数字推动区域养老服务协调发展的国内经验与启示

摘 要：进入21世纪以来，多层次的养老服务需求日益增长，养老服务的供给资源却相对不足，养老服务资源供需不匹配的矛盾比较突出，如何高效协调区域内的养老服务资源，已成为如今不容忽视的问题。数字经济时代，借助数字技术可以实现区域养老服务资源的互利共赢和优势互补，在数字化技术的促进下，粤港澳大湾区、京津冀地区以制度优先、资源聚合、适用可及的方式，实现了养老服务资源的高效配置，并呈现高质量协同发展的态势，为区域养老服务的转型升级提供了经验与启示。

关键词：数字经济；区域协调；养老服务；国内养老经验；资源配置

本文索引：周卉.<变量 2>[J].中国商论，2023（16）：-168.

中图分类号：F719 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2023）08（b）--04

地方经济开发是一项系统工程，需要从多角度完善地区协调发展新机制。“十四五”规划中提出，可通过完善基本公共服务均等化机制，实现健全区域协调发展的体制机制。为了实现养老服务的高质量发展目标，需要优先解决好区域协调发展问题。数字经济时代，借助数字技术可以实现区域养老服务资源的互利共赢和优势互补，可以有效解决区域养老服务发展困境问题，已成为我国养老服务区域协调发展的重要课题。学者主要从三个角度研究区域养老服务协调发展的理论与实踐：一是养老服务区域协调发展的内涵丰富，至今未形成统一的定义；二是从养老服务区域协调发展的基础、过程和结果三方面审视区域协调发展的驱动机制；三是侧重从政府、市场、社会组织之间关系的角度，梳理并设计养老服务区域协调发展的相关政策。现有文献还未涉及的内容主要有两点：一是对协调区域内养老服务发展的多种机制作用关系的研究较少；二是对协调区域内养老服务发展过程中市场与政府的互动机制的研究不多。本文借鉴国内数字推动养老服务区域协调发展的成功经验，试图找出适合区域养老服务发展的创新道路。在数字经济时代下，数字技术为养老服务产业发展提供了新机遇。在区域协调发展背景下，借助数字技术可以实现区域养老服务资源的互利共赢和优势互补。

1 数字推动区域养老服务协调发展的成功经验

1.1 数字推动粤港澳大湾区养老服务区域协调发展的成功经验

首先，粤港澳大湾区养老服务的区域协调与合作建立在良好的政策基础上。在三地合作领域，有粤港澳三地合作的基础协定，早在2003年，中央政府就和香港特别行政区政府签订了《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》。同年，与澳门特别行政区签订了《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》。到了2010年和2011年，广东市政府先后和中国香港、新加坡签订了《粵港合作协议框架》和《粤澳合作协议框架》。2014年12月，广东省还与中国香港、新加坡先后签订了《广东与香港澳门基本实现服务贸易自由化的协议》。2017年，国家发展和改革委员会、广东省人民政府、香港特别行政区政府、澳门特别行政区政府一同签订《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》。这些协议和政策反映出三地的合作期限长、内涵深、有法可依和有据可循。在三地的合作协定中，虽然并未明确养老服务等有关的法律规定，但可以说明三地生存之间一直有着良好的合作实践。养老服务和经济发展是相辅相成的，中国经济社会的发展也对养老服务有着重要的意义。粤港澳三地在经济上的联合为养老保障制度政策上的协同发展创造了必要的实践借鉴条件和物质基础，也就是说养老服务有了相应的外部能量流、信息流和物流，促进了区域间养老服务制度的政策协同。

其次，粤港澳大湾区医疗服务紧密合作。2019年，党中央、国务院办公厅发布的《粤港澳大湾区发展规划纲要》明文规定“促进优质医疗卫生资源密切联合，鼓励港澳医药卫生服务提供市场主体在珠江三角洲九市按规定以独资、合资或协作等形式设有医院，建设区域医疗联合体和全国性医疗保健服务中心。”粤港澳大湾区的医学联合重点表现在联合办院和合作发展两个领域上。为促进中医药资源优势与粤港澳大湾区医养结合发展，2019年5月10日，由来自83个广东省、中国香港和澳门的医院、学校与专业机构成立的粤港澳大湾区中医与中西医结合协作治疗联盟在广州市建立。联盟将致力于打造大湾区华人、中西医结合护士的国际交流与合作，积极推进华人、中西医结合护理学科建设。而由粤澳两地政府共同打造的粤澳协同中药高新技术工业园，则更加推进了地区在中药领域的协作，促进了中国中药现代化的进程。另外，为缓解海外医药报销的资金困难，粤澳两地保险公司将在横琴牵头尝试进行“两地投保、一地购买”，以积极促进港澳公民来穗后平等享有社会福利。

