政策工具视角下我国数字乡村政策文本量化研究

张丽艳 丁艺琳

摘 要：数字乡村建设是推动农村经济社会转型升级，推动农业农村现代化进一步发展的重大举措。本文选取当前我国中央政府发布的数字乡村政策文本，分析其现有政策现状，有利于进一步完善数字乡村的政策体系。本文对我国中央政府发布的30份数字乡村政策文本进行量化分析，从基本政策工具和战略目标出发探讨数字乡村现有政策的问题与不足。研究发现，当前我国数字乡村政策对四种目标的关注程度存在差异，在各个模式中，还需要对政策工具的使用组合进行优化，还需要进一步强化对需求型和环保型政策工具的联合运用。进一步优化我国数字乡村的政策供给。

关键词：数字乡村；政策文本；政策工具

中图分类号：F323；F49文献标识码：Ａ 文章编号：１００９ — ２２３４（２０23）05 — ００80 — ０8

一、引言

数字乡村建设是伴随着网络、信息化、数字化等技术的运用和农民的现代信息技术的提升而形成的一种内生性的农业农村现代化发展与转型过程，它不仅是乡村振兴的战略导向，更是数字中国的重要组成部分。2019年网信办颁布的中国数字乡村发展报告（2019年）中指出，全国农村都在抢抓机遇，应对挑战，利用先进数字化技术进行创新，并已取得了一些初步的成果。2021年，中办国办印发数字乡村建设指南，阐述了数字乡村建设总体参考框架及几种可以借鉴的应用场景，为各个地区在推动数字乡村建设时提供了可借鉴的依据。但在广大农村，其自然条件和发展水平都有所差别，优势特点不同。为此，各地要全面把握中央关于乡村振兴总体要求，结合当地的实际情况分类推进数字乡村的建设，并逐渐探索出一条有地方特色的数字乡村发展道路，为推进乡村全面振兴提供有力的支撑。

近年来，在大数据的推动下，人工智能普及，信息技术发达，乡村的建设方式也在发生变化。2015年一号文件首次提出了“农村电子商务”标志着乡村数字经济已经步入探索阶段;中共中央、国务院办公厅于2019年5月印发了《数字乡村发展战略纲要》；在《中共中央国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》中提出要加快“数字乡村”发展;到2020年，国家将全面完成脱贫攻坚的任务；《“十四五”规划》提出要加快发展“数字乡村”;2022年的中央一号文件提出要在农村的数字经济方面进一步深入发展。数字乡村建设是一个不断推进、不断演变的过程。本文根据既往国内关于数字乡村建设的研究和经验总结，以2019-2023年数字乡村政策文本作为研究对象，以政策工具和战略目标构建二维分析框架，并对政策内容进行编码，通过进一步分析發现其内在不足并提出建议，以促进数字乡村政策体系优化，加快数字乡村进程。

二、文献综述

随着新一代信息技术的发展，新的产品、模式和行业结构不断涌现，这给数字乡村的发展带来了史无前例的重大机会。同时数字乡村政策也受到了越来越多学者的关注。当前，学者关注的数字乡村政策主要有两个方面：一是政策认知研究。邹辉（2021）认为，在数字乡村建设中，主体的思想观念局限、信息基础设施建设滞后、农民的数字素质欠缺等因素，将会影响到数字乡村建设的开展和政策的执行。上述问题表明，数字乡村建设除了要将数字化技术引入进来之外，还需要将数字化的组织形式和思维方式引入进来，对数字乡村的政策体系进行完善。周敏和聂玉霞（2021）对“技术下乡”的研究表明，农村社会主体的技术认知、农村社会环境的变化、农村社区的利益结构等因素对技术的成功实施起到了决定性的作用。二是政策评价研究。杨佳锋（2022）等根据罗杰斯政策扩散理论，通过纵向和横向两个维度的“府际关系”对数字乡村政策进行分析，发现目前我国数字乡村政策存在设计缺位，应该强化对政策的机械学习、要素保证的缺乏等方面的政策设计，完善考评体系，强化人才支撑等。冯朝睿（2021）等通过分析数字乡村的一系列纲领性文件，认为其基本框架已形成，但目前缺乏与各地试点相适应的政策支持，需建立“顶层设计-基层实施-试点结果反馈”的立体结构。田祥宇（2023）等人则认为，要推动农村发展，实现共同富裕，需要创新并建立科学完善的政策体系予以保障，应创新农村产业融合支持政策体系，推动农民收入的不断增加;建立完善的新农村建设制度，强化对口帮扶政策等，促进新农村建设。

