利益相关者视角下PPP项目风险因素与审计重点研究

孟志华 任冶坤

[摘要]加强公共基础设施建设作为政府职能之一，是满足人民日益增长的美好生活需要的重要保障。政府和社会资本合作模式（PPP）的兴起，有效解决了政府投资基建过程中建设周期长、耗资大所带来的拍板难、效率低的问题。该模式通过社会资本方的有效参与来减轻政府财政负担、分担项目风险，以此达成提升政府公共服务效率的最终目标。但社会资本的参与增加了项目在建设及后续运营中的潜在风险。同时在PPP项目审计中，多方主体的异质化需求给审计人员也带来了挑战。基于此，本文从利益相关者角度出发，找到PPP项目执行过程中的风险缺口，以此来确定和完善PPP项目审计的治理路径。

[关键词] PPP项目   利益相关者   风险因素   审计重点

本文系甘肃省高等学校科技创新项目“审计委员会模式下经济责任审计参与国家治理的作用机制与路径优化研究”（项目编号：2022A-089）成果

一、引言

政府与社会资本方合作模式（Public-Private

-Partnership，以下简称PPP）是指社会资本参与到公共项目建设中来，与政府部门建立一定的合作机制，共担项目风险，共享项目收益，最终为社会公众提供高质量的公共产品或服务的一种项目建设模式。从运作方式来看，PPP项目建设可以分为外包、特许经营和私有化三类。其中特许经营类在我国PPP项目中应用较为广泛，这种方式是在政府与社会资本方共同出资建立合作机制的基础上，政府授予社会资本方特许经营权或附加部分补贴作为对价的一种运作模式。因此，PPP模式既是融资方式的创新，也是公共项目管理模式的创新。此外，特许经营类项目可细化为建设—运营—移交、建设—拥有—运营—移交、建设—拥有—运营、委托运营等模式进行推进，而判断其推进模式需要密切关注合同具体内容。总之，在此方式下，社会资本方要参与投资、建设和运营多个阶段，因此需要投入更多的审计关注。

如今，PPP模式的应用渐趋广泛，PPP项目涉及到交通运输、市政工程、水利建设、生态建设与环境保护、城镇综合开发等诸多领域，越来越多PPP项目完成签约落地、开工建设并进入运营期。这很大程度上源于国家对PPP模式的认可以及该模式相应规制的逐步完善。毫无疑问，PPP模式通过引导社会资本投向，弥补了政府财政资金不足的短板，在政府落实国家基建战略方面发挥了重要作用。然而，相较传统的建设项目，一方面，PPP项目建设所对应的融资模式、建设模式和管理模式发生转变，存在更多的潜在风险；另一方面，PPP项目建设划分为立项决策、项目建设、项目运营多个阶段，多元化利益相关者形成了复杂的多维利益格局。上述特征都对如何构建PPP项目审计框架，保障PPP项目合规性和效益性，助力实现国家治理现代化产生了巨大挑战。本文基于利益相关者视角，根据PPP项目利益关联方的不同类型，不同博弈战略，进行风险分析，探究审计重点。

二、文献回顾

随着PPP模式在我国的逐步推行，学术界对其也更加关注。近些年来，很多专家学者都针对PPP模式开展了系统性的研究。

关于PPP模式建设项目的研究，一方面，有些学者从其性质、特征、存在的问题等基本内容出发。严晓健（2014）认为PPP模式的应用，通过公私合作的方式，既能充实资金的投入，又能引进先进的管理，最终实现资金价值，并为公众提供更为高效的公共产品或服务。孙凌志（2016）认为PPP模式建设项目具有民事法律关系和行政法律关系的双重特性，即从行为性质上属于政府向社会资本采购公共服务的民事法律行为，同时政府又履行PPP模式建设项目的规划、管理、监督等行政职能。关于PPP模式存在的问题，王盈盈、甘甜、郭栋和王守清（2020）指出，当前PPP项目管理和公共管理两大研究视角因分析对象和前提假设不同存在严重割裂。

