、“四美”创建和爱国卫生运动要求，互相督促开展联户区域、家庭和个人环境卫生整治。目前,全村人居环境提升成效显著，村内基础设施日益完善，群众良好的生活习惯逐渐养成，村庄风气不断向好。五是实现增收致富联促联帮。在联保家庭内，对生产生活能力较差的家庭，采取共同担保小额贷款、鼓励创业等措施，促进增收致富。通过“传帮带”，积极引导联户群众参与合作经济组织发展特色产业，拓宽增收致富渠道，促进共同创业、共同致富。对联户内鳏寡孤独、老弱病残等弱势群体，由户长组织联户相互关心、相互帮助，解决其生产生活中的实际问题。六是实现文明新风联育联创。在重大节日期间，组织开展群众性文艺表演等活动，传承弘扬民族特色文化，丰富精神文化生活。不组织和参与赌博性质的斗牛、斗鸡、麻将、扑克等活动。不打架、不偷盗、不酗酒。不虐待妇女、儿童、老人。积极宣传，督促联户内适龄儿童积极就学。自觉遵守“村规民约”“组规民约”，做到健康文明生活。

二、海尼村“五户联帮联保”乡村治理模式的经验总结

（一）抓源头治理，配强村“两委”班子

海尼村为确保“五户联帮联保”乡村治理工作的顺利推进，提供稳定的社会环境支撑，着力从源头上解决基层干部乱作为、不作为、侵犯群众利益、优亲厚友、贪腐谋私等问题，将有担当、有责任、有能力的群众选为村“两委”委员，按时完成村“两委”清理补选工作。

（二）加强领导，合理规划

为进一步实现村民自我管理、自我教育、自我服务，共同办理好本组的各项事务，在镇党委、镇政府的号召下，各村成立“五户联帮联保”执行小组，负责对“五户联帮联保”乡村治理工作的指导和执行。组长由村党总支书记担任，副组长由村民委员会主任和副主任担任，成员为各村民小组组长。此外，各村结合村情组情，在每个村民小组成立“五户联帮联保”小组。

（三）健全制度，依法治理

根据村内实际情况制定“五户联帮联保”责任书，并将“五户联帮联保”纳入各村“村规民约”管理，组织联户签订承诺书。联户之间实行捆绑管理，一户违约，其他联户同时受到牵制，联户之间形成相互监督、相互制约、相互管理直至违约户整改完毕为止。对联户在执行国家政策及服务农村的各项工作进行年终评比，评比结果与各项惠民政策及帮扶项目、物资分配挂钩，对评比结果为“优秀”的家庭户在产业发展、金融信贷和各项惠民政策上优先给予考虑。

三、海尼村“五户联帮联保”乡村治理模式的启示

通过对海尼村“五户联帮联保”乡村治理模式的研究发现，乡村治理在探索和实践的模式上具有无限潜力可供挖掘。中国地域广博，不同地区在资源禀赋、文化习俗、经济和社会发展等方面千差万别，各地区如何因地制宜地走出一条适合本土化发展的乡村治理之路尤为重要。海尼村“五户联帮联保”乡村治理模式为我们提供了一个全新的乡村治理思路，在今后的乡村发展和全面推进乡村振兴战略实施过程中给予如下启示：

（一）突出治理主体，发挥主观能动性

有效的乡村治理能让农民成为发自内心的自我约束、自我教育、自我管理、自觉担当乡村公序良俗的维护者和倡导者,而且有助于乡村社会防范风险、化解矛盾。因此，乡村治理一定要充分带动各主体参与，在发挥基层党组织积极能动性的基础上，尤其要突出农民的主体地位，不断增强党群互动和关系维护，汲取群众智慧。

（二）完善制度体系，夯实治理成效

乡村治理需要配套的制度体系和稳定的政策措施，切忌政策朝令夕改，通过完善制度体系，反映民生需求，提升乡村治理效果，并严格落实监督考察机制。

（三）强化政策支撑，激发内生动力

有效的政策帮扶能够使基层干部在乡村治理过程中发挥事半功倍的作用，因此，加大财政支持力度，提高资金使用的透明度和效率迫切而必要。将仁爱孝悌、尊老爱幼、爱国、拾金不昧等中华传统美德与乡村治理结合起来，不仅有助于保证乡村治理的积极性，而且能够有效激发乡村治理的内生驱动力，保持乡村发展的长久持续活力。