美国撤离部分驻韩美军决策研究（1969—1971）

摘 要：尼克松政府撤离部分驻韩美军，是其全球缓和大战略的需要。为此，美国国家安全委员会出台NSSM 27文件，研究从韩国撤军的可行性。由于需要和盟友韩国磋商，加之美国军方的反对以及需要说服国会批准对韩援助，美国迟迟未就撤军问题做出决策。但随着美韩各自国内情况的变化，美国国家安全委员会加快了决策步伐，其下属项目分析智囊部为尼克松政府的最终决策提供了建设性的意见，并拟订了具有决策性质的NSDM 48文件。尽管韩国强烈反对，但它根本无法改变尼克松政府调整对朝鲜半岛政策的决心。部分驻韩美军的撤走，对1970年代初朝鲜半岛局势大幅度缓和产生了积极影响。

关键词：尼克松政府；驻韩美军；撤军；NSSM 27; NSDM 48

中图分类号：K712.54；D819  文献标志码：A  文章编号：1006-0766（2023）02-0082-11

作者简介：邓峰，华东师范大学历史学系教授（上海 200062）

基金项目：国家社会科学基金一般项目“冷战时期朝鲜半岛危机研究（1966—1976）”（20BSS060）

① 有关1960年代末1970年代初美国撤离驻韩美军的问题，国际学术界主要是韩国和美籍韩裔学者的研究，如Joo-Hong Nam， Americas Commitment to South Korea：The First Decade of the Nixon Doctrine， London and New York：Cambridge University Press， 1986， pp.74-108; Chae-Jin Lee， A Troubled Peace：U.S.Policy and the Two Koreas， Baltimore：Johns Hopkins University Press， 2006， pp.67-70; 国内学者的研究可参见孙茹：《70年代美韩安全关系中的撤军问题》，《太平洋学报》1998年第4期；冯东兴：《尼克松政府撤退驻韩美军问题述论》，《军事历史研究》2015年第4期；贺飞：《尼克松政府对韩国军事政策的调整及其影响（1969—1974）》，《社会科学战线》2017年第11期。

② 本文所使用的《美国对外关系文件集》全部档案，皆系美国国务院历史学家办公室官方网站刊登的FRUS 1969—1976系列卷的第19卷网络版文件，按照注释所标文件编号即可找到该文件的内容。

美国撤离驻韩美军的问题，长期以来一直是国内外学术界研究的热点问题。但让人感到遗憾的是，学者们研究的重点皆集中于卡特担任美国总统时期，而对于1960年代末1970年代初尼克松政府撤走部分驻韩美军的研究成果并不多见。①特别是，这些成果在研究尼克松政府从韩国撤军的问题时虽然也使用了美国相关解密文献，但并未利用尼克松总统图书馆的重要解密档案，深入细致地考察美国国家安全委员会出台的关涉撤军的相关核心文件。相应地，学者们未系统全面地探讨尼克松政府撤军决策的详细过程。本文拟利用《美国对外关系文件集》（Foreign Relations of the United States， 简称FRUS）②和尼克松总统图书馆美国国家安全委员会解密档案，而主要以后者为史料基础，深入考察美国撤离驻韩美军决策出台的过程及其影响，希冀能够为当今朝鲜半岛问题的思考和解决提供有益的历史借鉴和参考。

一、部分驻韩美军撤离的背景

1969年，尼克松入主白宫伊始，便打算撤离部分驻韩美军。但此项政策的出笼却非常复杂曲折，大致经历了一年多的时间，直至1970年8月底美国才单方面撤走第7步兵师约1万人的兵力。在此期间，因驻韩美军撤离的确切消息迟迟未公开，朝鲜方面并未真正获知尼克松政府对朝政策的变化，所以，朝鲜半岛南北双方对抗的程度依然较为严重，半岛局势仍旧处于紧张状态之中。

事实上，自肯尼迪政府始，美国一直在构想削减驻韩美军数量并减少对韩国的军事援助规模。约翰逊担任总统时原本计划落实前届政府的构想，但由于韩国出兵越南，其试图削减驻韩美军和对韩国军事支援的计划只得搁置。【，「」，『』， 2003.】但从1968年开始，约翰逊政府开始重启因寻求结束越南战争的谈判而搁置的对韩国的计划。1968年2月，约翰逊指示副国务卿尼古拉斯·卡岑巴赫（Nicholas Katzenbach）组织各部门重新评估美国对朝鲜半岛的政策，此项工作的进展同时处于部际高级工作小组（Senior Interdepartmental Group）的审查之下。然而，在朝鲜问题上，华盛顿决策层被“普韦布洛”危机牵扯了大部分精力，所以这项工作直到当年9月才正式开始进行。9月26日，卡岑巴赫发布了部际高级工作小组第85号备忘录，明确提出，“基于已提出的问题以及9月19日的部际高级工作小组会议达成的一致看法，启动部际研究工作”。该备忘录指出美国的主要目标是要“保卫韩国免遭敌对力量的侵害、提高其自卫能力”等。【National Security Study Memorandum 27， February 22， 1969， FRUS， 1969-1976， Vol.19， Part 1， KOREA， 1969-1972， Document 2.】尼克松上臺后，萧规曹随，继续推进这项政策审查工作。

尼克松在入主白宫之前便一直主张大规模撤离驻韩美军，担任美国总统后亦释放了这方面的信息，只不过顾忌盟友韩国的强烈反对，表达得比较隐晦。1969年7月25日，他在关岛宣布了“尼克松主义”，即美国将鼓励其亚洲盟友自己承担国内安全和军事防务的责任，而美国则避免卷入越南式的战争。虽然此项新政策主要适用于越南，但对有大量美军驻扎的韩国同样适用。特别是，美军的存在使得韩国能够将较少的资源用于国防建设，而将更多的资源用于商业和贸易。这必然加大美国在防务开支上的负担，令1960年代末美国已不堪重负的财政状况进一步雪上加霜，对尼克松政府扭转此种状况所做的努力造成较大的负面影响。