另一方面，也有不少学者从国家审计的角度对PPP模式建设项目进行研究，具体包括审计关注的重点、审计视角、审计监督的路径等。其中严晓健（2014）提出应重点关注PPP应用中绩效责任、招投标程序、合同管理以及运行实施等方面可能存在的问题，提出有效管理和实施PPP项目的关键点。许亚、张弛、夏胜权和陈丙欣（2017）认为PPP项目审计应重点围绕政府和社会资本双方权利义务履行情况，政策目标、合同要求实现情况以及提供公共产品、公共服务和公共利益的最大化，同时不能只停留在项目招投标、资金支付合规性等浅层次问题上。方桦和徐庆阳（2019）从债务风险管理视角，指出PPP项目政府隐性债务关键风险因子主要以合同为载体，要重视合同，穿透识别实质内容。陶青和王丽（2018）从绩效审计视角，论述了PPP项目从识别到移交各阶段应该选择哪些具体路径来消除绩效风险。余应敏和张楠（2019）基于现代化治理视角，针对我国PPP项目审计存在缺乏相应法规，未注重实质，协同不足等问题，提出应建立健全相关法律法规体系，促进合规审计与绩效审计融合，建立统一权责标准，落实三方共审，搭建大数据审计平台，实现PPP信息共建共享等对策。

从研究成果来看，从国家审计监督的角度进行PPP模式建设项目研究的文献涉及多种视角，这归结于PPP模式建设项目多参与主体、多阶段导致的复杂多维利益博弈。PPP模式中，理想的多维复杂关系的任意双边合同就是要契合合作博弈理论，既体现社会责任，又实现逐利目标。基于项目所有利益相关者的机会主义行为，探究PPP项目审计重点，在降低审计风险的同时，能够平衡参与主体的利益诉求与社会责任，实现项目价值。

三、PPP项目参与主体的相关利益及风险分析

（一）PPP项目相关利益主体

关于PPP项目利益相关者是指直接参与项目或者间接影响项目，对项目立项、规划、建设承担相应权利和义务，其利益会受到该项目影响，与审计行为活动存在关系的个人、部门、组织或群体。

结合利益相关者理论，PPP项目的参与主体，可以认为是为PPP项目建设及使用付出代价或者分担部分项目经营风险的主体，即PPP项目投资利益相关者。PPP项目参与主体包括政府方，受政府委托发布资格预审公告的企业机构，中标社会资本方，项目公司，为项目公司提供融资的金融机构，中标项目建设总包方，项目建設各级分包方，监理机构，审计机构，检测机构，保险公司，项目使用者等。考虑到PPP项目规模及建设内容不同，并非每个项目都囊括以上列出的所有参与主体，但政府与社会资本方都是主要的两大参与主体，同时也是项目公司的投资者。政府方可能又划分出评估方、采购方、出资方对接不同的其他参与主体，而中标社会资本方也可能是联合体。

关于PPP项目参与主体结构与关系，如图1所示。

（二）PPP项目参与主体的利益及追求利益带来的项目风险

PPP项目区别于传统基建项目的主要特征，根本在于多参与主体、多阶段导致的复杂的多维利益博弈，正是这一特征造成了项目审计内容和监管重点的转移。

政府作为PPP项目建设的发起者，要支出财政资金、让渡未来财政预算，所以PPP项目要纳入国家审计监管的范畴。基于PPP模式特许经营的特点，政府方在参与PPP项目过程中拥有“公众事务管理者”“投资者”双重角色。从政府方不同角色定位来分析其相关利益，一方面，政府方作为项目授权人、采购者、监管者、后期运营者，其出发点在于受托管理公共财政资源，保证人民美好生活所需，维护社会稳定，协助国家治理，作为公共事务管理者，其承担公共受托管理责任，强调公众利益最大化。另一方面，政府方作为投资者，与社会资本方一致，关注投资绩效，追求利润最大化。该角度下，两者作为主要的利益相关者形成合作博弈，达到风险共担，利益共享的均衡，是项目合作最理想的状态。

