PPP 项目全生命周期风险管理研究

文/周建设（中国交通建设股份有限公司总承包经营分公司）

PPP 项目的实施涉及多方利益相关者，如政府、投资者、承包商等，需要协调各方利益，平衡各方利益关系。加强PPP 项目全生命周期风险管理有助于预防或解决各方利益冲突，确保项目的顺利实施；同时，加强PPP 项目全生命周期风险管理，有助于提升项目的可预测性和可控性，降低项目风险，从而吸引更多的投资者参与项目。由此可见，加强PPP 项目全生命周期风险管理的背景和必要性十分明显。只有充分认识PPP 项目的风险特点，采取科学有效的风险管理措施，才能保证PPP 项目的成功实施和可持续发展。

一、PPP 模式定义及PPP 项目风险特点分析

PPP 是Public-Private Partnership（公共-私人合作）的缩写，是一种政府和私营部门合作共同投资、建设、运营公共基础设施或提供公共服务的合作模式。在PPP 模式中，政府通常出资、银行贷款，私营企业则提供技术、资金、管理等方面的支持，共同承担项目的投资、建设、运营和维护等风险和责任。PPP 模式旨在实现资源共享、风险共担、利益共赢的合作形式。

结合PPP 项目特征，PPP 项目的风险特点主要表现在以下几个方面：第一，风险周期长。PPP 项目往往是长期项目，通常涉及建设、运营、维护等多个阶段，因此风险周期较长，需要对整个项目生命周期进行全面管理和控制；第二，与资金流关系密切。PPP项目的资金来源主要是政府出资、银行贷款和私营企业投资，因此资金流的稳定性和可控性是风险管理的重要方面；第三，受政策影响较大。政策风险包括法律、政策等方面的风险，这些因素可能对PPP 项目的实施和收益产生影响；第四，受市场影响较大。PPP 项目的市场风险包括市场需求变化、市场竞争等方面的风险，这些因素可能对项目的收益产生影响。综上所述，PPP 项目的风险特点较为复杂和多样化，需要充分考虑不同的风险因素，采取相应的风险管理措施，降低风险，保证项目的成功实施和可持续发展。

二、PPP 项目风险识别

（一）立项阶段

1.政治风险

政治风险是指政府制定政策和法规时，可能面临的各种不确定性因素。在PPP 项目立项阶段，政治风险包括政策法规的变化、政府部门的调整、政治环境的不稳定等因素。这些因素可能对PPP 项目的立项和实施产生影响，如政策调整导致项目无法获得政府支持，政治环境的不稳定导致投资者失去信心等。

2.规划风险

规划风险是指PPP 项目立项阶段的规划设计过程中，存在的各种不确定性因素。在PPP 项目立项阶段，规划风险包括项目定位不清、需求分析不准确、项目规划设计缺陷等因素。这些因素可能导致项目在后期建设和运营过程中出现问题，例如建设出来的设施与实际需求不匹配，导致运营效率低下，或者在后期运营中出现重大安全隐患。

3.组织风险

在PPP 项目立项阶段，组织风险包括项目管理不规范、合作伙伴选择不当、人员组织结构不合理等因素。这些因素可能会导致项目管理失控、合作伙伴之间出现矛盾、项目进展受阻等问题，从而对项目的实施和成功产生影响。

（二）采购阶段

1.融资风险

融资风险是指在PPP 项目采购阶段，因资金筹措而产生的一系列不确定性因素。PPP 项目通常需要大量的资金支持，但在采购阶段，项目融资还没有完成，可能会面临资金紧缺、贷款难度大等问题。此外，由于PPP项目周期长、风险高，融资成本相对较高，这也增加了项目的融资风险。

2.合同风险

合同风险是指PPP 项目采购阶段签订合同过程中，潜在的风险因素。在PPP 项目采购阶段，合同风险包括合同约定不清、合同条款不完整、合同执行方式不规范等因素。这些因素可能导致合同无法履行，合同纠纷的发生，甚至导致合同无效。

3.采购风险

采购风险是指在PPP 项目采购阶段，因采购行为而产生的一系列风险。在PPP 项目采购阶段，采购风险包括招投标过程不公正、采购程序不合规、采购人员不熟悉相关法规等因素。这些因素可能导致采购过程中出现违规行为，采购结果不符合要求，甚至出现采购贪污腐败等问题。

（三）建设阶段

1.管理风险

管理风险是指在PPP 项目建设阶段，可能出现的管理不善、协调不力、沟通不畅等不确定性因素。在PPP 项目建设阶段，管理风险包括项目管理团队缺乏经验、管理制度不完善、项目进度管理不到位等因素。这些因素可能导致项目管理混乱，无法有效协调各方面的利益，进而影响项目建设进程。

2.施工风险

施工风险是指在PPP 项目建设阶段，可能出现的各种施工问题和技术风险。在PPP 项目建设阶段，施工风险包括工程质量不达标、施工进度延误、施工安全事故等因素。这些因素可能导致工程质量差、工期延误、安全事故发生等问题。