与此同时，尼克松政府十分担心韩国总统朴正熙实施激进的统一朝鮮半岛的政策，在未和美国协商的情况下擅自向北进军，进而将驻韩美军拖入一场新的地面战争之中。尤其是，尼克松曾经担任艾森豪威尔政府的副总统，深知结束朝鲜战争的痛楚及艰难之处，因而即便美国并未深陷越南战场，他对在朝鲜半岛再次爆发战争无疑也有着发自本能的排斥感。更何况，在尼克松和基辛格设计的缓和大战略中，从朝鲜半岛撤走部分美军，可以充分发挥对中国示好的作用，甚至促使中国与美国和解，进而实现联华制苏的战略目标。不管怎样，将部分美军撤离朝鲜半岛，对尼克松政府而言利大于弊。

虽然1969年4月发生的朝鲜人民军击落美国电子侦察机的EC-121事件引起美国的重视，但尼克松政府并未做出过激反应，特别是没有采取任何报复性的军事行动打击朝方军队。【关于美国政府对EC-121事件的反应，参见邓峰：《美国与EC-121危机——对1969年美国大型侦察机被朝鲜击落事件的研究》，《世界历史》2008年第2期。】这充分说明新上台的尼克松总统已决心实施“尼克松主义”，要在国际社会推行既定的缓和政策，不会因为朝鲜半岛局部区域的一次小型冲突而影响美国的全球战略。当然，朝鲜半岛局势的缓和趋势亦在其全球大战略的布局之中。撤离部分驻韩美军显然是这方面最典型的外在表现。1969年11月24日，尼克松总统在致国家安全事务助理基辛格的备忘录中就清晰地表达了从朝鲜半岛撤走部分美军的坚定决心：

我认为是时候减少我们在韩国的存在了。因为在较早的时候发生了EC-121事件，所以我们不能这样做，但我不希望我们继续拖延这个问题。我心里想的是，为了我们计划的那种报复性打击，在任何程度上保持空中和海上存在都是必要的。另一方面，我认为现在是把美国人的数量减半的时候了，我希望看到一项计划，在今年年底前将这一计划付诸实施。当然，它应该得到妥善的处理，并以适当的方式推销给韩国人。【Memorandum from President Nixon to the Presidents Assistant for National Security Affairs （Kissinger）， November 24， 1969， FRUS， 1969-1976， Vol.19， Part 1， KOREA， 1969-1972， Document 45.】

翌日，尼克松更在基辛格发给他的备忘录中做了手写批示，直接向基辛格下达了指令，“我希望现在（原文用斜体以示强调）就起草一份计划，以便让韩国能够接手主要的军事任务——美国只需提供绊网（trip wire）部队【绊网部队，有时被称为“玻璃板”（glass plate），是威慑理论中的一种战略方法。绊网部队是一种小于潜在对手的军事力量，其目的是在不引发安全危机螺旋升级的情况下，表明防御方对未来侵略做出武装反应的承诺。】和海空支持即可”。【Memorandum from the Presidents Assistant for National Security Affairs （Kissinger） to President Nixon， November 25， 1969， FRUS， 1969-1976， Vol.19， Part 1， KOREA， 1969-1972， Document 46.】这里，尼克松所表达的意思十分明确：无论如何要大幅度削减驻韩美军的规模，使得韩国人能够在国防上承担主要责任，减少对美国的依赖；一旦遭遇来自北方的武装进攻，已被削减的驻韩美军地面部队因兵力规模较小而无法单独击退朝鲜人民军的进攻，所以仅仅充当绊网部队的角色，发挥威慑作用，同时出动海空军支持韩国军队。当然，尼克松的指示也表明了美国作为韩国盟友的决心和承诺：一旦朝鲜军队南下发起攻击，驻韩美军必定会介入予以阻击，但美国地面武装部队不再像以前那样执行主要作战任务，驻韩美军由对抗朝鲜武装进攻的主角转变为配角。

这样，尼克松政府便能成功地实现三个重要的政策目标：第一，向朝鲜政府释放缓和信号以促使对方转变对韩国和美国的政策；第二，向中国政府释放缓和信号以推动中美和解，继而在朝鲜半岛局势缓和的基础上促进整个东亚地区局势的缓和，从而配合其全球缓和大战略的推行；第三，通过向韩国政府转移军事负担并扶植韩国武装部队充当朝鲜半岛对抗的主力军，减轻美国联邦政府的财政负担。

二、NSSM 27文件与对韩政策调整的初步辩论

1969年2月22日，尼克松在就职一个月后匆匆制订了一份关于朝鲜半岛问题的重要文件——第27号国家安全研究备忘录（NSSM 27）。该文件的主题为《对朝鲜的部际规划、项目及预算研究》（Interagency Planning-Programming-Budgeting Study for Korea）。【NSSM 27文件的全文，参见尼克松总统图书馆的网站：www.nixonlibrary.gov/sites/default/files/virtuallibrary/documents/nssm/nssm_027.pdf.】然而，基于NSSM 27文件的研究工作进展得较为缓慢。这主要和两方面的因素有关：第一，韩国强烈反对削减驻韩美军计划；第二，尼克松政府内部在撤离部分驻韩美军问题上存在严重分歧。

一开始，美国国家安全委员会在拟订NSSM 27号文件时就已经考虑到，撤走部分驻韩美军必定会遭到韩国人的激烈反对，所以，和韩国人磋商以获得对方的谅解是尼克松新政策能否成功实施的关键一环。而在此之前，寻找何种时机、以何种方式将削减驻韩军力的计划传达给韩国方面是令华盛顿决策层感到较为棘手的问题。

1969年8月，韩国总统朴正熙访问美国，不过美韩首脑会谈并未涉及驻韩美军撤离的问题。但随后，1969年10月2日，美国参谋长联席会议主席惠勒（Earl Wheeler）访问韩国时，就该问题对韩国领导人进行了初步试探。惠勒出席韩国武装部队建军节纪念活动，并向朴正熙释放了美军撤出朝鲜半岛或大幅度削减驻韩美军的相关信息。朴正熙毫不犹豫地表明了其反对意见，不仅强调“如果美国撤军，战争将是不可避免的”，而且要求韩国“必须拥有独立的防御能力”并能够“阻止或击败”朝鲜军队。对于朴正熙所提要求，基辛格在向尼克松汇报时并无异议，但指出，这似乎表明韩国总统赞同韩国将在未来某个时候“单干”。【Memorandum from the Presidents Assistant for National Security Affairs （Kissinger） to President Nixon， November 25， 1969， FRUS， 1969-1976， Vol.19， Part 1， KOREA， 1969-1972， Document 46.】朴正熙野心勃勃的想法引起了华盛顿决策层的警惕，他们担心朴正熙可能会采取主动向北方进攻的行动，破坏朝鲜半岛当前的局势，因而在后来对于撤走部分驻韩美军后如何援助韩国发展自身的防御力量方面，采取了较为谨慎的态度。

