完善国有资本经营预算编制的对策分析

黄颖

［摘 要］国有资本经营预算编制是我国监督管理国有资本的重要方式，该项工作的有效开展不仅有助于提高国有经济布局的合理性，同时对国有资产的增值还具有很好的促进作用。但是从实际情况来看，国有资本经营预算编制中依然存在着一些问题影响着该项工作的效果。笔者针对国有资本经营预算编制存在的问题以及需要遵循的基本原则进行探究，并提出应对策略，希望有助于我国经济发展战略目标的实现。

［关键词］国有资本；预算编制；完善对策

［中图分类号］F20文献标志码：A

实施国有资本经营预算编制的主要目标为从整体的角度对国有资本进行规划与调控，最大限度地提高国有资本的利用效率。然而，在具体落实该项工作时，部分事业单位不仅缺乏健全的预算编制组织，同时预算编制的内容也不够完善，并且没有制定明确的预算指标，因而很难保证预算编制的质量，再加上预算编制的方法比较单一，导致预算编制工作的开展效果并不是很好。为此，事业单位一定要积极地采取有效的对策不断完善预算编制工作。

1 国有资本经营预算编制存在的问题

1.1 缺乏健全的预算编制组织

国有资本经营预算编制工作不仅专业性较强，而且还具有较高的技术含量。如果缺乏专业的组织机构和相关工作人员负责该项工作，势必会导致预算编制工作难以顺利有效地实施，并且很难保证预算编制的合理性。然而，从现阶段部分财政部门的工作岗位实际设置情况来看，其并未设置健全的预算编制机构组织，即使设置了，通常工作人员的数量也不够充足，并且平时还需要完成一些其他工作。

1.2 缺乏完善的預算编制内容

根据《中央国有资本经营预算编报办法》中的相关规定，在进行国有资本经营预算编制时，需要保证编制的内容和上报的材料足够完善。然而部分省级国有企业在进行国有资本经营预算编制时，并未严格地根据上一年度的生产经营情况、盈利情况、利润分配情况等编制下一年度的国有资本经营预算收入，预算编制的内容不够完善。仅从预算收支角度看，各省级国有企业需要在收支平衡的指引下，增加收入预算的设置。并且省直部门需要针对企业编制的收入预算进行汇总和审核。部分国有资本出资方并未要求国有企业进行收入预算编制，导致国有资本的经营处于不被有效控制的状态。针对国有资本的收缴，也未制定明确的标准。

1.3 缺乏预算指标

现阶段，部分预算编制人员在进行国有资本经营预算编制时，通常存在着预算编制较为松弛的情况。这是因为在全民所有制的前提下，通过委托代理的方式进行预算编制通常需要支出较高的成本。预算编制松弛指的是在进行国有资本经营预算编制时，预算执行人员为了实现预算目标，通常会想方设法和预算管理人员展开博弈，力争促使与自身相关的预算标准的设置更为宽松。一方面，力争获得更多资源，促使资源的实际数量远远超过自身预算目标实现所需；另一方面，力争降低自身相关预算标准，促使其远远低于利用现阶段自身已有的资源可以轻松实现的目标。然而，对于我国部分国有企业来说，利益主体多样化导致负责国有资本经营预算编制的人员非常善于博弈，越善于博弈的，往往越能够获得更多的资源用来实现预算目标，越能够获得较低的预算标准。预算松弛的问题之所以普遍存在，其主要原因在于当善于博弈的预算执行者获得了更多利益后，其他预算执行者便会觉得缺乏公平性，因而也会跟风参与博弈，这就会导致善于博弈的预算执行者形成一个利益集团，而当利益集团进行博弈时，不仅需要支出较高的成本，还会导致国有资本出资方在预算编制中处于不利地位。

而这些问题的根本原因就在于缺乏完善的预算指标体系，即便制定预算指标，其对应的预算标准往往也缺乏合理性与科学性。并且，该问题都是在各地经济不断发展中逐渐累积造成的，自然预算编制结果也有失准确性。

1.4 难以保障预算编制的质量

国有资本经营预算编制中存在的一个主要问题就是难以保障预算编制的质量，主要反映在编制的预算缺乏时效性，很难实现对分解预算指标的统一。而且一些财政部门很难将预算编制和预算执行的差异控制在最小，经常出现差异较大的情况，预算编制的质量有待提高。

然而从预算草案的编制到国有资本预算支出计划的上报，其间通常需要经历一定的时间，在此期间需要对预算指标进行分解再进行下达，各部门再将预算指标进行进一步分解，层层落实到具体的工作人员。而利益主体的多样性，很容易导致国有资本经营预算的编制成为数字游戏，难以实现对预算指标的有效分解。