综上，目前我国对数字乡村政策的学术研究仍然不是很充分，一是对数字乡村的政策认知和评价的研究比较多，而对数字乡村的政策执行的研究还比较少。二是对政策的研究大部分集中于数字乡村整体策略的分析，而对于地方的政策实施研究较少。而政策文本分析能为数字乡村建设提供全新的研究视角，通过对数字乡村政策进行分析，可发现当前我国数字乡村政策关注的重点领域及其不足之处，提出相应对策推动数字乡村的发展。

三、字乡村政策文本选择与主题词分析

本文的主要数字乡村政策文本选取于中央人民政府网站、农业农村部网站等国家官方网站，以及北大法宝、白鹿智库等政策网站。本文的政策选取时间为2019年5月至2022年10月，所有的政策均为官方通过公开渠道发布。由于本论文主要针对中国“数字乡村”的政策进行研究，因此地方性政策不予考虑。经过以上几个环节，本文将2019年5月15日中共中央、国务院发布的《关于实施乡村振兴战略的意见》作为选取文献的时间起点，最后确定了30个研究样本。具体如表1所示。

主题词是表示文献标题的一种语言，其特点是概念化和规范化。政策主题词是能够体现其内容特点、发挥重要作用和体现其核心要素的政策词汇。为了更加全面准确的把握数字乡村政策主题词的分布情况，本文运用 ROST Content Mining 文本分析软件对30项数字乡村政策文本进行处理和分析，获得了政策文献相应的主题关键词，然后对关键词表进行人工筛查，去除无效的关键词和低频的关键词，将类似的关键词进行合并。最终得到20个主题词（如表2）。

四、数字乡村政策的分析框架

（一）政策工具维度（x 维度）

对于政策工具，學术界存在着诸多的分类视角，Rothwell和 Zegveld将其划分为供给、需求、环境三类。供给型政策工具主要是指政府通过增加人力，资本、技术等要素的供给，直接为数字乡村提供驱动力，成为促进数字乡村发展的基础保障和直接动力，如公共服务供给、基础设施建设、财政支持、人才培养等。需求型政策工具主要是指政府通过利用外部手段来稳定市场环境并拓宽数字乡村发展，如示范工程、政府扶持、技术创新等，为数字乡村发展提供动力。环境型政策工具主要是指政府通过提供税收优惠和金融支持、法规管制等政策为推动数字乡村发展提供良好的政策环境或有序的市场环境机制，为促进数字乡村发展提供组织保障力和影响力。

（二）战略目标维度（Y维度）

2019年中共中央办公厅国务院办公厅印发的《数字乡村发展战略纲要》中提到我国实施数字乡村战略可分为乡村治理能力现代化、乡村振兴和共同富裕三大目标任务，它们的参与者是不同的，因此，治理的对象也是不同的。在数字乡村战略中的乡村治理能力现代化领域主要包括党务、村务、财务网络公开，农村社会的综合治理应精细化、现代化，村委会应建立规范化的机制，实现乡村建设和规划管理的信息化等。在乡村振兴方面，具体包括了以下内容：大力发展新型农业，培育新型职业农民，释放农村资源的活力等。在共同富裕方面，为了更好地促进社会的和谐发展，要把数字乡村和智慧城市结合起来，推动城乡数字化、网络化、智能化发展，强化一体设计、同步实施、协同并进、融合创新，加速建设共建共享、互联互通、各有特色的格局，促进生产、生活、生态空间的发展。通过城乡互补互助，共同推进城乡融合发展。由于三个主要的目标任务在定位、参与主体和阶段的目的上都存在着显著的差异，本研究将其归结为三个重要的策略目标。因此，乡村治理能力现代化、乡村振兴和共同富裕这三大战略目标组成了乡村振兴财政政策分析框架的Y维度。

通过对30份政策文本展开开放性编码，并对其进行逐字阅读并分析，最终得到了三个具有概括性的核心类别，即：环境优化、行政法规保障、市场需求。上述三大核心类别也全面反映了“数字乡村”的三大政策目标。（图1）。

五、数字乡村政策文本编码

本文根据上述X、Y两个政策分析维度，对已经筛选出来的30份政策文本按照政策编号-章节-具体条款（如1-1-1）或者一级标题-二级标题-三级标题-（如1-1-1）的形式，抽取出了内容分析单元。具体如表3所示。

