EPC 模式下政府投资项目管理要点分析和控制策略

谭丽婷

（江门市交通投资有限公司，广东 江门 529000）

0 引言

近年来，政府加大了对民生工程以及社会基础设施工程的投资力度，为了减少审批流程，提高工程项目建设效率，EPC 总承包模式得到了发展和应用，然而，实际应用中也存在各种问题，需要引起高度重视。

1 EPC 总承包模式的内涵与特征

1.1 EPC 总承包模式的内涵

EPC 总承包模式具体是指建设工程总承包单位参照和工程建设主要单位双方签订的协议，对整个工程项目从工程设计、原材料采购、勘察、施工等整个环节实施的整体发包，以此来实现对工程项目的质量、安全、工期、成本、费用等实施全方位的高效管理的工程建设管理模式[1]。

1.2 EPC 总承包模式特征

1.2.1 缩短工期，控制成本

EPC 模式下，总承包商的建设项目不会对设计、建筑、勘测等单位实施公开招标，从而节省了一部分费用，也缩短了工程项目招投标的时间，有利于控制工程建设周期，收获了工程建设的时间成本，而且从工程勘察、设计到施工、竣工等各个阶段都由一个单位来负责，从而达到了各个环节的技术融合，这样就最大程度地控制工程建设资金投入，确保了工程项目建设经济效益[2]。

1.2.2 有利于业主风险流转

基于EPC 总承包模式下的工程项目，因为总承包人从一开始就参与到工程项目筹划建设中，而且其职责贯穿于工程设计、勘察、施工等的整个过程，这样就能使得业主单位自然规避工程设计、施工等过程中的风险，减少自身在工程项目建设中的损失[3]。这是因为工程从设计到施工到造价控制都是总承包商负责，以此来就让业主方从中抽出身来，业主单位则能有更多的精力来监督工程建设施工整个过程中的风险和问题，从而控制风险概率。

1.2.3 便于工程项目动态管理

EPC 总承包模式下，投资建设的工程项目的整个过程都由总承包商一人负责，从工程项目勘察、设计到施工再到竣工等每个环节都由承包商一方独自管理承担，这其中承包商能全程参与其中，从而能达到对整个工程的质量、成本、安全等方面的统一管控，承包商可以在任何时间与各个参建方针对问题进行沟通，这就方便了工程项目的动态管理，最大化缩短工期，节省工程建设成本[4]。

2 EPC 模式下政府投资项目管理中的问题

2.1 投资阶段的造价认定不科学

现阶段，很多建设工程项目都存在投资膨胀的问题，如果工期持续延长，对应的工程造价也势必会越来越高，这是因为政府未能在前期打好工程造价的控制基础，更多的是通过专家、决策人等的想法，或者参照已建成的工程项目的造价情况来大致预测，这种造价预测方式可能偏离所投资工程项目的实际，而且各自复杂不定因素的交叉影响，都可能导致严重的三超现象，即概算超估算、预算超概算、结算超预算。

2.2 设计阶段的造价管控有待加强

EPC 模式下的工程项目，通常在招标之前仅仅设计了工程方案图纸，却没有形成精细、翔实的建筑设计施工图，这样业主单位就难以对工程的主体背景、范畴、期望总体目标、主体功能要求与技术经济指标、材料设备质量、型号等给出全面、精准的界定与说明，然而，若承包方未能充分地掌握业主的现实需要，虽然招投标中能提供合理的价格，但是，随着工程建设难免发生合同的变化，外加其他不定因素的影响，都可能导致工程投资的失控。同时，因为EPC 模式下的工程承包人需要对工程设计、建设、施工的整个过程加以负责，这就要求工程承包人应以完善的工程设计来控制生产成本，获得最大化的收益。而且经常出现的问题是：EPC承包人多为经济性承包人，也就是更加关注工程利润，从而弱化了对工程设计的优化，出现了低技术标准施工现象，甚至以压低工程项目质量标准来获得更高的经济效益[5]。

2.3 工程建设阶段的事前监督有待强化

工程项目建设阶段，尤其是项目建设前期的各项文件起草工作，没有特别针对工程项目实施精细地勘察与研究，仅仅基于大环境条件展开相对泛泛的研究，忽视了对外协调工作，从而无法统一编制出广泛适用、科学完善的合同条款，也不能形成技术鉴定文件。由于工程建设前期的各项筹备工作不到位最终出现了“三边工程”，也就是：一边勘测一边设计一边建设施工，紧急无序的工程建设也难以实现多方的有力配合，特别是无法实现同分包商、供应商之间的交叉配合，在各方协调不利、沟通不畅的情况下很容易导致工程费用失控现象，从而造成结算阶段结算严重超预算的现象，甚至可能导致索赔。

2.4 竣工验收阶段工程造价问题亟待解决

一些建设项目在工程竣工结算时期，出现了所报审工程竣工结算数量不规范、不标准，或者因为资料不健全无法核算的现象，甚至存在竣工图纸偏离了工程实际，使得图纸计算结果偏大，数据多算等问题，也存在高套施工定额单价的现象，使得和银行等贷款机构无法准确对账酿成矛盾，多方矛盾的复杂交织导致工程项目资金无法及时被结算，资金不能及时到位，必然会推迟工程建设进度，也影响工程项目造价的确定。

3 基于工程项目的实证研究

工程项目为某市级中学扩容增效建设工程，以定量分析的方法分析EPC 模式下的政府投资项目管理要点，基于此工程实况，从4 个方面做出说明。影响投资的环境因素参数如表1 所示。

