上海国际大都市城乡融合发展的现状分析及对策建议

■ 刘旭辉 李璐璐 张 瑜

城乡关系是现代化建设过程中必然要面临和解决的重大关系。新中国成立以来，我国的城乡关系从城乡二元分割、以城市为发展重点，到城乡统筹和城乡一体化，逐渐迈向城乡融合发展的新阶段。2019年4月发布的《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》提出了新时代城乡融合发展的目标和措施，为进一步推动城乡融合发展指明了方向。

习近平总书记强调：“要把乡村振兴战略这篇大文章做好，必须走城乡融合发展之路。”上海市委书记陈吉宁指出，上海要“实现更高水平的融合”“优势互补，走出具有大城市特点城乡融合发展的新路子”。城乡融合，是上海国际大都市建设、上海农业农村现代化发展的必然要求和关键所在。

本文通过梳理上海城乡融合发展的历程、分析当前城乡融合过程中面临的瓶颈，提出进一步促进上海城乡融合、推进上海乡村振兴的策略建议，为相关工作提供参考。

一、上海城乡融合发展的现实基础

（一）上海城乡融合发展探索的主要历程

上海从20世纪80年代就开启了对城乡融合发展道路的探索与实践，其过程包括四个阶段。

第一阶段：20世纪80年代，掀起乡村工业化的浪潮。1986年上海市农村工作会议提出了城乡开通、实施城乡一体化发展的战略，确立了上海农村工作的“一二三四”工作方针，即加快城乡一体化建设、坚持两个立足点、促进三业协调发展、建设四个基地。乡镇企业异军突起，改变了工业化与乡村割裂的格局，农村经济得到迅猛发展的同时，也推动了国民经济的快速增长。

第二阶段：20世纪90年代，以“三个集中”“三个重心转移”为重点。从20世纪90年代开始，上海市委、市政府提出了“三个集中”战略，即人口向城镇集中、产业向园区集中、土地向规模经营集中。郊区农村产业的发展方针从“一、二、三”调整为“二、三、一”，并提出工业发展的重心、基础设施建设的重心、经济建设的重心由中心城区向郊区转移。郊区城市化进程加快，城乡之间要素流动的速度加快，城乡之间的功能布局、产业结构进一步得到优化。

第三阶段：进入21世纪，围绕农村体制机制改革，实施“三倾斜一深化”。上海从本世纪初开始，相继开展了农村税费改革、农村综合改革、农村经营体制改革和农村集体产权制度改革。2015年3月上海推出的《关于推进新型城镇化建设促进本市城乡发展一体化的若干意见》强调要全面落实“三倾斜一深化”。即公共服务资源配置向郊区人口集聚地倾斜、基础设施建设投入向郊区倾斜、执法管理力量向城乡结合部倾斜，深化农村土地制度改革。在这一阶段，上海深入构建以城乡一体的新型工农城乡关系为目标，不断完善城乡发展一体化体制机制，逐步缩小城乡发展差距。

第四阶段：党的十八大以来，围绕“三个百里”“三个价值”“三园工程”迈向崭新的城乡融合发展阶段。以缩小城乡发展差距和居民生活水平差距为目标，以完善产权制度和要素市场化配置为重点，促进城乡要素双向流动，推动城乡一体化，城乡融合向纵深发展，农业农村现代化步伐不断加快。

（二）上海城乡融合发展的基础

1.资源要素优势凸显。作为迈向卓越的全球城市，上海持续推进“五个中心”建设，凝聚了世界级的人才、科技、市场、资金、信息资源。在城镇化和乡村振兴双轮驱动下，城市对乡村的带动和需求强大，城乡融合发展的基础和潜力巨大。2021年，上海城镇化水平达到89.3%。“大都市、小郊区”“大城市、小农村”的特征使上海城乡之间形成了巨大的发展势差，超大城市经济体的带动作用成为上海农业农村发展的最大优势。

2.空间体系持续优化。1983年编制完成的《上海市城市总体规划方案》首次提出形成“多心开敞”的规划布局，1984年编制的《上海市城市总体规划方案》进一步明确了中心城－卫星城－郊县小城镇－农村集镇4个层次的城镇体系，1999年编制的《上海市城市总体规划（1999－2020）》确定了中心城－新城－中心镇－一般镇的城镇体系，并于2006年提出“1966”的城镇体系。在此基础上，《上海市城市总体规划（2017－2035）》提出了“网络化、多中心、组团式、集约型”的空间结构和“主城区－新城－新市镇－乡村”的市域城乡体系。随着城市规模不断扩大，上海城乡空间结构和城镇体系持续优化，为城乡协同发展奠定了良好的基础和框架。

