适时重启温室气体自愿减排交易

《法人》特约撰稿 申进忠

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为更好发挥市场机制在我国应对气候变化方面的作用，适时重启2012年建立、2017年暂缓的温室气体自愿减排交易，成为当前学界和实务界关注的热点问题之一。然而，这里的所谓 “重启”，其任务绝非是对既有交易机制做简单“还原”，而是需要根据目前形势与政策的变化，对该机制进行适应性调整与升级。

2012年，温室气体自愿减排交易机制建立以来，我国应对气候变化政策以及碳市场发生了诸多变化，本文选取其中对自愿减排交易机制具有重要影响的三个方面作简要分析。

CCER市场功能扩展

温室气体自愿减排交易机制本质上是一种碳抵消机制，该机制运行的核心要义在于允许相关机构、企业、团体和个人通过购买项目产生的核证减排量（CCER）抵消其自身碳排放量。在实现碳达峰、碳中和目标指引下，如何更好发挥该机制抵消功能，成为重启该机制首先考虑的问题。

我国温室气体自愿减排交易机制是以激励企业更好地履行其强制性减排义务，允许强制性减排企业通过购买CCER冲抵其碳排放配额为主线而发展起来的。我国开展的温室气体自愿减排交易，最早可追溯到对联合国清洁发展机制（CDM）项目的参与。该机制是为发达国家履行其强制性减排义务而设置的一种灵活履约机制，即发达国家与发展中国家合作，在发展中国家开展减碳增汇的项目，允许发达国家用项目获得核证减排量来抵消其应承担的本国减排份额。清洁发展机制对我国温室气体自愿减排交易机制产生了重要影响。

从国家发改委2012年6月印发的《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》规定中可以看出，我国温室气体自愿减排交易从项目及项目减排量的备案、方法学的建立、减排量的核证等都沿用了联合国关于清洁发展机制项目的管理方法和形式。而该机制所具有冲抵碳排放配额的抵消功能在我国碳排放权交易市场建设中受到重视。无论是天津、湖北等地启动的碳排放权交易试点，还是后来建立全国统一的碳排放权交易市场，都对允许企业购买CCER冲抵其碳排放配额作出明确规定。

然而，这种抵消功能具有固有的局限性。因为CCER抵消是一种间接减排的制度安排，实际上即允许企业用发生在其管理边界外的减排量冲抵企业自身减排量。如果对此不加控制，可能刺激企业片面追求以购买碳排放权而非立足于自身的减排努力获取更多排放空间，这显然不利于我国碳达峰目标的实现。

实际上，无论是联合国对清洁发展机制还是我国对既有温室气体自愿减排机制，都已意识到该问题，并通过将CCER的抵消限定在一定比例之内进行政策调适。如我国全国碳排放权交易市场将CCER的抵消比例限定在企业应清缴碳排放配额的5%之内。地方碳排放权交易市场的抵消比例则在5%至10%不等。可见，以CCER冲抵碳排放配额是一个有限的市场。重启后的温室气体自愿减排交易机制如果仍仅将CCER市场功能局限于此，会因需求受限而引发CCER供需不平衡现象，直接影响市场持续稳定发展。而供需失衡正是导致2017年国家发改委暂缓受理CCER项目及其减排量注册申请的重要原因之一。

除上述抵消功能外，从促进碳中和视角看，我国温室气体自愿减排交易机制还可以发挥其碳中和的抵消功能。所谓碳中和，是指企业达到温室气体净零排放的一种状态。就个体企业而言，完全靠企业在其管理边界内开展的减排活动很难做到净零排放，而对于企业通过自身减排努力仍无法消除的碳排放量，则需要以购买碳配额或碳信用的方式加以抵消。因此，碳抵消成为企业实现碳中和的基本策略。我国温室气体减排交易为企业的碳中和抵消提供了重要的市场路径。

尽管目前我国尚未将碳中和规定为企业的一项强制性义务，但从发展趋势和总体情况看，在我国“双碳”目标引领下，越来越多的企业开始将碳中和列为企业经营战略，并将其作为企业在不断低碳化市场环境中提升自身竞争力和影响力的重要工具。在此背景下，强化温室气体自愿减排交易机制的碳中和抵消功能不仅必要，而且可行。当然，发挥该机制的碳中和抵消功能，还需同时健全碳中和激励机制，如推动ESG制度广泛实施、制定企业碳中和支持政策等。