社会资本方作为项目公司的股东，依法享受《公司法》和公司章程赋予的股东权利，如参与公司经营决策、有权进行分红等，另外，对于社会资本方来说，通过与政府部门的合作，自身的知名度在业界能够得到提升。政府方作为另一方投资者，其责任更侧重于项目监管进而实现投资效益。因此，在社会资本方义务界定模糊的情况下，政府很难保证项目利润，提出社会资本方违约责任的主张。为了避免在PPP项目的实施中，政府方、社会资本方承担不必要的损失，项目参与各方需要严格按照法律规定，在合同中厘清各参与主体的权利和责任边界，包括政府与社会资本方之间，以及社会资本各联合体成员之间。

项目公司由政府部门与社会资本方共同出资成立，共同委派人员管理，是政府部门与社会资本方进行博弈的纽带。从内部关系来看，在项目建设与运营阶段，政府监管职能发挥与否与社会资本方选择积极努力的态度还是机会主义形成对抗，其风险在于对抗的失衡，使一方利益受损，阻碍PPP项目建设进程。另外，项目公司作为一个独立的主体，也会与其他参与PPP项目建设、运营的主体存在双边关系问题。换句话说，政府与社会资本方作为项目公司的唯二股东，要共同处理项目公司的外部关系。包括金融机构，项目使用者，施工方，监理方在内的其他利益相关者，他们与项目公司存在双边关系，为PPP项目建设、运营付出相应代价，同样追求利益的最大化。

利益驱动导向下，PPP项目参与主体多元化，利益主体的行为倾向一旦与PPP项目建设目标出现严重偏差，会影响PPP项目投资价值实现。因此，从PPP项目参与主体利益角度出发，确定审计重点，能够降低风险升级的概率。

四、利益相关者视角下PPP项目审计重点

（一）从政府视角识别并把握审计治理的重点内容

PPP项目的运作方式多样，审计机关判断PPP项目是否属于国家审计范畴，关注的是政府是否拥有项目建设、运营实际控制权。而在PPP模式中，政府拥有“公众事务管理者”“投资者”双重身份。正是政府的这双重身份，造成了PPP模式中政府与社会资本的实质性不平等，导致了项目在实际运营中的剩余控制权与剩余收益权的不匹配、产权不明晰，从而使审计机关很难准确判断政府是否对项目拥有实际控制权，这可能直接导致审计机关陷入难以辨别是否能够实施审计的困境。针对这一问题，将PPP模式中的政府行政职能通过以“资本合作”为界的方式剥离出来，实现“政资分离”，即在“资本合作”范畴内的政府为PPP项目的投资者，不包含行政职能，是民事主體；“资本合作”范畴以外的政府为PPP项目的公共事务管理者，是行政主体。

在“公众事务管理者”这一身份下，政府的目标是公众利益最大化，因此，审计目标要更关注公共利益的维护和实现，注重项目功能实现的社会宏观绩效，着眼于项目的质量控制、投资控制与进度控制。政府承担公共受托管理责任，包括受托财政责任，受托管理责任，受托报告责任。

其中受托财政责任是指政府通过机制来保证财政资源获取与支出的合规性以及使用价值的实现。基于此，政府部门推动PPP项目的规划是否符合财政预算与财务管理的法定要求、预算程序是否存在缺陷、能否促进资源的有效配置、“财政承受能力”“项目可行性”“物有所值”等评价报告能否真实反映都是审计应当密切关注的。同时，财政的可持续性是国家治理的必要条件，而支持财政可持续性的是财政收支平衡和对或有事项发展态势的精准把握及防范应对。因此，针对PPP项目带来的隐形债务风险对财政可持续性的影响同样需要审计的持续关注。另外，审计还要重点聚焦运营绩效。绩效理论从效益性、效果性、经济性，延伸至公平性、环境性，使得绩效审计的范畴更加完善，这与审计要求的审计全覆盖是统一的。