1969年11月，尼克松总统要求国家安全委员会拟订一项计划，将美国在朝鲜半岛的军事力量削减一半。稍后他又强调了这一观点，并向基辛格发出指示说，美国应该制定一项计划，让韩国接管美国的防务责任，同时在必要时继续接受美国的空中和海上支持。当国家安全委员会工作人员正在为解决朝鲜撤军问题而制定一项计划时，已经感知风吹草动的韩国人开始担心美国政策即将发生转变，驻韩美军可能会撤离。12月份，美国副总统斯皮罗·阿格纽（Spiro Agnew）访问汉城，他通知韩国人，不久美国将举行一次关于朝鲜问题的国家安全委员会会议，也暗示美国对朝鲜半岛的军事政策即将发生变化。【Memorandum from Laurence E.Lynn， Jr.for Dr.Kissinger， February 3， 1970， H-041， Memorandum from Laurence E.Lynn， Jr.for Dr.Kissinger， H-027， Memorandum from Henry A.Kissinger for the President， March 3， 1970， H-027， National Security Council Institutional Files， Richard Nixon Presidential Library.】

1970年1月20日，韩国驻华盛顿大使金东祚拜访美国国防部长梅尔文·莱尔德（Melvin Laird），后者告诉前者，美国正在考虑撤出目前驻扎在朝鲜半岛的一些部队。在听到此消息时，金东祚“变得非常沮丧，向莱尔德提出抗议，并处于某种不安的状态之中”。因为他可以想象得到，朴正熙在听到这种坏消息时将做出何种激烈的反应。美国国家安全委员会幕僚约翰·霍尔德里奇（John Holdridge）告诉基辛格，金东祚大使可能根本不会向青瓦台报告他从莱尔德部长那里获得的信息。为了顾及韩国大使的感受，美国国务院向他保证美国政府还没有做出撤出军队的最终决定，而且在最终决策前会与韩国人进行磋商。值得注意的是，在莱尔德和金东祚会面之前，基辛格在致尼克松的备忘录中提到，倘若要执行尼克松减少美国在朝鲜半岛军事存在的决定，就需要寻找一个与韩国人进行磋商的良好方法，这样美国可以最大限度地避免与朴正熙总统对抗或导致韩国军队从越南撤离的可能性。【Memorandum from John H.Holdridge for Dr.Kissinger， January 21， 1970， H-041， Memorandum from John H.Holdridge for Dr.Kissinger， January 22， 1970， H-041， National Security Council Institutional Files， Richard Nixon Presidential Library.】也就是说，韩国人手里握有让华盛顿决策层顾虑的筹码，这让白宫不得不认真对待他们。1970年1月，美国驻韩国大使波特再次向韩国人保证，虽然美国正在考虑撤军，但尚未做出任何决定，在进行任何撤军行动之前都将征求韩国人的意见。【Memorandum from Henry A.Kissinger for the President， March 3， 1970， H-027， National Security Council Institutional Files， Richard Nixon Presidential Library.】

除了韩国的反对，尼克松政府内部在驻韩美军撤离一事上也存在着严重的分歧，其中不乏强烈的反对意见。国务院和国防部的立场较为一致，皆赞同削减驻韩美军的数量，主张在一年左右的时间内撤出一个美国师和2～3万名美国军人。但是参谋长联席会议坚决反对此种做法，认为现在美军的任何撤离都将是“不合时宜的”，如果实在要撤军的话，应该限制为撤出一个美国师中的两个旅，大约1万人。【Memorandum from Henry A.Kissinger for the President， March 3， 1970， H-027， National Security Council Institutional Files， Richard Nixon Presidential Library.】显然，尽管参谋长联席会议不同意撤走任何美军士兵，但亦知晓自己的意见在政府中不占主导地位，所以尽量采取拖延的办法，提出目前不宜撤军，同时在不得不接受撤军的事实时，在撤军数量上提出妥协意见。

与此同时，鉴于撤走部分駐韩美军势必会影响韩国国家安全形势，为了平衡撤军的负面影响，美国必须考虑提高韩国的国防实力，增强其武装部队的作战能力。在此方面，尼克松政府内部亦存在一定的分歧，但分歧的焦点不在于是否援助韩国加强防御力量，而在于是否要全面支援韩国各个兵种强化实力。国务院和国防部提出对韩国16至18个师的地面部队进行实质性的改进，使其符合现代化军队的标准，同时维持韩国空军和海军的现有水平。不过参谋长联席会议认为此举的力度不够，虽然对韩国地面部队的改进足以维持美国当前在朝鲜半岛的防卫能力，但应当全面提升韩国的军事现代化水平；充分的防御也需要韩国空军和海军得到实质性的改进，而且在韩国部队从越南返回时，应使其地面部队增加到19又1/3个师。【Memorandum from Henry A.Kissinger for the President， March 3， 1970， H-027， National Security Council Institutional Files， Richard Nixon Presidential Library.】

此外，尼克松政府在撤离驻韩美军的事情上还面临着一个十分棘手的问题，即如何说服国会同意拨款援助韩国。尼克松政府内部的共识是，美国在从朝鲜半岛撤离部分军队的同时，必须向韩国人提供军事和经济援助，以维持其经济快速增长的态势。很明显，军事援助的作用较为突出，就是要允许韩国人承担更大的国防负担。但如何让国会也同意对韩国实施额外的经济援助？本来，大规模撤离驻韩美军会为美国政府节省许多国防经费，这能够满足国会削减军费的要求，倘若作为撤军的补偿，节省的资金又要被用于对韩国的军事和经济援助，那么削减军费似乎又无从谈起。美国国务院和国防部认为，如果美国撤出大量军队，对韩国的军事和经济援助应该增加，但韩国可以通过增加当地生产或购买军事装备来承担更大的国防负担。【Memorandum from Henry A.Kissinger for the President， March 3， 1970， H-027， National Security Council Institutional Files， Richard Nixon Presidential Library.】也就是说，对韩国额外增加的经济和军事援助的数额不需要很多，毕竟，韩国还可凭借自己生产装备等其他途径来增强其防卫力量，美国撤军节省的军事经费依然会很可观。