1.5 预算编制方法单一

我国国有资本预算编制采用的是自上到下的预算编制方式和增量预算编制法。也就是根据上年度预算实际执行的情况，同时结合预期业务的增加或者减少情况，进行下一年度预算的编制。例如在编制期间费用预算时，采用的往往是一律降低的预算标准。而国有企业在执行预算的过程中，当外部环境发生变化，部分财政部门在调整发展战略、再造预算编制与执行流程等时，均未做好分析和预测工作，导致制定的预算目标不科学。增量预算编制法的应用较为简便，但其需要在承认前期阶段各项数据均合理的基础上使用。并且在该预算编制法下，一旦生成预算，便具有较强刚性，特别是在即将进入期末阶段时，该预算编制法很容易导致预算执行者消耗掉所有的预算额度，其目的是避免下期预算编制中的可消费量被削减，或者在实现预算产出目标后，便停止产出，避免下期进行预算编制时预算任务量增加。显然这种单一的预算编制方法，一方面会造成资源浪费，另一方面可能会影响产出效率［1］。

2 国有资本经营预算编制的基本原则

在进行国有资本经营预算编制时，需要围绕收支平衡和保值增值的目标，坚持量入为出、分级进行预算编制。在编制国有资本预算时需要遵循的基本原则包括以下几点。

第一，积极稳健。在编制国有资本经营收入预算时，需要做到实事求是，确保各项预算编制稳妥和可靠；在进行国有资本支出预算编制时，则需要统筹全局，将效益放在首位，从整体上实现收支平衡或者实现一定的经营盈余。

第二，全面落实国有资本收益权。国有资本经营预算编制的实施就是将国有资本的收益权进一步落实，加强对收益分布制度与流程的完善，针对国有资本经营预算实施专门的财政管理，促使国有资本经营预算编制更加可靠。

第三，效益性。在进行国有资本经营预算编制时，需要将市场作为编制导向，将绩效水平的提高作为核心，力争利用较少的投入获得较大的效益，以此实现国有资本价值的保持或者增加。

第四，短期和长期目标有机结合。在进行国有资本经营预算编制时，需要做到“有进有退”，不仅需要以实际为切入点，设置短期目标，还需要将目光放得更加长远，加快产业升级，合理调整经济结构，以此促使国有经济更具竞争实力，并设置长期目标。

第五，坚持“量入为出，量力而行”。根据国有资本的实际收缴、收益情况，综合分析年度各项资本的支出需求［2］。尤其是对于投资项目，需要根据统筹财力的实际能力，先投入紧迫项目，再投入可以暂缓的项目；先投资重点项目，再投资一般项目。国有资本经营预算编制工作的实施，需要做到“收支平衡，不打赤字”。

3 完善国有资本经营预算编制的有效对策

3.1 全面认识预算编制的重要性

国有资本经营预算的编制，除了能够实现对国有资本的有效监督与管理，还有助于国有资本效益的提高，有助于国有资本的保值增值，避免发生流失。为此，各地财政部门一定要全面认识国有资本经营预算编制的重要性，对该项工作的开展给予足够的重视。严格根据《中华人民共和国企业国有资产法》以及《中华人民共和国公司法》等的相关规定，认真落实国有资本经营预算编制工作［3］。

在实际进行国有资本经营预算编制时，需根据资本的收支范围，对其进行合理划分，并将各项收支纳入预算编制。国有资本经营预算编制需要确保其独立性，也就是说国有资本的投资获利、收益分配、投资收益的再投资均需要构建独立的预算体系。

3.2 完善预算编制的内容

若想保障国有资本经营预算编制的合理性与科学性，就需要注重加强对预算编制内容的完善。一方面，各地财政部门在编制国有资本经营预算时，需要加强对收入预算编制内容的完善。为此，各地财政部门应该严格按照上级部门下发的文件规定，并利用专门的预算编制系统，完善收入编制预算内容。另一方面，完善财务预算编制的内容［4］。第一，完善投资预算，其包括对新成立企业的投资、对已有企业的增加投资、新认购的股份和股权等。第二，完善经营预算。需根据业务流程进行生产预算、采购预算、销售预算、期间费用预算以及现金预算等的编制。将经营预算纳入国有资本预算编制，其目的是摆脱以往预算编制局限于收入和支出预算编制的思维束缚。第三，完善财务预算。财务预算可以充分体现企业在预算执行期间的经营效果、现金流、所有者权益变化情况及财务情况。

