风险管理背景下韧性社区建设的问题与路径

王 珏

（河南开放大学 工商与财会学院， 河南 郑州 450046）

一、研究背景

作为防灾减灾领域高频使用的一个概念，“韧性”已经被国际社会广泛认为是一种抵抗、吸收、适应变化，以保护和恢复系统必要基础设施、结构和功能的能力［1］。而“韧性城市”是指当灾害发生时，城市能够承受风险和干扰，并能够快速应对和恢复。从全球来看，近年来公共卫生事件、自然灾害、经济危机、战争等各种风险频发，如何保持城市功能正常运行，并通过适应来更好地应对未来的不确定性风险已经成为众多国家都面临的重大课题。2020年11月，党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标的建议》，首次提出了“韧性城市”的发展理念，自此，“韧性城市”被明确写入中央和地方“十四五”规划和2035年远景目标纲要，全国纷纷掀起韧性城市建设浪潮。

作为城市的基础单元和城市治理的基层组织，面对不确定性风险和新兴风险的扰动和冲击，基于社区风险治理的韧性社区建设逐步为更多学者所关注，社区逐渐成为风险治理的重要场域，社区韧性研究也逐渐成为城市风险治理研究的新路径。韧性社区既是韧性城市建设的保障落地单位，更是现代化城市韧性建设的基础单元，基于社区风险治理的结构要素关系，防范社区风险并提升社区韧性能力，对完善基层治理和城市韧性建设具有重要的现实意义。

二、文献回顾

（一）社会生态韧性

“韧性”在拉丁文中的原意为“恢复到原始状态”。基于灾害学的应用研究，“韧性”被定义为是一种抵抗、吸收、适应变化以保护和恢复系统必要基础设施、结构和功能的能力［1］。基于生态系统的视角，生态学家Holling提出了“生态韧性”的概念，并认为生态韧性是生态系统应对自然或人为扰动时的一种持久性［2］，而后社会学家结合生态韧性的概念，基于“复杂适应理论”提出了“社会生态韧性”（SES），认为社会系统在保持本质性结构、功能和特征不变的前提下，通过吸收干扰、自组织重组、学习创新，实现可持续发展体现出社会生态韧性的能力［3］。社会生态韧性这一概念的提出，大大拓展了韧性概念的应用场景，同时基于城市系统的视角促进了生态学、经济学、灾害学和公共管理学科对韧性问题的研究。

（二）城市韧性与韧性社区

因人口聚集、社会交往、经济政治活动频繁和社会要素持续创新，城市系统已经成为社会生态韧性概念的主要解释场景。虽然近年来学者们对城市韧性概念的研究范围较广，但对于城市韧性的核心概念基本达成了共识，即城市系统面对未来的不确定性扰动时，迅速自组织响应，通过学习适应、动态反馈，维持系统的基本功能、结构、特征，实现适应性发展的能力。Jha等在《建设城市韧性：原则、工具和实践》中首次将韧性区分为基础设施、制度、经济和社会四个维度［4］，而后，众多学者将其作为城市韧性建设的主要分析框架，并且随着城市韧性理念研究的外溢，韧性理念也开始在社区空间的层面深化。不同于韧性城市建设的宏观性，韧性社区建设则更微观和聚焦，其一方面是城市韧性规划建设的落地单元和触角延伸，另一方面因为其特殊的“前沿阵地”，对弥补完善韧性城市的建设以及城市风险的防范起到了重要作用。王世福和黎子铭认为，韧性社区是能凭自身力量抵御灾害并快速调配资源以恢复正常，且拥有通过应灾学习而主动创新的综合能力的社区［5］；朱华桂认为，只有达到过硬能力，做到有效利用各种资源抵御灾害与风险，并成功应对社会风险和适应新环境恢复社区功能，这样的社区才能称之为韧性社区［6］。

（三）社区风险治理

近年来，随着全球化竞争和城市化进程的加剧，社会开始处于一种高度复杂和不确定性状态，致使社会风险和危机事件频发，并显现出显著系统性、隐蔽性和多元性等高风险特征，在这种高风险特征背后又体现为传统的单一风险和新兴的复合风险相互交织的偶发性、普遍性和不可逆性，处理不当就会形成严重的公共危机事件，给社会稳定和城市发展带来风险。面对这一挑战，社区风险治理成为社会风险治理的基础和细胞，有关社区风险治理的研究，部分学者比较关注基于结构和秩序的社区风险治理方式，但面对新兴风险的挑战，这种社区治理资源分散、边界模糊和治理模式确定的传统模式，很难适应新兴风险的陌生、关联、动态和不确定性。因此，基于动态的周期性的全路径的社区风险治理模式成为很多学者的研究方向，如黄晓军在韧性城市的内涵中提出了“风险识别—状态评估—规划响应—规划策略”的风险应对研究框架［7］，而现代应急管理的核心便是遵循该风险管理模式以促进社区抵抗潜在危险。