六、基于政策工具的数字乡村政策内容分析

（一）X维度（基本政策工具维度）分析

根据X维度中的数字乡村政策类型，对所提取的数据进行分类，并对其进行统计，得出X维度中的政策分布与政策配置比例，统计结果如表4所示。

总体来看，三类政策工具占比分别为供给型政策工具（占比41.73%）、环境型政策工具（占比33.86%）和需求型政策工具（占比24.41%）。在这些因素之中，供给型政策工具占据了第一位，这表明了中央政府对公共基础设施建设和金融支持最为重视，通过对乡村进行充足的资源供应，首先解决了资源问题，将有利于进一步推动数字乡村建设。二是环境型政策工具，表明中央政府注重环境建设作为补充，对数字乡村的实施环境与组织保障的追求，为推行数字乡村政策构建了良好外部环境。而需求型政策工具占比最少且数值上明显小于前两者，说明中央政府对需求层次重视程度较低。

在供给型政策工具中，公共服务供给占比为42%，占据绝对主导地位，政府的目标是以“全民数字文化”为基础，建立起一个覆盖城乡的“全民数字文化”服务体系，推动农村优质文化资源的数字化，完善农村远程医学，扶持农村普惠金融等。其次是在基础设施方面的投入，占到了22%。当前，中国的“数字乡村”的基础设施正在得到进一步的改善。应加强乡村互联网基础设施的建设，要健全农业、农村的信息化服务系统，推动数字乡村发展。财政支持占比18%，说明财政的财力支持作用也是非常重要的，我国数字乡村发展的确处于亟需大量资金的初始阶段，因此需要政府的财政支持。人才培养占比17%，长期以来，我国农村人才总量不足，人口老龄化严重，因此，如何有效地吸引和保留优秀的人才，就成为一个迫切需要解决的问题，还需要将人力资源的发展作为头等大事。

在环境型政策工具中，金融支持占比47%，占据主导地位。法律法规保障和组织保障分别占35%和18%，我国数字乡村政策还处于起步阶段，不够完善，所以政府更加注重强化组织领导，并颁布扶持政策进行统筹制定，完善保护机制，优化政策支持。

在需求型政策工具中，技术创新占比39%，政府鼓励发展电子商务，农村经营网络化稳定发展。其次是政府扶持，占比35%，就是利用政府的特许经营等方法，将社会资本引入到数字乡村的战略中来，从而激发社会力量的积极参与。最后是引领示范的比例达到了26%，对全国重点经济主体加强支持力度，建立数字乡村引领示范区，“赋能”乡村振兴。

（二）Y维度（战略目标维度）分析

从数据中可以看出，30个数字乡村政策文本覆盖了供给型、需求型和环境型三种类型的政策工具。同时也兼顾了乡村治理能力现代化，乡村振兴，共同富裕三大政策目标。其中大部分的政策工具集中在乡村治理能力现代化目标上，政策文本也在探讨数字乡村要注重建立灵敏高效的现代乡村社会治理体系，要着力发挥信息化在推进乡村治理体系和治理能力现代化中的基础支撑作用，繁荣发展乡村网络文化，构建乡村数字治理新体系，着力弥合城乡“数字鸿沟”。可见，数字乡村对推进乡村治理现代化具有重要意义。同时文本中也对“进一步发掘信息化在乡村振兴中的巨大潜力”提出了一系列要求。这些都为更好建设数字乡村、推动乡村振兴提供了发力的方向和具体实施的路径。当前和今后一段时期，需加快信息化发展，整体带动和提升农业农村现代化发展，以建设数字乡村助力乡村全面振兴，促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展。而数字乡村建设也是促进共同富裕的实现路径。数字乡村建设并非农业信息普及化的高阶版，而是通过数字技术赋能乡村产业、乡村治理等多领域。数字乡村建设有助于提高农业生产效率，降低农业经营风险，拓宽增收致富路径，促进乡村治理现代化，为实现共同富裕注入新动能。