碳普惠核证减排交易机制

除了温室气体自愿减排交易机制之外，我国在近年来兴起的碳普惠制度框架之下，还发展了另一种基于项目的自愿减排交易机制——碳普惠核证减排量交易机制。

所谓碳普惠，是指为小微企业、社区家庭和个人等减碳行为进行具体量化和赋予一定价值，并建立起以商业激励、政策鼓励和核证减排量交易相结合的正向引导机制。该机制主要面向消费领域，以低碳行为的减排量核算为基础，目的在于使减排者受益，从而激励全社会广泛参与碳减排工作。其是我国自行探索建立的创新性自愿减排机制，对推进消费领域减碳具有重要意义。

碳普惠核证减排量交易是碳普惠制度下采用的一项市场激励机制。该机制以我国温室气体自愿减排交易的方法学为基础，以碳普惠核证减排量为交易对象，其管理和运行机制与温室气体自愿减排交易机制具有同质性，从一定意义上说，将碳普惠核证减排量交易机制视为我国温室气体自愿减排交易机制在碳普惠领域的应用未尝不可。目前，碳普惠核证减排量交易已经在广东、四川、福建等地推广应用。

由于碳普惠核证减排量交易采用的是独立于温室气体减排交易机制之外的运行模式，实践中带给后者的影响不容小觑。首先，按照各地碳普惠政策，碳普惠核证减排量同CCER一样，可以冲抵企业碳排放配额。这实际上是在我国温室气体自愿减排交易市场上增加了一款CCER同类竞争产品，势必对CCER市场及其交易价格产生影响。其次，碳普惠项目在项目审定及其减排量核算等方面的要求相对简便，比CCER项目开发更具成本优势。实践中，项目方可能更倾向于开发碳普惠项目，从而对CCER的项目开发产生影响。最后，目前，碳普惠的核证自愿减排量交易以试点区域为限，采取“各自为战”的运行模式，相互之间缺乏联系，在方法学和管理机制方面各地存在差异，其对我国温室气体自愿减排交易机制的影响还未完全明显化。

为更好发挥碳普惠制度的作用，不少学者呼吁应进一步规范碳普惠核证减排量交易行为，制定全国统一的方法学，并推进碳普惠核证减排量的跨试点区域适用。在碳普惠制度不断发展的背景下，重启温室气体自愿减排交易机制必须考虑其与碳普惠核证减排量交易机制二者之间的关系协调事宜。至少，应厘清以下两方面问题：一是在尊重二者差异性基础上，进一步明确各自市场功能定位以及项目适用范围；二是规范碳普惠管理，适用统一的管理框架，减少交易成本。其中，后者有两种可选方案：一是仍将二者作为相互独立的两套运行机制，可以“参照管理”的立法模式将比较成熟的CCER交易管理模式适用于碳普惠核证减排量交易；二是将碳普惠核证减排量作为CCER之外的另一种交易产品而直接纳入温室气体自愿减排交易管理体制之中。

转变行政监管方式

按照2012年《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》规定，我国对于温室气体自愿减排交易采取的是以备案管理为主要手段的监管模式，具体分为对参与温室气体自愿减排交易项目的备案管理以及对已备案项目所产生的减排量备案管理两个阶段。此外，对于自愿减排交易的参与方，包括交易机构、项目审定以及项目减排量的核证机构也要实施备案管理。这种备案管理模式实施以来，在维持温室气体自愿减排交易规范运行的同时，面临挑战。

有学者认为，从温室气体自愿减排交易备案管理的内容看，该管理手段带有行政许可属性，但《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》设立该种管理手段缺乏明确的上位法依据，与行政许可法规定相悖。

2012年《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》实施以来，我国行政领域持续推进以“简政放权、放管结合、优化服务”为宗旨的“放管服”改革，精简行政许可事项、优化行政许可流程是其中的核心内容之一。因此，如何调整与优化行政监管方式成为重启温室气体自愿减排机制的另一个重要问题。

近日，生态环境部公布了《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》的征求意见稿，拟将原来对参与自愿减排交易项目及其所产生减排量的备案管理模式改为不具有行政许可属性的登记管理模式，并通过放权于市场，强化注册登记机构以及审查与核定机构的责任加以因应。当然，这种政府监管模式的调整并不意味着政府监管职责弱化，关键在于如何在新监管模式之下构建有效监管体系。

为此，可以延展几个思路：首先，明确政府对项目注册、项目减排量审核以及交易活动的执法检查职能，通过加大执法检查力度来及时发现、阻止违法行为；其次，加强自愿减排交易的行业性管理，明确交易机构、审查与核定机构等的法律责任；再次，健全公众参与信息披露制度；最后，加大对违法行为的处罚力度，提高违法成本。

总之，自愿减排交易机制的重启是一项系统性工作，需要强化顶层设计与政策引领。除了上述论及的三个方面外，诸如是否赋予自愿减排交易以更多金融属性，是否引入更多主体参与交易，如何协调自愿减排交易与电力绿色证书交易之间的关系等问题也应通盘考虑。