3.资金风险

资金风险是指在PPP 项目建设阶段，资金筹措和管理存在的各种不确定性因素。在PPP 项目建设阶段，资金风险包括资金来源不稳定、投资方变更、资金管理不善等因素。这些因素可能导致项目资金缺口、融资成本上升、资金管理混乱等问题。

4.环境风险

环境风险是指在PPP 项目建设阶段，可能对环境造成负面影响的各种不确定性因素。在PPP 项目建设阶段，环境风险包括施工过程中对环境的破坏、废弃物处理不当、污染物排放等因素。这些因素可能导致环境质量下降，环境污染问题加重，进而对项目的可持续发展造成威胁。

（四）运营阶段

1.运营风险

运营风险是指在PPP 项目运营阶段，可能出现的各种管理和运营方面的不确定性因素。在PPP 项目运营阶段，运营风险包括运营管理不当、设备维护保养不到位、人员管理不善等因素。这些因素可能导致设备故障频繁、运营效率低下、服务质量下降等问题。

2.市场风险

市场风险是指在PPP 项目运营阶段，可能由于市场变化导致的各种风险。在PPP 项目运营阶段，市场风险包括市场需求下降、竞争加剧、政策变化等因素。这些因素可能导致收益下降、业务量减少、运营成本上升等问题。

（五）移交阶段

PPP 项目移交阶段是指项目运营期满后，由私人部门向政府部门移交项目的过程。在此过程中，可能存在以下几个方面的风险：第一，资产评估风险。在项目移交前，需要对项目资产进行评估。资产评估风险包括资产估值偏低、资产损耗率高等问题；第二，法律风险。在移交阶段，需要完成各种法律手续，包括土地、房屋、设备等方面的法律手续。法律风险包括移交文件缺失、合同漏洞、法律条款不符等问题；第三，维保风险。在项目移交后，政府部门需要对项目进行维保管理，确保项目运行稳定。维保风险包括维保成本高、设备老化等问题；第四，服务风险。在项目移交后，政府部门需要对项目进行服务管理，确保项目服务质量。服务风险包括服务质量下降、服务投诉增多等问题。

三、PPP 项目全生命周期风险管理对策

（一）立项阶段

PPP 项目立项阶段是PPP 项目管理中的关键阶段，也是风险最高的阶段。

针对政治风险，政治风险是PPP项目立项阶段的主要风险之一。政治风险控制的关键是确保政府支持项目，并减少政府干预项目的可能性。为了降低PPP 项目立项阶段的风险，可以采取以下措施：（1）积极开展沟通和协商，确保政府和民间企业的利益得到平衡；（2）提供详细的项目资料，使政府能够全面了解项目的情况；（3）建立良好的政府关系，确保政府部门支持项目。

针对规划风险，规划风险控制的关键是建立合理的项目规划和决策机制。为此，可以采取以下措施：（1）开展前期调研和论证，确保项目的可行性；（2）制定详细的项目规划，包括项目建设、运营和退出计划；（3）建立合理的项目决策机制，确保项目决策的科学性和合理性。

针对组织风险，组织风险是由于组织机构和管理体系存在问题导致的风险。组织风险控制的关键是建立完善的组织机构和管理体系。为此，可以采取以下措施：（1）设立专门的PPP 项目管理机构，明确职责和权限；（2）建立完善的项目管理体系和流程，确保项目管理的规范性和高效性；（3）做好团队建设和人员培训，确保项目管理团队的素质和能力。

（二）采购阶段

PPP 项目采购阶段是项目实施中的关键阶段，主要涉及融资、合同和采购等方面的风险。

在融资风险控制方面，融资风险是PPP 项目采购阶段的主要风险之一。为了降低融资风险，可以采取以下措施：（1）制定融资计划，明确融资渠道和融资方式；（2）提高项目的信用评级，以便更容易获得融资支持；（3）寻求多元化的融资来源，降低单一融资来源的风险；（4）制定合理的还款计划，确保还款能力。

在合同风险控制方面，合同风险是由于合同约定不明确、不完善、不合理等问题导致的风险。为了降低合同风险，可以采取以下措施：（1）制定合理的合同条款，确保各方权益得到充分保障；（2）明确合同的履行标准和时间，避免合同纠纷；（3）考虑各种情况下的合同变更和终止规定；（4）制定完善的合同管理制度，确保合同管理的规范性和有效性。

在采购风险控制方面，采购风险是由于采购过程中存在的各种问题导致的风险。为了降低采购风险，可以采取以下措施：（1）制定合理的采购方案，明确采购标准和程序；（2）选择可靠的供应商，进行供应商评估和管理；（3）确保采购合同的合法性和有效性；（4）建立完善的采购管理制度，确保采购管理的规范性和高效性。