不管怎样，由于尼克松政府在撤军问题上面临着来自盟友韩国、美国军方及国会的巨大压力，所以对该问题的解决并非一蹴而就。相应地，有关NSSM 27文件研究报告的决策，出台的过程也较为缓慢。

三、昂格尔备忘录和林恩备忘录的差异

华盛顿决策层迟迟未就NSSM 27文件研究报告进行审议并做出决策，根据美国政府解密的相关档案来看，最关键的原因在于尼克松政府内部存在着对该报告内容的不同意见。尤其是以参谋长联席会议为代表的美国军方对NSSM 27研究报告部分内容的强烈反对，阻挠了有关撤军问题决策的顺利出笼。

事实上，按照NSSM 27文件的指示精神从事的研究报告，在1969年11月尼克松总统作出批示之后很快便于12月19日面世。该文件名为《NSSM 27朝鲜项目备忘录最终报告》，长达90页，但其中51页未解密，尤其是涉及军事方面的重要内容。【National Security Study Memorandum 27， Korean Program Memorandum， Final Report， December 19，1969， H-042， National Security Council Institutional Files， Richard Nixon Presidential Library.】即便如此，从1970年2月17日参谋长联席会议致国家安全委员会的一份文件中，可以知晓与撤军有关的部分未解密内容。当时参谋长联席会议驻国家安全委员会审议小组代表昂格尔（Ferdinand Unger）中将向国家安全委员会审议小组主席基辛格提交了一份题为《NSSM 27——美国对朝鲜的政策》备忘录，【Plans and Policy Directorate， 17 February 1970， Memorandum from Lieutenant General Ferdinand Unger （Chairman， JCS Representative to NSC Review Group） for the Chairman（Kissinger）， NSC Review Group， H-042， National Security Council Institutional Files， Richard Nixon Presidential Library.】驳斥了《NSSM 27朝鲜项目备忘录最终报告》的相关内容，表明了参谋长联席会议的立场并提出了具体的修订意见。

第一，NSSM 27文件研究报告提出了目前驻朝美军的能力问题，以及保卫韩国免受潜在威胁所需的美、韩地面部队的适当规模。而参谋长联席会议不同意研究报告中做出的判断，即12～14个韩国师就能够抵御朝鲜人民军的攻击。参谋长联席会议设定的当前目标是使韩国得到充分防御，所以要求常备21个战备师（19个韩国师、2个美国师）。在某种风险下（由于韩国装备日益陈旧，这种风险正在增加），在韩国的现有地面部队（17个韩国陆军师、1个韩国海军陆战队师及2个美国师）已经能够阻止朝鲜人民军发动的全面攻击，并能够在紧张的环境中维持相对稳定的局势，甚至可以在等待额外支援的同时，采取行动延缓朝鲜与其盟友的联合攻击。

第二，NSSM 27文件研究报告的前提是，得到改进的一定数量的现代化地面部队在某种程度上相当于更多数量的非现代化的陆军师。虽然参谋长联席会议承认这个看法在一定程度上是正确的，但也指出装备的改进可以抵消部队的减少是存在一定限制的，尤其是对步兵师而言。现代化部队所需的高精度的空地移动资源、先进通信设备的采购和支持费用将非常高昂。此外，军队现代化将受到时间和韩国技术能力的限制。鉴于朝鲜半岛的特殊情况（如不稳定的停战状况、地形崎岖、汉城靠近前线等），不应该考虑把韩国地面部队削减到18个师以下，而应该大幅度改善其现有部队，包括韩国空军和海军。参谋长联席会议并不认为NSSM 27文件研究报告中为韩国空军和海军的改进提供了足够的资金。

第三，参谋长联席会议认为现在撤出美国部队是不合时宜的。如果白宮决定撤军，那么参谋长联席会议将会让步，但也指出，在朝鲜半岛维持现有的威慑和稳定所必需的最低军队规模是1又1/3个美国师和18个得到改进的韩国师（现代化步兵师），同时韩国空军和海军部队要得到改进，且美国要继续提供战术空中支援。参谋长联席会议还提出，1又1/3个美国师和19个现代化的韩国师将提供与美军撤离前同等的战力，但认为在韩国军队从越南回国之前削减美国部队是不明智的。

第四，参谋长联席会议还指出撤军提案必须考虑其他重要因素，包括政治、心理和经济因素。在其看来，驻韩美军是美国承诺保卫韩国的象征，事实上对整个东北亚皆具有象征性的意义。对驻韩美军的任何重大或迅速削减都可能引起韩国人的焦虑，并被盟国和敌人视为美国对履行其在朝鲜半岛的防务承诺失去兴趣的证据。如果在美军撤离之前，对韩国军队进行的现代化改进尚不能完全替代遭削减的美军所发挥的作用，那么，撤军对盟国和敌人的心理将造成特别严重的影响。

然而，参谋长联席会议对NSSM 27文件研究报告提出的修订意见，却和国家安全委员会项目分析智囊部的见解存在着相当大的差异。1970年2月26日，就在昂格尔备忘录发出不到10天，国家安全委员会项目分析智囊部主任林恩（Lawrence Lynn，Jr.）也向基辛格递交了一份题为《韩国军队的能力》的备忘录。【Memorandum from Laurence E.Lynn， Jr.for Dr.Kissinger， February 26， 1970， H-139， National Security Council Institutional Files， Richard Nixon Presidential Library.本文以下凡涉及林恩备忘录的内容，皆引自此文件，不一一标注。】该文件显然企图通过研究分析韩国武装部队的现状，为解决撤军问题提供更有说服力的建议。毕竟，昂格尔备忘录并未提及对韩国军队现状的研究。此外，从林恩备忘录对昂格尔备忘录的反驳内容来看，《NSSM 27朝鲜项目备忘录最终报告》这份档案虽未公布起草机构的名称，但可推断出它也是由林恩领导的国家安全委员会项目分析智囊部所拟就。