3.乡村建设不断改善。“十三五”期间，上海全面完成了农村人居环境整治任务，并进一步实施农村人居环境优化提升工作。至2022年底，已建设90个乡村振兴示范村和261个美丽乡村示范村，以点带面，积累了多方面的经验，展现了上海农村的现代化新形象。农村卫生厕所普及率达100%，生活污水治理率达到93.3%，5G网络在农村地区基本覆盖，1538个行政村通达公共交通，水电气网实现了城乡供应一体化。

4.产业体系逐步构建。“十三五”以来，上海积极构建与超大城市相适应的乡村产业体系。农业科技创新能力和装备水平不断提升，2022年农业科技进步贡献率达80.13%，居全国前列。组建了7个现代农业产业技术体系，培育和推广了一批有影响力的新品种；提升发展乡村休闲旅游业，培育乡村新型服务业，农业产前产后社会化服务市场快速发展。农产品营销服务快速成长，多元化产业发展的框架体系基本形成。

5.农民收入和社会保障水平持续提升。近年来，上海农村居民人均可支配收入不断增长，其增幅高于城市居民人均可支配收入。2022年，上海农村居民家庭人均可支配收入达到39729元，名列各省市前茅。上海农村社会保障水平不断提高，基本建成了广覆盖、分类施保的农村社会保障体系。2022年城乡居民基础养老金标准为每人每月1300元，最低保障标准为每人每月1420元，均为全国最高。

从2014年开始，国家对重要水功能区进行考核。长江流域水资源保护局负责组织流域水功能区考核的技术工作，组织制定流域水功能区水质达标评价技术细则，每年与地方协调制定年度水功能区考核名录和监测方案，并对各省区监测的水功能区评价结果进行复核，形成复核报告上报水利部。在最严格水资源管理制度考核中，长江流域水资源保护局也按照国务院考核组的统一部署，参与部分省区的考核，并提供长江流域的水功能区考核基础信息，为流域水功能区纳污红线考核工作提供基础保障。

二、上海城乡融合发展的瓶颈

围绕中央重点部署，上海以要素流动、空间协同、产业升级、社会保障等为核心，将上海城乡一体化水平推上了新高度。但当前，上海城乡融合发展仍然存在一定的瓶颈。

（一）发展资源丰富，但要素流动仍然不够通畅

近几年，政府和社会各界加大对农业农村的投入。2022年，上海落实农业农村优先发展要求，把三农投入作为财政支出优先保障领域，一般公共预算涉农支出超过388亿元，全市农业招商引资额190.92亿元，农村综合帮扶累计投入资金55.29亿元。但上海城乡之间各类要素流动仍然不够充分。一是土地资源保障难。2021－2023年，上海市共落实减量化用地指标2.73万亩，其中用于乡村振兴的建设用地共计0.36万亩，约占13.1%；用于乡村产业的用地面积共计约0.14万亩，占减量化用地总量的5.3%。但相对1548个行政村的数量及其产业发展需求，建设用地仍然极为紧缺。在镇村干部访谈中了解到，有的村因为建设用地无法落实，导致谈好的项目无疾而终。土地成为制约乡村发展的一大瓶颈。二是资本投入持续难。企业参与乡村振兴的过程中，由于收益难保障、相关机制还不完善，单向投入的参与行为难以持续。三是社会参与深入难。人才参与乡村振兴的过程中，与农村乡土社会、经济发展的联结还不够，对乡土文化、乡愁经济的挖掘复兴还不够。

总体来看，上海对乡村振兴的投入表现为“政策实施力度强、市场调配作用弱”的特点。城乡资源要素流通的路径还未完全打通，难以通过统一的市场机制进行优化配置。以政府为主导对乡村的单向投入还存在一定局限，与每个村的需求难以完全精准匹配、难以解决乡村发展的所有问题。对乡村最重要的支持是给予乡村足够的空间和支撑，让其寻找适合自己的发展路径、建立良好的发展机制、走上良性的发展轨迹。在这个过程中，建立城乡对等的市场机制，打通资源要素流通的路径是问题的关键。

（二）乡村建设水平大大提高，但城乡差距依然存在

乡村振兴战略引领下，上海农村人居环境和整体建设水平明显提高，但城乡差距仍然存在。一是农村居民的住房条件亟待改善。2023年上海市农业农村委组织的百村万户大调研显示，57.08%的被访农户房屋建于1993年前，房屋状况陈旧；75.54%的被访农户期望改善现有住房条件。二是乡村风貌水平不均衡。经过持续的村庄改造、风貌提升和两个示范村建设，乡村建设形成了很多亮点，但仍有很多一般村存在“布局分散、风貌凌乱”的状况。三是城乡公共服务水平存在较大差距。如公共交通在农村的服务水平还相对有限；商业服务不够便捷；农村老人医疗资源相对欠缺等。以医疗资源为例，2021年上海中心城区平均每万人拥有卫生机构数3.19个、床位数132.51张、卫生技术人员204.43名；而郊区分别是2.31个、44.53张、57.62 。

