充分发挥法治在教育强国建设中的引领保障作用

肖健康 沈开举

【关键词】教育强国 法治建设 依法治教

【中图分类号】G521 【文献标识码】A

教育强国建设提出的时代背景与理论内涵

当前，世界百年未有之大变局加速演进，党和国家事业的发展对教育的需求、对科学和人才的渴望比任何时候都更为迫切，实现科技自立自强和拔尖创新人才的培养离不开教育的基础性保障作用，同时也对教育的发展提出了新的更高要求。在此时代背景下，党中央高瞻远瞩，立足国内外发展态势提出建设教育强国，习近平总书记关于建设教育强国的一系列重要论述构成了教育强国的核心内涵和具体要求。

堅持党对教育事业的全面领导是教育强国法治建设最大的政治优势和根本政治保证，能够确保党的教育方针和党中央决策部署得到贯彻落实。具体而言，要从法治层面突出党的政治领导，坚持社会主义办学方向，强化党的思想引领，扎实做好教育教学中的思想政治工作。以立德树人为教育强国法治建设的根本任务，充分发挥思政课的作用，加强思想政治品德和社会主义核心价值观教育，不断提高学生的思想水平、政治觉悟、道德品质。以为党育人、为国育才为根本目标，以服务中华民族伟大复兴为重要使命，为党和国家培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。以办好人民满意的教育为教育强国法治建设的目标追求，一方面，把促进教育公平融入到深化教育领域综合改革的每一个环节，缩小地域、城乡、群体之间的教育差距，让每一个孩子都能享有公平的教育；另一方面，进一步加快建设高质量教育体系，推动基础教育、学前教育、义务教育、高等教育共同发展。推进高素质专业化教师队伍建设和教育数字化转型升级，使我国教育实现从基本均衡到高位均衡、从教育大国加快迈向教育强国。着力解决我国教育发展中面临的重大现实问题，既要立足我国国情和教育改革发展的现状，也要面向世界，以高水平教育对外开放助力教育强国建设。教育强国法治建设主要包括人才培养、教师队伍建设、教育公平、教育对外开放等核心问题。

当前教育强国建设面临的法治问题

法治保障未能有效覆盖人才培养的关键环节。一些不当教育行为缺乏有效的法律规制，不利于学生身心健康及立德树人根本任务的实现。在人才培养方向上需要加强法律规范引导和统筹规划，个别学校功利化特点明显，盲目围绕当下热门行业、流行产业进行人才培养，导致出现人才培养数量过剩、专业不对口、同质化等问题。此外，高端人才招生层面的法律保障制度有待进一步完善，当前部分高校博士招生数量有限，在人才培养方式、招生模式等问题上未形成完善的法律规范，拔尖人才培养课程体系一味追求深化专业课程学习和研究，未充分认识到基础学科、交叉学科、素质教育的重要性，且拔尖人才招生模式单一，尚未形成分类考试、综合评价、多元录取的招生模式，影响了选拔成效。部分高校未充分认识到人才培养中思想政治教育的重要性，存在思想政治教育不深刻、走形式、教育方式单一等问题。

教师权益保障需进一步加强。我国早在1993年就颁布了《中华人民共和国教师法》，从宏观上规定教师享有的权益及保障，而不同种类院校教师享有的具体权益及福利待遇并不相同，其他相关教育法律法规等并未明确对教师权益的规定。此外，有的学校规定教师参加学术会议、进行学术论文投稿前要事先备案登记，否则不予承认，一定程度上影响了教师的学术自由。教师涉及开除公职、职称评审、绩效考核、退休争议等纠纷时救济途径相对单一且具体规定较为模糊。《中华人民共和国教师法》第39条关于教师申诉受理机构的法律规定较为模糊，也未就“教育行政部门”“政府有关部门”作出具体规定，客观上阻碍了申诉机构的组建，也会产生申诉机构设置随意、专门性不强等问题，不利于发挥预期的权利救济功能。

教育行政执法能力有待提高。当前一些市、县教育行政部门并未设置专门的执法机构，“多头负责、多头管理”的现象造成教育行政执法秩序混乱，不利于预防和打击破坏教育公平的行为。教育行政执法缺乏联合执法机制，弱化了执法成效，学校违规办学、违规招生等破坏教育公平的违规事项往往需要多个执法部门共同处理，单一的教育行政执法部门执法手段有限且力量薄弱，不利于教育公平的保障。此外，如果教育执法相关的程序性规定缺位，也不利于对破坏教育公平的行为开展集中有效的打击。

教育对外开放尚未形成高效严密的法律制度保障体系。在教育对外开放问题上存在法律规范滞后、模糊和供给不足的问题。《中华人民共和国中外合作办学条例》等立法关于合作办学主体、办学模式等限制比较严格。由于缺乏法律规范的支持、鼓励和引导，中外合作办学以语言类专业人才培养为主，人工智能、生物医药等高新技术产业所需人才培养滞后于经济社会发展的需要。国外一流高校参与我国合作办学的数量较少且资源引进国家过于集中，容易忽视其他国家优势教育资源的引进和开发，尤其要高度重视与“一带一路”沿线国家的合作办学。由于引入国外教学资源法律判断标准模糊，导致引进的教育资源良莠不齐，例如，“较高的办学质量”是《中华人民共和国中外合作办学条例实施办法》明文规定引进外方办学机构要具备的条件，但是何为“较高的办学质量”缺乏具体量化标准，导致一些被国外视为“文凭工厂”的“大学”趁虚而入，加上合作办学第三方评估机制及退出机制等缺乏有效监管，影响了中外合作办学的质量和声誉。