（三）建设阶段

PPP 项目在建设阶段需要加强风险控制，以确保项目能够按时按质完成，并最终实现预期的经济和社会效益。以下从管理风险、施工风险、资金风险和环境风险这四个角度论述PPP 项目在建设阶段如何加强风险控制的措施。

在管理风险方面，管理风险是PPP项目建设阶段最常见的风险之一，通常表现为项目管理能力不足、沟通不畅、组织机构不合理等。为了加强管理风险控制，可以采取以下措施：（1）建立健全的管理机构和项目管理体系，明确各个管理职责和工作流程，加强内部沟通和协作，及时发现和解决管理问题；（2）定期开展风险评估和管理工作，及时发现和识别管理风险，采取相应的预防和控制措施；（3）招聘具有专业知识和管理经验的人员，加强对项目管理人员的培训和考核，提高管理水平和能力。

在施工风险方面，施工风险通常表现为工期延误、施工质量不达标、安全事故等问题。为了加强施工风险控制，可以采取以下措施：（1）严格按照施工计划和安全规范开展施工工作，加强对施工现场的管理和监督，及时发现和解决施工问题；（2）加强对施工企业和施工人员的管理和培训，提高施工质量和安全水平；（3）建立健全的施工现场监控和应急预案，确保及时应对可能发生的突发事件。

在资金风险方面，资金风险通常表现为资金周转不畅、资金缺口、融资成本高等问题。为了加强资金风险控制，可以采取以下措施：（1）严格按照资金计划开展融资工作，提前做好融资安排和准备工作，防止资金周转不畅和资金缺口；（2）选择稳健可靠的融资渠道和融资方案，降低融资成本和融资风险；（3）建立健全的资金监控和风险管理体系，及时发现资金管理过程中存在的收支问题，提前预警和防范资金风险。

（四）运营阶段

在运营风险方面，PPP 项目的运营风险主要涉及项目管理、设备维护、技术更新等方面。为了降低这些风险，需要加强以下措施：（1）建立完善的项目管理制度，对PPP 项目的运营进行全面管理，确保项目按照合同约定开展，同时建立风险评估机制，及时发现并处理运营风险；（2）建立设备维护保养机制，保证设备处于良好运行状态，定期进行检查和维修，提高设备使用寿命；（3）对于需要更新技术的设备和系统，进行定期的技术升级和更新，提高项目的整体效率和服务质量。

在市场风险方面，市场风险主要包括市场变化、市场竞争等方面。为了降低市场风险，可以采取以下措施：（1）通过市场调研和市场营销策略，寻找更多的合作伙伴和客户，扩大市场占有率，降低市场变化风险；（2）通过提高服务质量、降低成本、不断创新等方式，提高PPP 项目的竞争力，从而在市场竞争中处于优势地位；（3）建立合理的定价机制，同时根据市场变化和竞争情况进行调整，避免价格过高或过低造成损失。

（五）移交阶段

PPP 项目在移交阶段是指项目建设完成，转入运营管理阶段，这个阶段也是项目生命周期中非常重要的一个环节。为了降低PPP 项目在移交阶段的风险，可以采取以下措施：第一，梳理移交程序。在项目建设阶段，应当就移交程序进行规划，确定移交的标准、流程和要求，明确各个参与方的职责和义务。在移交阶段，应当按照规划的程序进行移交，确保程序的完整性和有效性；第二，确保项目资产安全。在移交阶段，应当对项目的资产进行清点和验收，确保项目的资产安全。对于不合格的资产，应当及时进行处理，以避免损失和风险；第三，建立运营管理机制。在移交阶段，应当建立有效的运营管理机制，确保项目的正常运营和管理。运营管理机制包括人员安排、管理制度、技术支持和安全管理等方面；第四，确定风险控制措施。在移交阶段，应当针对可能出现的风险，制定相应的风险控制措施。这些措施包括风险评估、风险分析、风险预警和应急处理等方面，旨在最大限度地减少风险对项目的影响。同时，还需要对风险控制措施进行监督和检查，确保其有效性；第五，加强合作与沟通。在移交阶段，各个参与方需要加强合作与沟通，密切协作，共同解决问题。建立有效的沟通机制和合作机制，及时解决问题和难点，保证项目顺利移交。

四、结语

PPP 项目作为一种新兴的投融资模式，具有一定的风险和挑战，需要在全生命周期内加强风险管理和控制。在立项阶段，要注意政治、规划和组织方面的风险，采取相应的措施减少风险。在采购阶段，要注重融资、合同和采购方面的风险，加强合同管理和风险评估。在建设阶段，要注重管理、施工、资金和环境方面的风险，采取相应的措施加强风险管理和控制。在运营阶段，要注重运营和市场方面的风险，采取相应的措施加强风险管理和控制。在移交阶段，要注重资产移交和运营方面的风险，加强资产移交和转型管理，确保项目顺利移交。综上所述，PPP 项目的风险管理和控制需要综合考虑各个阶段的风险，采取相应的措施加强风险管理和控制，确保项目的顺利运行和实现预期目标。