（三）乡村产业向多元化发展，但产业能级仍待提升

近年来，上海市引导各类新型农业经营主体融合发展。但农业及相关产业的质量效益还有一定进步空间。一是农业产业规模效益不高。从近十年看，上海市农业总产值呈下降趋势，由2013年的323.48亿元波动下降至2022年的273.53亿元，减少49.95亿元、降幅达15.44%。二是产业融合水平不强。农产品品牌存在“多、散、小”的情况；农业“接二连三”的实力还不够强、产业融合发展程度还不够深。三是经营服务有待完善。国家级经营主体数量还不多、带动力量还比较有限；农业社会化服务组织服务覆盖面还不广泛；种质资源“卡脖子”问题有待进一步解决。

形成上述三大主要瓶颈的主要原因在于农业农村土地、劳动力和环境因素的制约，城乡产业效益存在差距、产业资源不对等，乡村难以获得与城市同等的发展机会，进而形成恶性循环。上海城市的虹吸效应巨大，城乡资源要素单向流动的状况在短时间内难以改变。

（四）农民收入水平位居全国首位，但城乡收入绝对差距持续增大

上海农村居民人均可支配收入在过去10年间持续增加，2022年达到39729元，是2013年（19208元）的2.07倍。但上海农民收入水平仍然存在较大瓶颈。一是城乡居民收入差距的绝对值不断拉大。上海城乡居民收入比从2013年的2.28下降到2022年的2.12。一方面，对标国际发达地区，还有较大差距；另一方面，城乡居民收入差距的绝对值由2013年的24643元扩大到2022年的44305元，仍在不断拉大。二是农村居民可支配收入结构不平衡。据国家统计局上海调查总队开展的“农户人均可支配收入”调查，2022年上海农户人均可支配收入中，转移净收入占比最高，达51.30%，工资性收入占37.82%，经营净收入和财产净收入仅占3.88%和6.81%。

（五）农村集体产权制度改革取得重要进展，但部分工作仍需深化

三、上海城乡融合发展的核心目标

上海城乡融合发展最重要的是通过资源统筹、体制机制保障，赋予城乡均等的发展机会，从而实现城乡整体协同推进，促进共同富裕和现代化的实现。当前上海城乡融合的核心目标包括三个方面。

（一）以功能统筹促进城乡空间高品质融合

以构建新型城乡关系为着眼点，通过国土空间统筹和高效利用，明确城乡空间的发展策略，确立新型城乡的空间秩序，通过城乡之间要素的优化配置，实现城乡功能互补与协调发展。以实现共同富裕为导向，在“主城区－新城－新市镇－乡村”的市域城乡体系下，促进不同区域各展所长、因地制宜，达到融合互补。

（二）以多元发展推动城乡产业高效率融合

上海国际大都市有强大的现代化产业基础和资源，需要通过有效的配置，增强相关产业在乡村的布局和发展。要在持续提升农业产业链供应链现代化水平基础上，通过城乡一体化统筹，推进城乡产业高效率融合，加快构建现代化乡村产业体系，带动乡村经济发展。根据新时代新发展阶段的更高要求，依据上海城乡发展的整体框架，确定上海乡村发展的产业定位与功能布局，使上海乡村成为高科技农业的领军者、优质产业发展的承载地。

（三）以文化繁荣实现城乡社会高质量融合

上海城乡社会融合的重点是要补齐公共服务和基础设施短板，丰富乡村生活，从全过程的政策支撑和服务、高效严谨的现代化乡村治理，促进城乡社会资源和社会体系建设的互融互通。强化乡村文化资源的挖掘、传承与再利用，通过制定有力的保障措施，突出乡村特色，使乡村达到与城市“有差异无差距”的状态。

四、上海城乡融合发展的路径

以城乡统筹为基本理念，以城乡一体化为手段，以城乡融合为根本目标，上海需要在体制机制、要素支撑、环境建设、产业发展等方面深化创新，建立城乡平等协作的平台，加大对农村地区的政策倾斜，不断缩小城乡差距。