林恩备忘录一开始便提出在驻韩美军撤离问题上“仍然存在相当大的分歧”，例如，“参谋长联席会议声称，朝鲜‘问题文件（即《NSSM 27朝鲜项目备忘录最终报告》）中概述的态势3（Posture 3）【《NSSM 27朝鲜项目备忘录最终报告》的原始档案中，未解密态势2至态势5的内容，林恩备忘录中仅披露了态势3的内容。尽管基辛格在1970年3月4日国家安全委员会会议上提到5种军事态势，包括（1）2个美国师加18个韩国师；（2）2个美国旅加上18个改进的韩国师；（3）1个美军师加上18个改进的韩国师；（4）1个美军师加上16个改进的韩国师；（5）一支美军剩余部队加上18个改进的韩国师，但他提及的态势3和林恩备忘录中阐述的态势3存在着差异，他提及的态势4才和林恩备忘录中的态势3相一致。这说明基辛格提出的5种军事态势应该是《NSSM 27朝鲜项目备忘录最终报告》所述5种态势的修订版。参见Draft Minutes of a National Security Council Meeting， March 4， 1970， FRUS， 1969-1976， Vol.19， Part 1， KOREA， 1969-1972， Document 55.】既不能‘阻止北方的攻击”，也不能“推迟”北方和盟友的联合攻击。林恩对参谋长联席会议的此条反驳意见表示了相当大的不满，并做出了强有力的回击：“本备忘录使用历史经验、战争游戏模拟和部队战斗力对比，总结了朝鲜问题研究对撤军问题的评估。”也就是说，国家安全委员会项目分析智囊部以对韩国现有军队能力的研究为基础，从历史经验、战争游戏模拟及军队战斗力对比等三个方面，为NSSM 27文件研究报告做了详尽的注解。

第一，林恩備忘录以朝鲜战争的历史经验作为评估美韩联军规模的指南，认为“具有同等后勤和装备优势的韩国部队可以用比攻击部队小得多的兵力（10个韩国师就足够了）抵御北方发动的全面进攻，并以同等规模的兵力击败它”；同时，“即使拥有态势3的军队，韩国人仍能保持明显优于北方军队的优势。不需要美国驻朝鲜部队和韩国后备役部队；但是，如果他们参与进来，将进一步增强韩国的优势”。

第二，林恩备忘录驳斥参谋长联席会议开发的朝鲜半岛战争游戏模拟的假设是“不切实际的保守估计”，许多预估，包括朝鲜人民军投入攻击的兵力结构、朝鲜军队的后勤能力及韩国军队的部署等，皆与现实情况有着较大的出入。鉴于此，国家安全委员会项目分析智囊部将更多的现实主义成分融入军方的战争游戏假设中，从而得出结论，“很明显，大约6个韩国师最初可能会遭遇北方的攻击，并且，有9～12个师能够持续地抵御。在态势3下，韩国的16个活跃的现代化师能够满足这一要求”。

第三，林恩备忘录将韩国武装部队的能力与预估的朝鲜以及朝鲜-中国威胁进行了详细比较，以确定韩国军队是否存在结构性缺陷，从而限制其作战效能或其对军队现代化的需要。在比较了南北朝鲜各种武器装备的效能之后，该文件总结道：“没有使韩国军队现代化的情况下，韩国军队的装备比北方的更有效。随着态势2至态势5下设想的现代化得以实现，韩国的相对优势将大大增强。……没有必要保持对北方的充分防御，除非预计中国会对北方军队提供广泛支持，或者苏联愿意在未来5年内使北方军队完全实现现代化。”

第四，林恩备忘录在充分研究的基础上，向国家安全委员会审议小组提出的决策建议是：其一，撤出一个美国步兵师并维持18或19个师的韩国部队结构，不涉及任何重大军事风险；其二，美国不需要为了韩国拥有自卫能力而对韩国全部18或19个师的部队结构进行“现代化”改进。

显然，林恩备忘录和昂格尔备忘录在撤离驻韩美军问题上存在着重大差异：第一，在撤军数量及规模上，前者主张将现有的2个驻韩美国步兵师撤走一个，而后者只同意撤走2/3个师，保留1又1/3个师；第二，在建设韩国地面部队的数量上，虽然二者提出的韩国步兵师的总额差不多，但是，在如何弥补美军撤离导致的韩国防御能力减弱的问题上，即在如何增强韩国地面部队实力的问题上，二者分歧较大：前者认为没有必要使全部18或19个韩国师皆得到现代化改进，而后者强烈主张18或19个韩国师皆需现代化改造，18个现代化师是最低限度。由于林恩代表的是国家安全委员会而昂格尔代表的是参谋长联席会议，所以他们之间的差别便代表着这两个政府要害部门的分歧。考虑到国家安全委员会是最终决策出台的部门，它的提议在这场内部博弈中无疑将会占据上风。国家安全顾问基辛格认为林恩的备忘录很有说服力，在接下来一周与美国驻韩国大使波特的会晤中，基辛格承认“参谋长联席会议的推理让他摸不着头脑，……他看过他们的数据，但无法确定他们是用什么思维过程得出结论的”。【Memorandum of Conversation， March 3， 1970， FRUS， 1969-1976， Vol.19， Part 1， KOREA， 1969-1972， Document 54.】

林恩在2月26日递交备忘录后不到10天，于1970年3月6日再次向基辛格递交一份备忘录。【Memorandum from Laurence E.Lynn， Jr.for Dr.Kissinger， March 6， 1970， H-142， National Security Council Institutional Files， Richard Nixon Presidential Library.本文以下凡涉及3月6日备忘录的内容，皆出自此文件，不一一标注。】这份文件题为《关于朝鲜问题的决定》，在3月4日国家安全委员会会议讨论的基础上拟订，对最终的决策具有十分重要的影响。它的两个附件中，有一个是国家安全决策备忘录（NSDM）的草案，其实就是3月20日即将出笼的关于朝鲜半岛撤军问题最终决策文件（NSDM 48）的初稿，表明在撤军问题上，经过不断的讨论和协商，国家安全委员会的想法已基本成熟了。

林恩3月6日的备忘录主要对尼克松总统即将做出的决定提出了自己的建议。第一，美韩高层应举行磋商，让朴正熙总统接受撤军计划由韩国人主动推行的意见。据林恩了解，尼克松总统计划在1971财政年度结束前从朝鲜半岛撤出2万名美国军事人员。为了执行这一决定，林恩建议由副秘书长委员会（Under Secretaries Committee）起草一份与朴正熙总统磋商的计划，告知其美方的意图，并尽可能获得他的同意，即由朴正熙总统主动提议撤军。