三、韧性社区建设存在的主要问题

近年来，我国的社区风险治理伴随频发的各种灾难，在现实问题的应对探索中逐步完善。结合相关学者观点、研究以及国内外实践经验，本文主要从应急管理的角度将风险管理纳入社区治理过程，同时基于社区韧性的核心维度，分析社区在风险应对中存在的主要问题。

（一）风险意识缺乏

以前对社区风险的治理，主要基于传统的“事中—事后”危机响应管理方式，这种方式往往表现在出现重大问题或灾难时的补救性和滞后性。比如疫情或灾害突然暴发后，由于社区风险应对意识和应对准备工作的不足，大多社区都在上级命令或任务的等待中开展疫情管控和灾情预防，加之公民精神欠缺致使社区居民参与意识不强，很容易错过最佳的危机应对窗口期，从而在危机暴露初期造成较大损失。

（二）风险处置力差

对于风险的扰动，特别是潜在风险的识别不足。大部分社区未能根据社区自身位置特点和历史呈现的风险数据进行风险清单管理，忽视了社区环境结构的脆弱性，从而不能有效结合社区实际环境情况，诸如设施老旧、私搭乱建、通信不畅、交通拥堵、封闭无效、医疗保障、地势低洼、工程施工和人员流动等展开应急设计，同时也存在公共防险空间不足、被挤占、功能单一问题，增加了平险转换的难度，很容易造成应急处置不当。

（三）风险责任不强

郑州“7·20”事件中发生的地铁5号线、京广快速路隧道的伤亡事件，已经被明确为责任事件，在这场危机处理中存在着严重的失职渎职行为。此外，在整个市区灾情信息报送中也存在迟报瞒报问题，这对于灾情的客观评估没有起到积极作用。灾情问题与社区工作相互交织，加之公共区域和周边的社区边界责任模糊，两者没有建立相互支撑弥补的风险处置机制，加上形式主义、官僚主义作风和侥幸心理的作用，给社区风险防范敲响了警钟。

（四）社区联动低效

社区风险治理需要多方参与才能保障其效果。但由于防疫防灾宣传不到位，科普活动的缺乏，应急演练的缺失，物业、社区居民防灾救灾意识的薄弱以及社区组织能力和服务供给的不足，致使社区风险治理的多元参与效果欠佳，加之居委会、业委会、物业和居民相互间沟通不畅，合力不足，很多居民对社区事务的认同感、归属感和参与积极性不高。此外，社区党组织的领导作用以及志愿者组织的协同作用没有得到更好的施展，充分暴露了基层治理能力的不足。

（五）社区投入不足

社区投入主要包括研究上的投入和经济上的投入。从城市层面进行韧性建设的规划在各大城市较为普遍，因此，大家更多关注大问题和共性问题的研究，往往会忽略对社区独特个性的关注和研究，致使基于社区层面的韧性建设规划不被重视，一旦遇到实际灾害风险，由于缺乏系统的规划和考量，社区相关的一些“小问题”和“个性化问题”往往会直接影响社区风险治理的成效。此外，当前众多社区财源紧张，经济投入不足也必然导致社区韧性建设保障性不足。

四、韧性社区建设的提升路径

基于黄晓军“风险识别—状态评估—规划响应—规划策略”的风险应对内涵，以及Jha等“基础设施—制度—经济—社会”的韧性分析框架，结合我国社区风险管理中存在的问题和经验，笔者提出韧性结构和风险应对的交互研究框架（如图1），明确了韧性社区建设的提升路径。

图1 韧性结构和风险应对的交互研究框架

（一）建立风险识别清单

建立风险识别清单，就是要站在历史角度审视社区的风险源情况，这相当于将传统的“事中—事后”风险管控理念向“事前”预防的管理理念转变。通过历史风险数据及相关事件的追踪建档，结合社区自身的环境个性、组织能力和制度问题，便于更好地发现和预防潜在风险。此外，风险清单也要借鉴所在地区和城市的共性风险问题进行梳理，并作为常态化工作去落地。（1）环境个性清单，就是将社区的物理空间、基础设施、道路人流等环境因素纳入风险识别集；（2）制度问题清单，就是围绕韧性社区建设中将先后建立的相关制度及问题梳理归档；（3）组织能力清单，就是要站在风险响应的角度对社区参与群体进行梳理，明确各自的功能定位。以上三点，是社区综合治理的基础。