最后，粤港澳大湾区老年教育事业创新融合发展。为了主动适应老龄化国家发展策略，大湾区在“十四五”规划中明确提出要推进健康教育事业和健康行业的协调健康发展，其老年教育实践模式特色鲜明。其中，广州老年大学因新冠疫情首次全面开展“线上教学”，打造“互联网+老年教育”的教学新常态，扩大了学习资源的覆盖面，并根据老年学员的体力、物质条件和精神需要等实际情况提供针对性的培训。如为行动不便的老年学员提供线上线下服务；为知识储备不够的老年学员增加辅导课时；为有专业特长的老年学员增设课后交流活动等。香港岭南大学长者学苑的教学方式凸显灵活性和共融性，如大中小学学生以讲师、助教、义工或同学身份参与教学活动，实现长者教育与中小学学生教育的互补和融合。澳门理工大学长者书院注重调动老年人学习的主动性、能动性、创造力，允许完成教学并具有教学能力的学员成为专业导师，并以传统的讲授式与示范式为主开展教学，同时开设合唱团、乐器组、中国舞、太极队、义工队等学习小组，发挥长者个人潜能。

1.2 数字推动京津冀区域养老服务协调发展的成功经验

首先，老龄化公共服务范畴是京津冀民政服务领域协同发展中最关键的组成部分。北京市、天津市、河北省三地制定了相应的配套法规政策措施，基本建立了上下贯通、相互衔接的养老项目优惠政策。三地自2016年起，先后签订了《京津冀养老服务协同发展试点方案》《京津冀养老工作协同发展合作协议》等相关合作协议，其合作内容主要涉及以下四个层面：第一，在支持层面，京津冀三地制定了养老服务场所建设工程、运行补助政策、养老机构责任保险补贴制度。第二，在异地养老服务领域方面，京津冀地区是全国第一批接入我国异地就诊支付网络平台的地区，参保人员可在定点医疗机构中进行住院医疗服务费的实时刷卡支付，为异地养老及医疗报销提供了便利。第三，在发展养老公共服务基金领域，实施了三地老龄化业务资源信息开放，实施“养老扶持政策跟着京籍老人走”，京籍老年享受的补助和公共服务不会因异地而降低。第四，在社会组织层面，京津冀三地的社会组织已形成常态化合作机制，共同编制了京津冀社会组织合作发展项目目录。

其次，京津冀经济区三地的养老产业资源优势被全面发掘。北京市在文化教育、医学、科学等领域的资源优势突出，其优势产业重点包括高新科技信息工程、传统信息工程、文化、医学信息工程等。随着北京市雄安新区的设立，该新区将为北京市的养老优势产业向河北省迁移带来良好的发展契机。在地理位置上，其与北京、天津互为双三角，共同促进京津冀区域内建立协调发展的综合一体化健康产业聚集区，构成了以京津冀地区为核心、辐射雄安、服务河北、天津及周边的网络布局。天津市的健康产业资源则主要来自充足的土地资源及得天独厚的港口资源。天津市政府办公厅于2018年出台了《关于促进全域旅游发展的实施意见》，明确提出将旅游业发展和各产业结合起来的新政策，实现大健康产业发展和旅游行业发展的相互融合，并积极发展养老、康复、养心等康复旅行项目。此外，天津市政府还将进一步推动公众博物院、纪念碑等爱国教学展示场所免费开放，并进一步实行给未成年、在校中小学生、老人、现役人员和退休义务兵、残疾等群众减门票的政策。河北省将打造多样化养老服务模式，吸引京津老年人来冀养老。

最后，建立京津冀地区推进三地信息系统监管平台。北京市老年人社会福利综合应用管理系统可以实时录入与床位经营补助、购买服务质量补助、发展辐射居家业务补助等经营财务数据。在京津冀地区的试点医疗组织接纳京籍老人入住的，必须直接连结该應用网络平台，利用网络平台实现数据分析汇集、交换、服务质量监督。如“安悦民生”是北京市养老机构整体综合性公务门户网站，北京市所有养老机构都经过该网站发布信息内容，并接受第三方专门运维服务组织的实地核查和引导。因此，京津冀区域综合试点养老机构借助该网站发布相关信息，有利于实现三地医疗数据共享、信息查询和交流合作，并可接受社会公众的广泛监督。

2 数字推动区域养老服务协调发展的启示

针对我国数字推动区域养老服务协调发展过程中存在的数字基础设施建设不足、政策支撑体系有待完善、区域数字养老资源供给效率不高、地方数字治理方式单一等现实难题，本文通过梳理粤港澳大湾区、京津冀地区借助大数据技术协调区域内养老服务发展的成功经验，可以归纳出如下三点启示。

2.1 以数字基础设施建设作为实现区域养老资源共享的新起点

区域内养老服务数据的收集、流动、处理与加工，以完善的养老服务数字基础设施为前提。较好的养老服务数字基础设施：一是能够推动数字技术与传统养老产业的融合；二是能够推动区域养老服务的协调发展。因此，数字基础设施是加快区域内数字养老服务协调发展的重要基石。当前我国的区域养老服务相关数字基础设施建设不足，导致理论创新成果无法转化为生产力，无法满足数字养老产业化和养老产业数字化的迫切需求，影响区域内养老服务协调发展的质量。因此，区域内各地区应以应用和需求为导向，依据各地产业基础和发展需求，有计划、有侧重地分步建设5G基站、大数据中心、云计算中心、物联网、工业互联网等数字基础设施，大力发展数据中心，加强大型云计算数据中心，推动集成深度学习、人机协同等功能的人工智能基础设施发展，着力建设区域一体化大数据中心体系。建设数字基础设施，既有助于衔接数字基础设施与交通、市政、医疗等公共基础设施，又有助于推动新基建与养老服务协同融合发展，为实现区域内养老服务的数字化、智能化、网络化转型提供载体支撑。