七、结论与建议

（一）结论

1.数字乡村政策工具应用结构失调

频数统计表明，在涉及的政策工具中，供给型工具总体使用较多，占比41%，主要集中于公共服务供给和基础设施建设等要素的基础物质支持，而人才支持涉及较少，从而制约数字乡村政策的顺利执行。其原因主要有：一是城乡之间的经济状况、发展空间以及社会资源存在巨大差异，所以大量的青壮年离开家乡到城市打工，农村劳动力大量流失。二是由于农民的信息化、数字化素质较差，导致了农民对数字化技术的认识与运用不够深入，导致数字乡村建设的停滞。三是农户对科技知识的积累相对薄弱，因此他们必须要在开发和培训方面投入更多的资源，这不但提高了培训的难度，而且也对数字农业人才的拓展产生了不利影响。由于国家在人才引进方面的投入相对较少，从而影响了人才的引进。因此，在信息技术领域很难吸引到高层次的人才。在发展绿色农业的过程中，数字技术人才的缺乏，已经成为数字乡村建设中的一个瓶颈。同时需求型工具短缺，仅占24%，政策内容单一，导致主体缺少内生性动力和参与积极性。政府通过特许经营等方式吸引社会资本，能够调动社会力量积极参与数字乡村战略。政府在全国范围内安排对数字乡村的试点示范工作，充分利用主流媒体和重点新闻网站的优势，对数字乡村的建设进行及时的宣传。

2.环境型工具没有得到有效发挥

组织保障缺失，仅占18%，政策實践性不强，有很好的政策规划，但在实际操作上却不够成熟。《数字农业农村发展规划（2019-2025年）》、《2020年数字乡村发展工作要点》等国家及相关部门发布的政策文件，都是国家对数字乡村的宏观决策和顶层设计。例如《数字乡村建设指南1.0》，这是由七个部门联合发布的一份文件，其中包含了信息基础设施、公共支撑平台、数字应用场景等方面的内容，但是并没有详细的说明，也没有针对不同地区和领域的数字乡村的相关政策。国家、省（自治区、直辖市）对数字乡村的建设都是以原则性指引为导向的，而当前的数字乡村主要集中在县，各县要按照国家、省（自治区、直辖市）的原则性指引和决策部署，尽快制订出一套适合本区域的数字乡村具体实施方案，使之成为推动区域指挥棒。但目前，许多试点县和大部分非试点县尚未出台具体实施计划。由于政策设计的缺失，使得数字乡村的发展缺少正确的导向和健全的体制保证，政策在传播过程中遇到了阻碍。与此同时，虽然目前金融支持方面占据了很大的比重，可以利用互联网电商来促进农村产业结构的重组，从而实现农村与城市、农民与客户之间的数据融合，但是，在政策上还存在着一些缺陷。目前，农产品电商直播等领域的法律法规仍不完善，数据产权归属、数据共享标准等许多方面都存在比较明显的问题。与此同时，在数字技术对乡村振兴进行赋能的过程中，还存在着互联网监管体系不健全、线上直播监管缺失等问题。中国消协发布的《直播电商购物消费者满意度在线调查报告》显示，在直播电商的促销活动中，消费者对促销活动的满意度是最差的，只有64.7%，这说明网络直播平台的虚假促销行为比较严重，导致对数字乡村网络的监管难度加大，消费者的权益严重受损。

3.政策实施碎片化

当前，互联网+建设正在广大农村蓬勃发展，各种数字平台覆盖了政府、医疗、电商等各个方面，并形成了自己的特点。但是，由于各地区的数字平台各自为战，一个市管辖不同县，一个省管辖不同城市，彼此间的信息与数据衔接不畅，各个地区的数据源复杂、零散，数据的格式与种类参差不齐，当前，由于没有统一的数据规范，造成了数据的质量问题，很难为实现信息共享与业务协作提供数据支持。“信息孤岛”是当前我国数字村建设中普遍存在的一种现象，使得数字政府对农村社会进行赋能的过程中难度增加。数字乡村建设是一项涵盖多个方面的工作，各个方面都与数字技术相结合，这就要求有一系列的技术标准来引导。但当前，我国尚无一套完备的技术标准体系，也没有相应的国家标准来指导全国范围内的数字乡村建设。因此，在国家和试点地区的数字乡村建设进程和效果都不可避免地存在着无标准可依的局面，而这极易导致各试点地区各自为政。所以，《纲要》中提出的各项战略目标，并不能作为衡量各地区数字乡村建设成效的重要指标。因此，这些难以确定可复制、可推广的经验制约了中央与上级政府对优秀的政策创新的选择，进而导致数字乡村的政策传播在自下而上的推进中受阻。