进一步提高教育强国建设的法治化水平

完善人才培养的配套法律规定，确保德智体美劳人才培养目标的实现。针对一些不利于青少年身心健康发展的行为加快立法，为人才培养营造一个风清气正的校园环境和育人环境。在人才培养的专业方向、人才培养类型及人才培养数量层面根据国家战略需求制定法律规范，进行统筹规划和布局，防止因盲目跟风而产生人才培养过剩、专业不对口等问题。在人才选拔机制、培养方式、招生模式上进行统一立法，实行多元化人才录取标准，确保人才资源得到充分利用；在人才培养过程中适度增加基础学科、交叉学科的课程数量，提高选修课比例，加强文化、艺术、美学等通识教育，培养学生跨学科、发散性思维，提高其科研创新能力；在博士招生上由学校按照自身情况及社会发展需要进行人才培养，完善人才考核机制，确保人才培养的质量。在思想政治教育层面加强党的教育路线、方针、政策的教学并建立配套的考核机制，通过知识竞赛等方式加强党史学习教育，通过重大历史事件纪念活动、参观爱国主义教育基地、学习先进人物专题等培养学生的爱国情怀，使其成为合格的社会主义建设者和接班人。

加强教师权益的法治保障，推进教师队伍现代化建设。鼓励地方根据当地教育的实际情况先行制定具有可操作性的地方性法规，充分保障教师的合法权益。进一步明确《中华人民共和国教师法》等配套法律规定的立法主体和分工，明晰义务与责任，规定立法期限，强化教育立法工作督导，全方位保障立法的进度，确保预期立法目標的实现，充分保障教师的合法权益。完善教师权利救济法治保障体系，一方面，完善申诉救济的相关规定，明确具体的申诉受理机构，确保受理机构的独立性以及履职的公平性，提高申诉受理机构的专业程度，提升其纠纷化解能力；另一方面，在现有的申诉方式基础上推动仲裁、复议、诉讼等权益保障方式的完善，形成以教育申诉、教育行政复议、教育诉讼为基本框架的权利救济机制，在此基础上进一步建立体系严密的教师权利救济程序，完善权利救济听证制度、说明理由制度、回避制度等，确保纠纷得到客观公正解决。

加快教育立法进程、规范教育行政执法，确保公平理念贯穿于教育发展的全过程。推动学前教育、终身教育、招生考试等重点教育领域的立法完善工作，为实现教育公平提供充分的法律依据。不断提高教育行政执法能力，根据实际工作需要加快推进教育执法部门建设，充实教育执法力量，增加人员数量及编制，定期开展执法培训，增强专业执法素养，同时明确职责分工，确保教育执法工作得到充分落实，为实现教育公平提供完备的执法保障体系。加强教育行政联合执法，对学校违规招生等破坏教育公平的行为开展综合执法，加强同公安、市场监管、税务等相关部门的沟通，开展针对教育的综合执法，形成省市县三级教育行政执法体系，提高行政执法成效。建立完善的责任追究制度、监督制度、督导制度，在提升执法者法律意识的同时确保其敢于作为，保证违法必究，规范教育行政执法行为。完善教育行政执法程序，促进行政许可、行政处罚、行政强制等教育领域常用执法行为行使的规范化，进一步促进教育行政审批、行政处罚、行政执法检查等制度的完善，为教育公平提供严密的程序保障。

推进《中华人民共和国中外合作办学条例》及其实施办法修订完善，保障教育对外开放的高质量发展。进一步扩大《中华人民共和国中外合作办学条例》的适用范围，增加营利性中外合作办学种类，放宽合作办学主体以及办学模式的限制，增加适用外资独立办学和招收国际学生的条款，加强立法引导，从法律层面细化“不低于外方标准”的规定。完善《中华人民共和国中外合作办学条例》准入制度有关规定，制定外国优质教育资源量化标准，建立外方办学机构准入清单，吸引更多符合标准的学校参与中外合作办学。在立法层面为高层次中外合作办学、高新技术人才培养等提供税收、政策支持，增加高层次中外合作办学的占比，提升高新技术人才培养数量。同时，鼓励高校在紧缺、薄弱的专业学科领域选择影响力大、优势强的国外教育资源进行办学合作，加大国际一流高校参与合作办学的力度，进一步扩大优质教育资源的引入范围，尤其注重同“一带一路”沿线国家的合作。完善中外合作办学的具体法律审核标准，从法律层面进一步细化“较高办学质量”的量化标准并加以应用，有效防止“文凭工厂”的开办，促进高素质人才培养。完善对外合作办学的评估机制和退出机制等法律规定，及时掌握合作办学的最新动态，规范办学行为，优化引进教育资源。

（作者分别为郑州大学法学院博士研究生；郑州大学法学院博导，教育部郑州大学教育法研究中心执行主任）

责编/靳佳 美编/王梦雅