2.2 以政策支持作为数字推动区域养老服务协调发展的新动力

两个区域均通过政策先行确定区域养老服务协调发展的基本框架，明确政府的资金支持和监督管理职责，以激发区域内优势资源主体的供给活力，为其参与养老服务协调发展提供良好的政策环境。经过完善的顶层体系建设，电子化养老业务日趋成为统筹发展地方政府养老业务的有力措施，并建立政府领导、机构推进、上下互动、域内各地共同策应的养老业务政策框架体系。一是发挥地方的作用。在养老服务业未全面跨入“赢利门槛”的前提下，服务供给主体对推动电子化的主动性很强，但在今后相当长的一段时间内依然需要由地方政府部门统一指导养老业务的电子化发展。一方面，地方政府部门和区域内各地统筹配合国家民政、卫健、人社、工信、国家发改委经济社会发展司等部门和养老、医护、健康、家政等服务行业，出台了相关的数字化服务规范、技术标准等措施；另一方面，政府要增加数字化投资，使养老服务业中的数字化信息技术硬件与软件成为现代公用设施，将其作为可以普遍应用的无缺陷的产品和元素，而非竞争要素，广泛地配置到养老服务业建设中，就可以极大地减少整个产业的运作成本。二是充分发挥好为养老公共服务提供市场主体的功能。针对具有相当强经营能力的市场经济主体，积极引导其参与政府财政投入的数字化养老工程的管理运作，并建立“政府部门前期投资+市场经济服务主体运作”的方式；针对具有数字科技研究能力的企事业单位，政府部门探索并鼓励将其与发展养老服务市场紧密结合一起，并投资建设发展养老服务市场数字化工程，由当局予以政策补助，建立“发展养老服务主体投入+科研主体投入+政府补贴”的管理模式。这样一来，就将地方政府的主体作用与市场经济基础的核心功能紧密结合起来，直接构成了强大的数字化发展合力。

2.3 以资源聚合作为数字推动区域养老服务协调发展的新生态

两个区域都着眼于全面发掘区域内各地的行业特色，集成了各地企业养老服务特色资源，并通过企业使用不同的智能器具为辖区内老年人群进行了多样化的专业生活咨询服务，从而实现多样化的老人生活服务功能。将企业养老业务供需、资金供应、业务渠道等信息转至线上大数据系统，重构了政府、企业、社会等机构在企业养老业务中的协作方式，建立了融医药、保健、社区服务于一身的信息集合，为老年人群实现了健康服务、医疗保障、康复照料、动态监控、老人娱乐学习等多种业务，畅通了各个业务之间的信息联系通道，从而更高效地实现需求传递、服务提供，并填补了过去地区企业养老服务信息简单和服务功能欠缺的不足之处。一是在创新性的“网络+家庭养老服务”模式中打通虚实边界，融合社会老年人服务中心、社区卫生服务中心、居民餐厅等资源优势，尝试建立社会嵌入、中心辐射、统分结合“三位一体”的工作方式。二是在社区内老龄化业务人力资源供应上，积极促进家政、文化、旅游、文体、康复教育等服务领域的互联互通、融合开发逐步形成区域内的养老服务人才聚集地。区域内建立合理高效的数据流通、使用、交易的治理体系和制度保障，既有助于破除传统要素流动的行政壁垒、市场分割和时空约束，又有助于充分发挥数字化在区域间的快速流动和高效配置，实现区域内生产要素互换、资源互补与联动发展，使区域内欠发达地区能够通过数字红利共享发达地区技术、人才、公共服务等方面的资源，实现区域内互联互通与协同发展。

2.4 以适用可及作为数字推动区域养老服务协调发展的新要求

要在大数据和智慧科技运用领域消除产品的障碍，利用智慧产品与线下网络打通来建立产品供应平台，利用大数据和智能科技的健康生活技术功能为自理能力不同的老年人进行不同类型的咨询服务。同时，在智慧科技运用领域，为老年人的医疗保健和生命安全进行重点开发利用。其一，优化网络预约、挂号等服务流程，设置专门老年人使用的便捷网络终端，老年人可以一键进行语音预约、挂号、缴费、引导服务。其二，根据不同老年人群体的养老需求，为老年人设置适老化的手机App系统，企业可以设置专门针对老年人的“老年模式”“长辈模式”，方便老年人使用。其三，加强对老年人网络信息安全的宣传教育，提高老年人的安全素养。

3 结语

综上所述，数字化技术促进区域内养老服务资源的有效配置，离不开数字基础设施的建设、政府的区域养老服务政策支持、养老服务资源供给的取长补短，数字化养老服务资源的方便可及。

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