（二）建议

1.调整供给型政策工具内部结构，加大人才支持力度

从目前数字乡村的政策分布来看，涉及较多的仍是公共服务供给和基础设施建设，应提高财政支持和人才培养等供给型政策工具的使用，坚持发展农业生产数字化和智能化服务工程，对数字化转型内生动力强的企业给予相关政策和资金支持。在数字乡村建设过程中，要将企业的积极性充分地调动起来，构建出以政府出资的社会主体运营、政企合作运营和企业独资运营为主要内容的新型运营模式。政府需要进行一定的的财政支持，合理配置市场资源，提升市场主体参与程度，创造良好的市场经营环境，统筹利用现有政策、项目、资金，对数字乡村建设进行支持，应进一步扩大融资渠道，使财政融资更好地发挥其引导功能，最终构建出以政府资金为主导，社会多元化投资的资金筹集机制。同时加快网络覆盖工程弥合贫困地区鸿沟，电子商务向贫困县倾斜，扶贫和扶志、扶智相结合；利用国家和政府对绿色农业的扶持政策，将对数字绿色农业产业发展提供支持的企业资金和机构投资基金都吸引过来。国家要构建一个完善的绿色农业发展系统，创建绿色农业先行示范区，并加速实现智慧农业现代化，以科技创新和巨大的资金支持等为基础，加速数字技术的研发，建立和健全绿色农业信息化的发展体系和发展机制。同时加快建设绿色农业试验基地，大力发展高科技工业，通过数字赋能促进绿色农业信息技术产业与其他大产业的融合发展，从而对绿色农业产业体系进行优化，促进农村农业发展数字化。习近平总书记在2021年度全国人才工作大会上反复强调，要实施人才强国，就是要在人才的引领下，加速绿色农业发展。要想在此基础上更好地推进我国绿色农业的发展，必须建设一支以数字为主体的绿色农业人才队伍。因此要加大人才支持力度，开展新时期农业领域数字化技术高端人才培养、绿色农业技术知识和实践经验传授，开展农业智能装备的应用与信息技术的训练，以提升农民的整体素质。拓宽农业人才的培养渠道，加强科技培训，充分利用数字绿色农业的研究成果和发展空间，将优秀的人才引入数字农业的领域中，并开展多渠道、多元化的招商引资活动，对有关的企业和机构进行投资。

2.优化需求型和环境型政策工具组合，要充分发挥多元主体的作用，实现资源的合理利用

从产业发展的角度来说，数字乡村建设必须与乡村的主体产业—农业的发展密切结合。应该重视农业生产和副业经营，找到适当的契合点，同时加强技术创新支持力度，加大对绿色农业领域数字化技术的科研投入，开展绿色农业生产技术研究。目前我国对绿色农业技术的研究，已经进入到了应用研究的层次。对于绿色农业的生产技术，如节本增效、环保生态等，学者应该给予更多的关注。加大对数字化绿色农业新技术的研发力度，将其与绿色、高效的发展思想有机地融合在一起，才能实现绿色农业的可持续发展。在数字乡村建设过程中，要以科技创新促进发展绿色农业，通过贯彻落实国家战略政策、促进发展绿色农业、缩小城乡数字差距等举措，全面提高数字农业的技術支撑。习近平总书记在二十大报告中指出，“坚持走中国特色的自主创新之路”，要着力解决数字农业的前沿技术难题，争取赢得关键、核心技术的胜利，用科技创新为农户带来数字化的利益，同时利用物联网、人工智能等数字技术来提高农业的生产效率和质量。

3.合理匹配政策工具和政策目标，应坚持共同富裕原则，加强政府对绿色农业的关注与引导

制定支持数字乡村、引导绿色农业发展的政策和制度，积极发展高科技企业，继续攻克前沿技术和核心技术，要对绿色农业产业的基本数据体系进行完善，对绿色农产品的培育过程和市场信息进行监控，加速绿色农业产业体系的数字化进程。推动城乡之间的数字资源整合，推动信息资源的共享与开放，强化对绿色农业的统筹安排，在信息时代建设智慧城市、数字乡村。与此同时，要继续推动乡村治理能力的现代化，不断地进行创新，推动农村基层党组织的数字化，加速农村电子政务的升级，在农村地区推行“雪亮工程”，积极推进农村网格化管理和村务财务在网络上的公开，让社会和舆论更加通畅，提高政府和基层机构的工作效率，推进农村资产的数字化，从而推进乡村治理的现代化，推进城乡公共服务的均等化。

〔参 考 文 献〕

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［3］李青芮.乡村振兴背景下数字农业的发展策略［J］.农业经济，2022（10）：17-18.

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〔责任编辑：孙玉婷〕