第二，尼克松总统除了为美韩磋商提供政策指导外，还应该决定美国与朴正熙总统交涉撤军初始计划的条件。美国方面将提供的条件是：其一，除了决定撤离的2万人之外，目前还没有进一步撤离计划，不过，当韩国军队从越南返回或者韩国军队的改进正在进行中时，可能会考虑撤出更多兵力；其二，对韩国的军事援助将从目前的1.4亿美元增加到每年2亿美元；其三，经济援助将保持在高于现有计划的水平，前提是韩国人愿意承担他们现在所能承担的更大国防负担的一部分。

第三，尼克松总统关于与韩国磋商条件的决定应该成为之后的关于朝鲜问题的五年计划备忘录的基础，其中需要整合国防部和国务院等部门编写的方案。这种方法将制定计划的责任交给各机构，同时提供明确的总统政策和预算指导方针，并将各机构的方案纳入全面的政策指南之中。

林恩3月6日备忘录的另一个附件是他代基辛格起草的致尼克松总统的备忘录。这份题为《美国在朝鲜的项目》的文件，由“韩国国家安全”“美国驻朝鲜军队”“韩国军队”和“韩国经济发展”四部分构成。根据文件内容可知，尼克松政府既需要撤走部分驻韩美军，又保持强大的威慑力，不让朝鲜方面产生错误的判断而认为美国将逐渐抛弃韩国。要顾全这两个目标便需要合理地设定撤离美军的数量、韩国现代化军队的规模以及对韩国经济的援助数额，对此林恩提出了数个选项供尼克松总统选择，同时附有详细的参考建议。文件还准备好了一份国家安全决策备忘录，即第48号国家安全决策备忘录（NSDM 48）的草稿，帮助政府更有效地执行这些决定。

林恩3月6日备忘录提交后，尼克松很快做出决定，3月20日美国国家安全委员会正式推出了总统指令性质的绝密文件——NSDM 48，决定在1971财政年度结束之前撤走2万驻韩美军。【National Security Decision Memorandum 48， March 20， 1970， FRUS， 1969-1976， Vol.19， Part 1， KOREA， 1969-1972， Document 56.】上述决定除了受到基辛格领导的国家安全委员会的影响之外，还参考了政府另一个要害部门——国家预算署的意见。在《NSSM 27朝鲜项目备忘录最终报告》出台后不久，美国国家预算署署长罗伯特·梅奥（Robert Mayo）上书尼克松总统，陈述了该部门在驻韩美军撤离问题上的看法。【Comments on Issues Raised by National Security Study Memorandum （NSSM） No.27 Entitled Interagency Planning Programming Budgeting Study for ［South］ Korea， U.S.Declassified Document Online， Document Number：CK2349581330. 这份文件未标明具体的日期，但根据文件的内容可以推测为《NSSM 27朝鲜项目备忘录最终报告》出台后不久。】梅奥提出，撤走一个完整的美军步兵师比撤离部分步兵师更为有利、划算，“整個师的调离和停用，为1971—1975财年……每年节省4亿美元的成本”，这在美国急需减少财政赤字、压缩军事预算规模之际，对决策层具有相当大的吸引力。而且，在梅奥看来，美国一个整师的调离必将使韩国军方受益，尤其是可以加快韩国军队实现现代化的速度，因为美国可以立即将撤离后剩下的大部分美国师的装备移交给韩国军队。梅奥的建议使美国决策层下定决心撤走2万人，即一整个师的驻韩美军，此项内容亦直接反映在了决策文件NSDM 48之中。

四、美国依据NSDM48文件与韩国磋商

NSDM 48文件题为《美国在朝鲜的项目》，和林恩代基辛格草拟的致总统备忘录的主题完全一致。特别是，该文件的内容和前述林恩系列备忘录的内容大致相同，表明其完全摒弃了昂格尔备忘录而充分采纳了林恩系列备忘录的想法。NSDM 48文件的核心内容主要有三点：第一，与韩国磋商，向朴正熙总统通报尼克松总统的意图并与之探讨撤军的时间和条件；第二，确认在1971年5月底之前将驻韩美军削减2万人，并在1971—1975财政年度向韩国提供每年2亿美元的军事援助；第三，当大量韩国军队从越南撤回或韩国军队现代化改进计划顺利进行时，可能会考虑进一步撤出美国军队。【National Security Decision Memorandum 48， March 20， 1970， FRUS， 1969-1976， Vol.19， Part 1， KOREA， 1969-1972， Document 56.】

按照NSDM 48文件中的总统指示，波特大使很快与朴正熙总统会面，正式向韩国人传达美国关于撤离部分驻韩美军的决定，并于1970年3月28日发回一封电报，阐述了与朴正熙讨论的会谈摘要，指出朴正熙想知道美国使韩国军队现代化设想的具体细节，但并未获得答案。【National Security Decision Memorandum 48， March 20， 1970， FRUS， 1969-1976， Vol.19， Part 1， KOREA， 1969-1972， Document 56.】不管怎样，朴正熙强烈反对美国从韩国撤军。1970年7月，波特和国务院负责朝鲜地区事务的唐纳德·雷纳德（Donald L.Ranard）决定在7月21—23日年度国防部长会议召开之前公开宣布撤走部分驻韩美军。美国方面的公开宣布撤军立刻使韩国政界与舆论界沸腾起来。据时任美国国防部副部长戴维·帕卡德（David Packard）回忆，韩国人对美军的撤离存在着三个方面的担心，即“来自北朝鲜的威胁；韩国军队现代化项目能否迅速实施从而弥补美军的撤离；对心理造成的影响”。【U.S.Congress， House， Committee on International Relations， Subcommittee on International Organizations， Investigation of Korean-American Relations：Report of Subcommittee on International Organizations， 95th Congress， 2d session， 31 Oct.1978， p.66.】与此同时，韩国政府尤其担心这次撤军可能是美国从朝鲜半岛全面军事撤离的开始。它辩称，朝鲜和韩国之间存在严重的军事不平衡，美国部队过早撤出将诱使朝鲜尝试对韩国进行军事冒险。韩国政府还进一步警告称，朝鲜和韩国将因美国撤军而卷入一场昂贵而危险的军备竞赛，这可能会导致朝鲜半岛核开发能力的发展；撤军还会增加日本对美国在亚洲安全承诺可信度的怀疑，促使日本重整军备或者与苏联在远东进行妥协；韩国对美国的战略价值增加了，不仅是为了防御日本，也是为了美国的安全。韩国政府还表示，单方面撤离将剥夺美国和韩国与社会主义阵营谈判稳定朝鲜局势的机会；撤军将对韩国持续的经济增长产生严重的不利影响，从而剥夺韩国提高军事能力的机会。【Han Sung-joo， South Korea and the United States：Past， Present， and Future， Lexington：Lexington Books， D.C.Heath and Co.， 1983， pp.213-214.】