受托管理责任的评价标准是政府部门使用公共资源的公平性、效果性、效率性、经济性，相比较绩效审计，是更具全局观的管理反馈，是更注重过程步骤对投资价值实现的推动。具体来讲，就是在PPP项目提出到最后政府接受PPP项目移交，进行运营的这整个期间，政府为实现投资价值，在各阶段进行的决策、监管。基于这方面，审计应当关注政策目标制定是否符合公众意愿，项目资金投入是否影响总体规划。另外，对社会资本方和项目承接者开展的招投标程序是否公平、合规，关系到高资质、强能力的合作方能否参与项目，而项目公司董事会、监事会的人员组成结构是决定政府方监管力度的关键。站在受托管理角度，公共资源取之于公众，用之于公众，政府部门及相关人员不能为个人谋私利或者为关联关系搭便车，这也是经济责任审计产生的推动因素。在项目建设过程中，对工程进度、质量、造价计量的审计，是保证项目整体效率、效果、经济性的关键环节。

受托报告责任是社会责任的具体表现，政府有责任定期通过正式渠道向社会公众及各利益相关主体公开提供有关政府在财政和财务方面的所有有用的信息。合适的政府财务报告分析应用体系能够帮助公众有效地评价政府对公共受托责任的履行情况，因此，审计工作应关注政府财务报告，分析其是否科学全面，是否仅局限于财务数据，从而导致政府报告披露不完整，局限了报告的决策有用观。

（二）从社会资本方视角识别并把握审计治理的重点内容

政府开展PPP项目建设目的是为提供更为高效的公共产品或服务，而社会资本参与项目投资，目标是为获取利润，其逐利性的本质并未丧失。管理层如果过于偏向追逐利润，而减少对应承担义务的关注，不利于项目社会效益的实现，因此，社会资本方如何权衡社会责任与利润最大化是审计应当关注的问题。如果忽视对社会投资人的审计，会导致审计定位偏失，进而影响项目社会价值的实现。

首先，在PPP项目决策阶段，审计要关注项目采用竞争性磋商的采购方式是否合理，关注政府方在确定合作伙伴时是否考虑了社会资本方的资质能力，同时还考虑了社会资本方提交的预期收益率。这有利于政府方在保证项目顺利开展的前提下，尽可能减少成本，更好地履行受托责任。更重要的是，从源头尽可能地保证中标社会资本方的能力、资质。其次，在PPP合同中，政府确定的特许经营的期限或者可行性缺口补助的计量是其结合收益—成本的考量，相应地，社会资本方也会就政府的回报机制进行协商。因此，社会资本方在权衡预期收益率与实际回报机制的偏差后，是否有侵蚀项目利润的行为倾向，需要审计机关密切关注。

为避免地方政府发生为快速展现政府与社会资本合作项目的政绩而忽视财政风险、让渡财政潜在收益，或者通过针对PPP项目采取约定社会投资者的固定收益、约定利率与期限回购股权等方式，把PPP当作融资工具，增大政府的后续偿债风险等行为，审计人员应密切关注合同中对于社會资本方回报机制的设计，避免因PPP项目建设形成更高的地方政府债务风险。

另一方面，基于项目运营绩效和社会价值实现的最终目标，政府应该在满足社会资本方既定利益，维护双方合作关系的基础上，监督引导社会资本方履行相应的社会责任。这就使得合同中是否厘清各参与主体的权利和责任边界显得尤为重要，因此，审计人员应审查合同中是否明确了社会资本联合体成员间的义务界定和项目公司与社会资本方间的义务认定，明确了各方的责任义务，才能在其社会责任更好地履行的基础上，保证获取利益的合规性。

（三）从项目公司视角识别并把握审计治理的重点内容

PPP项目复杂的利益关系，具体为项目公司内部两大投资主体的利益博弈和项目公司与其他参与主体之间的利益关系。项目公司通常由政府部门与社会资本方共同出资成立，其管理层同样由双方委派，审计人员需要从项目公司注册文件、程序、组织架构、双方资金投入方式和权益分配原则等方面关注项目公司设立的合法性。而项目公司又与包括金融机构、施工方在内的其他利益相关者存在双边关系。因此，审计方还要密切关注政府方与项目公司签署的PPP项目合同、项目公司与施工方签署的建设工程合同、项目公司与供应商签署的采购合同以及运营服务合同、保险合同、融资合同等，审查其之间的权力与义务约定。