（二）推进风险状态评估

对社区风险状态的评估分为常态和应急两种状态的风险评估。常态下社区风险评估的主要依据就是基于历史风险数据和风险事件的识别清单，是基于潜在风险的视角对社区环境韧性（空间设置是否合理、公共设施是否老旧）、组织能动性（组织互动、合作响应、组织资源等）和制度稳定性（制度僵化、机制灵活性等）进行评估。这种评估能够更好地从环境改进、组织成长、制度优化上对症下药和精准施策，对于日常风险预防管理起到了积极的推动作用。另外，就是做好应急条件下的风险属性（特点、严重性、关联性等）的准确预判，并结合常态下的风险状态评估，快速准确地预估社区环境、组织和制度在风险承压能力上的不足以及可能会在风险应对中产生的负面结果。

（三）落实风险应对策略

社区实施、多方参与是风险响应的关键。常态下对潜在风险的应对策略主要是基于对潜在风险的状态评估，具体表现为清问题、补短板、找差距、练团队。而应急状态下，由于灾情险情紧急，首先在于社区领导的责任意识和得力指挥协调，尽量做到风险早排查、早预防或早隔离，防止灾情险情扩散，争分夺秒把握窗口期，为组织能动性创造时间窗口；其次在于社区成员的动员参与，这种自下而上的参与式组织策略正逐步成为社区风险紧急应对的基础［8］；最后是发动社区群众，积聚社区各种社会资源与力量，积极推动从风险控制向风险沟通转变，强调在沟通交流中实现上下结合的协同治理［9］。

（四）加强社区环境抗逆

面对灾害风险，环境设施等因素将直接影响社区风险应对举措。因此，加强社区环境的韧性建设：一要设计合理的应急空间，加强统筹防灾和应急场所的规划布置；二要完善基础设施和社区生态，避免社区功能过渡集中，减轻特殊灾情时期的不能正常外出焦虑；三要完善无障碍设施、标识设施等环境设施，让社区居民生活更舒适，激发居民的归属感；四要注重社区应急管理人员和资源配置，结合社区生活圈风险属性调整社区公共服务设施体系，协调社区的物质韧性和管理韧性；五要充分利用现代化信息技术体系（数据采集、智能分析、信息同享、警示疏导等）提高社区系统的感知能力，提升社区风险治理的智能化和精细化水平，同时，要实行急性冲击的实时监测和慢变量管理。

（五）增进社区组织能动

人力也是社区中不可忽视的资源，发动已有的能人骨干参与社区建设，可以让社区增色不少，这正是社区社会组织资源的魅力所在。只有社区资源充分能动，社区应急基础有保证，才能平稳地进行社区灾后恢复和发展。增进社区组织资源能动的关键点在于建立面对灾难灾情的系统“共同体”，这一共同体不仅包括社区党委、居委会、业委会、居民、物业，还包括驻区单位、社区社会组织等主体资源，要充分发挥社区党组织领导下的居委会、业委会或物业等组织的资源互补职能，实现政府管控、基层自治、社会协调的良性互动。只有这样才能既体现自上而下的社区风险治理结构，又能突出自下而上的自组织功能，从而提高风险应对中的积极响应能力和自我调适能力［10］，让每个社区成员都能发挥主观能动性，形成一股强大的风险应对力量。

（六）提升社区制度稳定

制度层次形成社区风险治理的行动规范，是韧性能力得以存续的支撑。第一，要加强常态管理与应急管理之间的制度衔接，常态管理将会增进社区整体的风险意识和风险应对能力，将会对应急管理提供极大的能力支撑，而每一次的应急管理都必然是对日常管理的一种能力驱动。第二，要增进自上而下和自下而上两种社区风险治理结构的制度衔接。以新冠疫情防控为例，从自上而下的角度来看，新冠疫情防控方案已历经多次更新，涉及疫情防控治理链的方方面面，在社区疫情防控中发挥了重要作用，特别是国家在疫情防控中的战时指挥机制和动员能力促进了应急资源在社区的集聚，极力保障了社区居民的生命安全。同时，社区自下而上的疫情防控互动，在城市一线筑造起一张张坚实的社区“安全网”，快速实现了新增病例及现有病例清零。上下结合使政府管控引导的“有形韧性”和社会自发的“无形韧性”形成合力，成为最大的制度保障［10］。

五、结论

作为社会风险管理的前沿阵地，社区风险治理中韧性能力的高低影响着整体风险治理成效的强弱，构建韧性社区已经成为新时代社区应急管理的发展方向。本文结合相关学者研究及国内外实践经验，从应急管理的角度将风险管理纳入社区治理过程中，同时基于社区韧性的核心维度，分析社区在风险应对中存在的主要问题，并从建立风险识别清单、推进风险状态评估、落实风险应对策略、加强社区环境抗逆、增进社区组织能动、提升社区制度稳定等六个方面，建立健全社区风险治理体系的韧性社区建设路径，以不断提升城市社区风险应对和危机处理能力。