所以，韩国总理丁一权威胁说，如果美国实施这个计划，他将和他的内阁成员一起辞职。他公开声明，“我们原则上不反对尼克松主义，但是如果北朝鲜首相金日成作出误判，那么韩国人民想知道美国是抛弃其安全条约还是前来保卫我们”。【U.S.Congress， House， Committee on International Relations， Subcommittee on International Organizations， Investigation of Korean-American Relations：Report of Subcommittee on International Organizations， 95th Congress， 2d session， 31 Oct.1978， p.65.】韩国总理以美国撤军政策会招致朝鲜误判为由反对撤军，可以看出其十分担心缺少美军保护的韩国国家安全问题，希望美国采取更加强硬的对朝鲜政策，而不是相反。与此同时，在美韩国防部长会议就撤军问题讨论之后，韩国官方媒体《汉城新闻》和亲政府的《京乡新闻》对这次会议的结果表达了强烈不满，认为既没有解决撤军问题，也未能在撤军之前获得美国对韩国军队现代化的具体保证。【U.S.Congress， House， Committee on International Relations， Subcommittee on International Organizations， Investigation of Korean-American Relations：Report of Subcommittee on International Organizations， 95th Congress， 2d session， 31 Oct.1978， p.66.此次美韩国防部长会议（也是第三次韩美安全磋商会议）达成的共识为：（1）为了提高韩国的防御能力，美国应该维持大量军事援助；（2）韩国发展自身的国防工业是可取的；（3）应该制定计划，将一些空军部队从其他美国基地转移到韩国基地，美国将在短时间内提供一些海军S-2型飞机。】然而，尼克松政府判断韩国方面的强烈反对只是为了能够获得更多补偿的谈判筹码，没有必要为了迎合韩国人的要求而改变促使朝鲜半岛局势迈向缓和的步伐，所以在此后的美韩磋商中坚持自己的撤军立场。

为了安抚韩国人的情绪并寻求政治解决撤军问题，尼克松派遣副总统阿格纽于1970年8月24日访问汉城。翌日，朴正熙与阿格纽举行会谈。韩国外交部长崔圭夏、美国大使波特以及韩国总统府秘书室室长金正濂也出席了会议。会议原本应当持续约2个小时，但两位领导人进行了长时间的讨论，最终耗时长达6个小时，与会者甚至未吃午餐。【Kim Chung-yum， From Despair to Hope：Economic Policymaking in Korea， 1945-1979， Seoul：Korea Development Institute， 2011， pp.397-398.】會议的气氛也较紧张，主要缘于朴正熙的态度被美国领导人视为无知和粗鲁。【Ben Alperstein， “How Park Chung-hee Made the Most of the South Korea-US Vietnam War Alliance，” July 9， 2017， https：∥www.e-ir.info/2017/07/09/how-park-chung-hee-made-the-most-of-the-south-korea-us-vietnam-war-alliance/， 2020-08-11.】为了这次会谈，朴正熙总统甚至推迟了会议前两周预定的行程，并为与阿格纽的谈判做好了充分准备。【Kim Hyung-A， Koreas Development under Park Chung Hee：Rapid Industrialization， 1961-1979， London & New York：Routledge Curzon， 2004， p.240， note 31.】朴正熙的讲话重点完全放在韩国国家安全上，主要强调来自北方的威胁，“减少美国在朝鲜半岛的军事存在可能会削弱军事威慑”，会使朝鲜理解为向南方进攻的信号。他特别指出，在韩国军队现代化的程度达到足以保护本国国家安全之前，美国驻韩国部队不应该撤离。【Kim， From Despair to Hope， pp.396-397.】显然，朴正熙认为，对于尼克松主义而言，韩国是一个例外，因为韩国国家安全仍未得到充分保障。

面对朴正熙对朝鲜威胁的反复强调，阿格纽并不为所动。他坚持尼克松政府的撤军立场，最终迫使朴正熙同意双方以后继续举行高级别的外交和军事磋商，解决韩国的国家安全及美军撤离问题。尽管阿格纽承诺，尼克松政府将提供资金，使韩国60万人的武装部队现代化，但是他没有说明美国将提供的资金金额，也没有明确的时间表。这在韩国领导人看来不亚于一张空头支票，根本无法消弭美军部分撤离后对韩国国家安全带来的负面影响。1970年代早期，韩国领导人对朝鲜军事进攻的威胁深表担忧，他们希望得到保证，在削减部队的同时，美国政府将坚定地承诺让韩国部队现代化，并为韩国军队的现代化准备30亿美元的军事援助。【Kim， Koreas Development under Park Chung Hee， p.108; Tae Yang Kwak， “The Nixon Doctrine and the Yusin Reforms：American Foreign Policy， the Vietnam War， and the Rise of Authoritarianism in Korea， 1968—1973，” The Journal of American-East Asian Relations， vol.12， no.1/2 （2003）， pp.46-47; U.S.Congress， House， Committee on International Relations， Subcommittee on International Organizations， Investigation of Korean-American Relations：Report of Subcommittee on International Organizations， 95th Congress， 2d session， 31 Oct.1978， pp.66-67.】

对于韩国方面对巨额援助的要求，阿格纽当然无法予以满足，这已经远远超出其韩国之行所获得的授权。【Backchannel Telegram from the Ambassador to Korea （Porter） to the Presidents Assistant for National Security Affairs （Kissinger），Seoul， August 25， 1970， FRUS， 1969-1976， Vol.19， Part 1， KOREA， 1969-1972， Document 71.】因此，阿格纽对汉城的访问以失败而告终。据《纽约时报》报道，“估计有25000人在细雨中无动于衷地听着阿格纽先生的讲话。当他用英语结束講话时，只有少数人鼓掌，当译员用韩语宣读他的声明时，没有人再有任何反应”。【James M.Naughton， “Agnew， in Seoul， Pledges U.S.Aid for Armed Forces，” The New York Times， August 25， 1970.】显然，韩国人普遍不欢迎阿格纽的此次访问。既然无法说服韩国在撤军问题上同意美国的立场，那么，在美韩双边关系中占据绝对主导地位的美国便决定单方面采取行动。当阿格纽返回华盛顿后3天，美国就从韩国撤走大约1万人的驻韩美军。1971年2月10日，美国和韩国共同宣布，关于韩国武装部队现代化和削减驻韩美军的会谈结束。双方达成协议，在朝鲜非军事区的美国部队被韩国部队所取代。到1971年2月底，美国在韩国的兵力将共计减少2万人。【Memorandum from the Chairman of the National Security Council under Secretaries Committee （Irwin） to President Nixon， June 28， 1971， FRUS， 1969-1976， Vol.19， Part 1， KOREA， 1969-1972， Document 98.】由此可见，韩国根本无法改变尼克松政府调整对朝鲜半岛政策的决心。毕竟，美国在朝鲜半岛的政策变动既是尼克松主义的一部分，更是美国全球缓和大战略在亚洲的典型体现。