（一）打破城乡政策壁垒，优化资源要素配置

打破城乡二元结构屏障，建立城乡一体的发展机制，是促进城乡要素资源流动和交换的核心关键和根本措施。

1.持续深入探索农村土地制度改革。土地是乡村最重要的生产要素，是助力乡村振兴的重要资源。在已有的试点工作的基础上，继续总结经验、深入探索，逐步建立城乡统一的建设用地市场，赋予集体建设用地与国有建设用地同等权能，充分发挥市场在土地资源配置中的决定性作用，激发农村土地资源活力。在城乡规划中秉持刚性与弹性相结合的管理方式，赋予农村建设用地更多的兼容性，以更加符合农业农村发展的实际需要，同时，激活农村房屋资源，让农村闲置房屋有更加灵活的使用方式，满足农业农村多样化的功能需求。

2.完善社会资本参与乡村振兴的平台与机制。社会资本的参与有利于推动农业农村效率提升和实现农业农村现代化。但从实践角度来看，农业农村的特殊性、市场的不完善、体制与法规政策等问题都制约了社会资本作用的发挥。完善社会资本参与乡村振兴的平台，加强信息沟通，为企业投入明确方向；转变政府职能，由管理更多地向服务转变，为企业下乡提供更多支持；进一步提高相关政策的连续性和稳定性；加大对社会资本的支持和补贴；完善社会企业与农户的利益联结机制，发挥新型农业经营主体或村集体衔接作用；完善金融投入乡村振兴的政策支持体系。

3.进一步深化乡村人才振兴机制。完善农村人才培养政策。加强农民培训、农村工作干部培养、各类人才定期服务乡村制度，提高农村本地人才的能力和工作水平。建立乡村专业人才统筹使用制度、完善人才向农村基层一线流动的激励政策，吸引更多人才投入乡村振兴。建立健全农村地区人才就业平台和相关政策，逐步探索城乡户籍双向流动渠道，为乡村人才振兴提供保障。

（二）统筹城乡环境建设支撑

1.深化落实城市总体规划，加大新城建设的规划实施力度，继续优化和完善城乡空间结构。通过空间规划引导产业、人口向郊区布局。进一步发挥乡镇在资源调配、区域统筹上的重要作用。作为衔接城市与乡村、资源集散的重要节点，乡镇可以从更高的视角衔接政策指导与政策实施，具有更强的资源调配能力。应从镇域整体协调发展的角度，对乡村振兴做出谋划，对统筹城乡发展水平提出具体策略。

2.继续推动城乡公共服务均等化，促进基本公共服务普惠共享。制定农村地区公共服务设施专项规划，结合农村土地与房屋资源使用管理的优化，根据农村地区人口结构和布局特征，提高上海农村地区商业、文化、体育、教育、医疗卫生、养老等设施的配置水平，在提高使用效率、满足使用要求的前提下，不断优化服务半径。

3.继续提高农村地区基础设施配置水平。在骨干交通网络基础上，继续强化和规范农村内部道路的建设，并加强交通设施的配置，提高农村地区公共交通服务水平。在基础设施基本覆盖的情况下，结合农民相对集中居住的推进，有序推进天然气入村、入户。

4.持续优化乡村整体风貌水平。通过农村人居环境优化提升，补足乡村建设短板，破除乡村建设不均衡的现象。注重各个区镇、各个村乡村风貌的基本特征，充分尊重农民意愿，加强引导，促进地方传统文化和乡村特色的充分展现。

（三）赋予乡村经济增长引擎

1.进一步加大现有产业的培育和升级。以现有资源为基础，挖掘优势资源，促进产业规模化、市场化，形成优势主导产业。引导龙头企业利用技术先进、实力雄厚等优势，加强研发投入和成果转化，促进乡村产业转型升级。

2.充分给予乡村发展自主权，探索多种形式的宜居宜业的乡村发展模式。结合政策支撑、资源盘活和土地供给，鼓励农村居民和外来人员创新创业，不断优化城乡一体的市场环境和市场机制，促进乡村产业业态多元化。

3.进一步完善扶持政策、加大支持力度。在优化土地资源配置、促进农业生产、鼓励新型经营主体发展、促进农产品流通、支持农业资源综合利用等方面深化完善税收优惠政策，促进乡村经济由“输血式”发展转变为“造血式”发展。

（四）持续增进农民福祉，促进共同富裕

发挥联农带农的中坚作用，引导龙头企业牵头组建农业产业化联合体，巩固契约式、推广分红式、完善股权式利益联结机制，带动农民就业增收致富，激发乡村产业发展新活力。持续壮大农村集体经济。通过盘活集体资源资产，整合利用集体积累资金、政府扶持资金等，通过入股龙头企业、村企联建等多种形式，不断壮大农村集体经济。继续推进和完善城乡一体的社会保障机制，建立健全普惠式的养老金制度。不断优化制度设计，注重公平性和合理性，提高统筹的层次，不断扩大制度政策的效应。