现阶段关于PPP模式项目相关的最新法律法规、规章准则，包括《政府会计准则第10号——政府和社会资本合作项目合同》以及《企业会计准则第14号准则——收入》新增关于PPP项目的处理，为PPP项目恰当的会计核算提供了基础。财政部发布《政府采购法》第二次修订稿，使得PPP项目的规则在实操层面逐步完备。总之，这些相关法规、准则的完善，使得项目公司在PPP项目建设、运营过程中更加游刃有余，也客观上促使政府更好地履行受托报告责任。

因此，审计人员应当了解项目公司内部规制，管理结构以及准则应用的情况，识别评价其风险。

关于其他参与主体，如金融机构的风险偏好在一定程度上影响项目公司的融资能力，而到款进度及不及时对于建设进程影响颇深，可能会增加不必要的项目成本，因此，审计人员应密切关注政府方在融资过程中的监管是否到位，审查融资的完成情况，重点关注融资过程的合法性，检查融资风险的分配是否合理，成本核算是否合规。

另一方面，不管总包、分包、承包方的业务能力如何，选择过程的合规性一旦出现问题对于建设进程、质量的影响也非常重要。政府方在通过招投标程序选择合作伙伴的过程中，必须要秉承公平、择优的原则，这是对后续工作开展的负责，对公众产品或服务的负责。所以，政府采购阶段的合规性也是审计的关键事项。另外，包括监理机构、审计机构、检测机构等在内的其他参与主体，审计人员应重点关注的是其独立性，防止因密切关系、外在压力等因素出现集体舞弊等行为，影响其工作结果的独立性、真实性。最后，PPP项目的消费者也是利益相关者中的一员，若PPP运营中出现问题，消费者既有动力也有能力及时发现问题，这在一定程度上，对确定审计重点，辅助审计工作起到积极作用。

五、总结

相比较传统的政府投资项目，PPP项目最大的区别在于社会资本方的参与，使得项目融资方式、公共产品供给模式和管理模式更为丰富。由于更为广泛且各自具有主观能动性的PPP项目利益关联方形成的复杂利益格局，项目风险也直线增加。在风险导向审计模式下，本文从项目利益相关者的视角出发，提出及时约束和防范各利益相关者不合规的利益目标与行为，发现项目风险，明确审计重点的实践路径，促使保障各利益相关方以实现项目的社会价值为核心目标。

PPP项目的宏观作用是通过提供公共产品和服务来协调社会发展、维护民生，属于公共管理的范畴。PPP项目从无到有，从合同签订到价值实现，每个环节参与的主体不同，涉及的知识结构不同，风险的评估、审计证据的获取需要具有不同专业背景的审计人员参与，仅仅依靠审计机关无法完成有效的监督治理。因此，审计机关应该通过协调各种力量，整合审计系统内外部资源，更好地提高政府投资审计的监督效率。

（作者单位：兰州财经大学会计学院，邮政编码：730020，电子邮箱：rykzsz@163.com）

主要参考文献

[1]付俊文，赵红.利益相关者理论综述[J].首都经济贸易大学学报， 2006（2）：16-21

[2]刘骅，卢亚娟，陈涵.PPP项目审计的协同治理模式与机制研究[J].中国行政管理， 2018（1）：24-29

[3]王经绫，闫嘉韬.双重身份视角下的PPP政府审计问题研究[J].审计研究， 2018（3）：12-18

[4]熊小欣.交通运输PPP项目利益相关者风险协调机制研究：基于博弈论的视角[J].商业会计， 2020（8）：118-120

[5]许亚，张弛，夏胜权，陈丙欣.公共投资审计视角下的PPP模式研究[J].财政研究， 2017（6）：18-25

[6]严晓健.公私合作伙伴关系（PPP）的应用及审计重点探讨[J].审计研究， 2014（5）：45-51