3.3 构建健全预算指标

在完善国有资本经营预算编制的过程中，需要构建健全的预算指标体系，以此为国有资本出资方对企业国有资本预算执行情况的监督与考核提供重要依据。企业构建的预算指标体系主要包括两大类，一类为体现国有资本预算执行情况的指标体系，另一类为可以体现国有资本经营绩效的指标体系。其中可以体现国有资本预算执行情况的指标体系又包括两种：一是可以体现企业收入预算执行情况的指标，指标内容包括实际收入利润的实现比率、股息和股利收入的实现比率、清算收入的实现比率及转让产权收入的实现比率［5］；二是可以体现企业支出预算执行情况的指标，包括资本类和费用类支出指标。而可以体现企业经营绩效的指标包括财务效益指标、资产运营指标、偿债能力指标、发展能力指标和市场效率指标。这些指标可以为企业国有资本经营绩效的评价提供重要参考。

3.4 加强对国有资本经营预算编制程序的完善

各地财政部门一定要根据《中央国有资本经营预算编报试行办法》中的相关规定，严格按照预算编制程序进行编制经营预算。第一，各地财政部门需要申报国有资本经营预算，并将编制好的国有资本经营支出预算计划上报并抄报给相应的上级部门。第二，各地财政部门在进行国有资本经营预算草案建议编制时，需要报送给上级部门。第三，上级部门需要根据各地财政部门上报的国有资本经营预算草案建议，完成预算草案的编制，并上报给政府进行审批。第四，政府经过审批后，还需向同层级人大进行上报审批。第五，人大经过审批后，将预算草案批复给各地财政部门［6］。为了保证预算编制的质量，提高预算编制的科学性与合理性，需要加强对预算编制各个程序的监督，做到应保尽保，最大限度地避免出现利用“虚假交易”等虚增收益的情况，保证预算收入和实际经营情况一致。

3.5 丰富预算编制方法

为了保证国有资本经营预算编制的科学性与合理性，避免出现资源浪费和经营效率低下的情况，就要采用多样的方法实施预算编制。第一，可以利用零基预算法，特别是在编制管理与销售费用预算时，可以将零作为起点，采用该预算法的优势是无论前期预算的执行是否足够合理，都可以结合新生产项目以及业务进行预算编制，可以实现预算目标和企业发展目标的有机结合［7］。第二，对于预算编制僵化的财政部门，要积极树立起风险管理理念，采用弹性预算编制法，把风险管理理念和弹性预算编制有机结合在一起，以此促使预算编制更为科学合理，在预算编制中充分体现未来的不确定性因素，保证预算编制的准确性，增强自身的应变能力。第三，采用滚动式预算编制法，以此实现国有资本经营预算目标和当地发展战略的统一。在具体编制的过程中，既需要编制定期预算，又需要在执行预算的过程中，逐期向后延伸和滚动预算，并根据实际情况合理调整预算。

4 结语

为了保证国有资本运行的有效性，最大限度地提高国有资本的利用率，避免出现资源浪费的情况，同时促进各地经济的发展，就需要全面认识到完善国有资本经营预算编制的重要性，高度重视该项工作的开展，并通过深刻的反思，发现其中存在的问题，并积极采取有效对策加以应对，加强对国有资本经营预算内容的完善，构建完善的指标体系，以此为资本经营预算执行情况的考核与评价提供重要的参考依据，同时注重采用丰富的预算编制方法开展该项工作，从而保证预算编制的合理性与科学性。除此之外，各地财政部门还需要注重加强对国有资本经营预算编制程序的完善，促使该项工作的开展更加规范和高效。

参考文献

［1］刘燕花，章君. 深化国有企业改革背景下国有资本经营预算审计研究［J］. 交通财会，2022（10）：64-69.

［2］李一花，李林巍. 国有资本经营预算制度促进了国有企业创新投入吗？［J］. 公共财政研究，2021（5）：4-25.

［3］牛群. 资本预算约束对监管绩效的影響研究［D］. 西安：西安理工大学，2021.

［4］史云瑞. 强化人大国有资本经营预算监督权的路径研究［J］. 财会研究，2021（6）：10-16.

［5］杨水利，牛群，田野. 资本预算约束对监管绩效的影响研究——预算目标特征的调节作用［J］. 生产力研究，2021（5）：141-145，161.

［6］马吉庆. 国有资本经营预算理论研究与应用实践［J］. 广西质量监督导报，2021（3）：228-229.

［7］张英婕，王洪强. 国有资本经营预算及其审计的回顾与拓展［J］. 经济体制改革，2021（2）：131-138.