五、结 语

尼克松政府执意撤走部分驻韩美军，甚至还在研究进一步撤军的可能性，【Report by John H.Holdridge of the National Security Council Staff， Washington， April 16， 1971， FRUS， 1969-1976， Vol.19， Part 1， KOREA， 1969-1972， Document 90.】其主要原因除了1960年代末1970年代初美国的国际地位相对下降而实施战略收缩之外，还存在三个具体原因。

第一，平息国内民众的怒火。阿格纽在汉城曾向朴正熙解释说，尼克松主义是一项外交政策，以回应美国人民对美国军事干预外国的反对，因此，美国军队的规模将会缩小，【Kim， From Despair to Hope， p.396.】驻韩美军也不例外。

第二，缓解巨大的财政压力。阿格纽访问汉城时曾告诉朴正熙，由于美国的财政状况，有必要减少军事开支。作为尼克松主义理论的一部分，美国制定了一项计划，稳步减少其在外国的军事基地和驻军。作为该计划的一部分，驻扎在韩国的第七步兵师将在1971年6月底美国政府1970财政年度结束时撤出。【Kim， From Despair to Hope， p.396.】

第三，美国与韩国对朝鲜威胁的认知有着较大差异，而且这种认知差异几乎一直贯穿着1970年代。中央情报局几乎每年都会发布有关朝鲜和韩国的国家情报评估（NIE）或特别国家情报评估（SNIE）。1970年12月2日发布的国家情报评估（NIE 42-70）认为朝鲜向南攻击的可能性不大。相反，该文件认为如果韩国能够稳定国内政治局势，那么，朝鲜的宣传及其他活动便不可能产生比现今更大的影响力，它也不可能再次拥有向南进攻的动机，或对韩国采取进一步的准军事行动和其他武装活动。【National Intelligence Estimate， Washington， December 2， 1970， NIE 42-70， FRUS， 1969-1976， Vol.19， Part 1， KOREA， 1969-1972， Document 80.】

除国家情报评估外，美国支持从韩国撤军的其他人士认为，美国不应该保持可能会自动卷入亚洲地面战争的立场。他们说，对于美国地面部队来说，韩国不再拥有足够的战略价值让他们充当那里的绊网。同时，苏联和中国都不希望东北亚地区再爆发一场战争。这些人士还提出，韩国在经济上正变得足够强大，足以为自己的安全提供保障；即使没有地面部队驻扎在韩国，美国也能够在必要时通过空中和海上部队支持韩国。【Han， South Korea and the United State， p.213.】显而易见，美国国内达成的共识是，驻韩美军的撤离对韩国的国家安全不会造成太大的影响，美国无需顾忌韩国国家安全遭受的威胁。甚至有美国政界人士主张借部分驻韩美军撤离之际，推动韩国政府采取措施和朝鲜展开对话，或者改善美朝关系。1971年2月18日，波特致电国务卿，建议向韩国人表明美国对朝韩对话的兴趣，以及美国应该改变对朝鲜的强硬敌对立场。他还建议在1972年韩国新政府就职时，“无论是朴正熙还是他的对手，我们都建议他切实努力，就朝鲜问题直接和北朝鲜打交道，也许从家庭事务、文化和贸易问题等方面着手。在韩国没有令人满意的反应或倡议的情况下，……我们将采取似乎有可能缓和紧张局势的步骤。后一说法主要是为了促使韩国采取行动。但这也将使他们注意到，我们将努力寻求我们和北朝鲜人私下讨论的渠道。”【The Rise and Fall of Detente on the Korean Peninsula， 1970-1974： A Critical Oral History， Document 128， North Korea International Documentation Project， Woodrow Wilson International Center for Scholars， Washington， D.C..】对于波特的建议，美国国务卿或国务院是否做出回应，现在尚不得而知，因为仍有众多外交档案尚未解密。即便如此，波特新颖大胆的建议充分说明，在尼克松政府中存在着不容忽视的主张调整美国对朝鲜政策的声音。

不管怎样，尼克松政府撤走驻韩美军，即便仅撤走部分军队，亦具有相当大的象征性意义，表明美国对朝鲜半岛的政策出现了重大调整。对金日成领导的朝鲜政府而言，美国撤军在客观上释放了浓厚的缓和信息。尽管在撤军之前美国政府内部详细评估了如何在撤军后继续保持对朝鲜的威慑，但这只不过是其避免朝鲜半岛局势失控的一种手段。尼克松政府从朝鲜半岛撤军的终极目标是要使这一举措服务于其全球缓和大战略，使亚洲收缩战略成为美国总体缓和战略的一个重要组成部分，以便在美国国家综合实力日益衰退的不利局面下重振美国雄风，从而在国际冷战对抗中压倒苏联。

撤走部分驻韩美军是尼克松政府为了扭转美国在亚洲处于被动局面不得不实施的行为，是其为适应1960年代末1970年代初新的国际政治经济形势采取的以退为进之举，实乃不得已而为之，但这种行为对东亚地区的缓和具有不言而喻的意义。撤军最起码在表面上也表达了对朝鲜政府的积极的政策含义，部分符合朝鲜方面在国际社会长期提出的要求，使其一直以来对来自南方强大军事威胁的担忧暂时得以缓解。尤其是，部分驻韩美军撤离充分说明，美国在朝鲜半岛并无向北方发动攻击甚至挑起战争的打算。随着中美关系解冻和东亚国际局势的整体缓和，朝美两国对彼此的政策皆出现了明显的松动迹象，朝鲜半岛对抗局势得以大幅度缓解，从而迎来了前所未有的和平曙光。

（责任编辑：史云鹏）