表1 影响投资的环境因素参数

通过表1 可看出，此项目在推行期间，政府投资项目的管理将受到多种因素的影响，如决策因素、环境因素、管理因素、业主因素、市场因素等。

3.1 决策因素

由于初期立项时资金紧张，所制定的经济指标偏低，预备费用考虑不足，只有3%，实际的工程项目建设费用超出了这一标准，从而出现了预算超概算现象，这就意味着初期决策非常重要，决策经济指标定的低则将影响后期工程建设，也影响了政府的投资方案制定。

3.2 环境因素

随着学校扩容增效工程的建设施工，发现工程所处的地质条件有所变化，需要增加基坑支护费用，客观环境因素变量E 的变化越多，意味着后期增加的投资量越大，对政府投资决策的影响也就越大。

3.3 管理因素

总承包模式下的工程管理由总承包人负责，整个工程建设施工中若管理不到位则将引发多种问题，例如：安全问题、工期问题等，任何一个环节的疏忽都势必增加资金需求量，进而对政府投资决策带来影响。

3.4 业主因素

学校作为此工程的业主方在项目决策前未能清晰地阐明自身需求，或者学校需求的临时变化，导致后期工程设计变更较多，设计变更的增加意味着施工返工，势必影响工程建设周期，对工程建设成本构成很大影响。

此外，此工程的施工需要一定的时间，这期间内原材料的市场价格势必发生浮动变化，这无疑也会对工程建设成本带来影响，也将波及到政府投资。

4 EPC 模式下的政府投资项目控制措施

4.1 以合同条款管控造价，强化限额设计

最新的政府投资条例指出，不同地方政府对工程项目建设投资融资的总概算原则上不能高于由国务院审批后所核定的投资总额。这就意味着在项目投资前，要严格把握合同条款制定环节，实施单价合同，同时又要实施限额结算，保证最终结算价不超概算价，在此合同条款下，任何原因导致的超出合同金额特定比例的投资超概算风险都由工程总承包单位承担。

同时，在设计环节要实施限额设计，由于EPC 合同签署阶段，设计方案都处于初始阶段，报价与工程量多凭经验估算，只有强化限额、限量设计才能控制成本。而且要求各参建方共同参与，初步设计与施工图设计要有施工总承包单位共同参与，最终的设计方案也要经由各方共同签字认可。

4.2 强化项目可行性分析

政府部门必须牢固把握好项目投资建设初始阶段，切实分析项目的可行性，而且要对投资项目加以评估，要形成一个投资项目可行性研究调查报告，其中要明确地说出投资项目的意义、特点、标准与规格等。同时，工程标准与建筑规模制定过程中，必须立足于现实的使用要求，不可以毫无根据地规定建设工程的规模与标准，要保证工程规模和数量既能满足业主需求，又能投资合理、要尽量让建设工程项目方案切实可行[6]。

政府投建的工程项目在方案制定并实施以后，业主单位有必要委托诚信度高、经验丰富的咨询企业来对工程项目进行实地调研，通过调研来详细掌握所投建工程项目的实况，而且要将调研报告上交至投资主管部门开展项目审核，经第三方机构审核后的评估报告和政府核定的项目资金概算。

4.3 优化项目实施各阶段的投资控制

4.3.1 招投标阶段的投资控制

EPC 模式下的施工总承包模式发包的工程，设计招投标文件中应包括根据已经获得批准的资金预估书来确定最大招投标限价及暂估价。此外，文件内也要包括以下内容。

（1）建筑工程项目的招标内容、招标范围。

（2）一些基础性信息，例如，为招投标人员提供的全面、精准的与水文、地勘、大气环境等有关的调研报告，以及和批复相关的材料有关的一切基础性数据、信息，这些信息数据都能辅助招投标工程项目的风险评估，能达到对风险的精准、深入、全面、针对性的评价。

（3）精准地确定投标人与中标人的具体职责、义务等。

4.3.2

当招投标工作按照规定的程序完成后，则需要施工施工阶段的投资控制单位、工程项目总承包方等签署总承包合同。因为EPC模式下，总承包协议通常采用总价模式的包干协议。所以，施工单位与项目总承包方都必须承担起对运营风险的控制，而且要公平、合理地分配任务、承担责任。在工程建设施工时期必须切实掌控好合同协议以外的合约价格的变动。因为客观的国家政策法规等都在调整变化，再加上原材料价格的上涨，客观环境条件的变化等，再加上其他各种复杂因素的影响都可能导致投资工程的实际造价超出概算，这就需要业主单位切实结合客观形势以及各方提供的数据来对概算做出调整。

例如，工程变更引起的工程概算变化，则要以风险划分的方式来处理，这一变更属于总承包单位风险范围的工程变更，超出初始报价的部分应由总承包单位承担，低于原报价部分则要按照合同条款处理。

4.3.3 竣工结算阶段投资控制

政府投资所建设的工程项目在工程完工后一定要依照法定程序做好工程竣工验收工作，而且需要项目总承包人在特定的时间范围内上报竣工数据。工程项目建设单位也要派设专门的咨询服务企业选定一个日期来开展工程项目的竣工核算，也可以委托经过政府主管所认可的专门咨询服务企业开展工程项目的结算工作。

竣工结算中，要严格按照EPC 项目建设合同，对于任何施工签证手续不全、质量不达标的工程项目都不开展竣工结算。例如：变更项目时间、地点未能清晰翔实记录的导致拟定材料价格无法对应实际价格的。同时，也要切实把握好工程设计变更项目的计量签证，要反复核对，而且对签证的审核也要立足于项目建设的全过程，统筹项目建设的整体情况。

5 结语

EPC 发包方式已经成为现阶段国内外工程建设承包被最为广泛应用的方式，这一模式实际应用中体现出多方面的优势，能够推动项目建设多、快、好、省地进行，现实运行中体现出多重经济优势，也具有一定的社会价值，政府投资项目管理中要充分发挥EPC 模式的优点，以此来提高此管理模式带来的经济效益和社会效益。