行政事业单位预算绩效管理体系的建设研究

文/胡丹（上海市浦东新区机关事务管理中心）

随着我国经济建设工作的深入开展，行政事业单位在经济建设领域发挥的作用越来越明显。我国历年召开的三中全会都强调了预算绩效管理的重要性，要求各单位结合实际不断完善绩效管理制度，实现预算管理透明化、高效化和合理化。但是目前一些行政事业单位在开展预算绩效管理工作时，仍然存在一些问题，比如人员思想认识不足、绩效指标选择存在局限性、预算绩效管理水平有待提高等。

一、构建预算绩效管理体系的促进意义

预算管理是行政事业单位管理工作中的重要组成部分，因此通过预算绩效考核不仅有助于提高预算管理能力，而且是提高公共产品质量和公共服务水平的重要保障，促进行政事业单位的可持续发展。

（一）提高预算管理能力

1.提高预算编制准确性

对于行政事业单位的预算绩效管理工作而言，科学的预算绩效管理体系能够指导行政事业单位做好数据收集分析工作，从而为预算编制工作提供必要的编制基础，有效提高预算编制的准确性以及可行性，进而帮助单位落实既定的预算管理目标，提高单位管理工作水平，及时发掘预算管理工作中潜在的实际问题，为单位提供服务质量夯实基础。

2.增强预算执行约束力

通常情况下预算编制、执行工作等是由不同部门负责，两者因工作环境的差异会导致预算编制和执行产生分离的情况，而预算绩效管理体系通过明确各部门人员的职责范围，为执行人员工作开展提供必要工作规范指导，加强对执行人员的约束力度，降低人员操作失误风险，及时了解预算执行的具体情况，从而确保工作有效落实。

3.提升资金使用效率

财政资金使用贯穿单位预算绩效管理过程，编制、执行以及考核评价都与资金使用息息相关，而预算绩效管理体系的构建，科学合理配置资金，全面监控资金流向，明确使用资金目的，使资金使用有依据、有方向、有反馈，尽可能减少资金浪费，通过绩效跟踪、评价工作改进编制方案的不足，进而确保资金能够充分使用。

（二）提高公共产品质量和公共服务水平的重要保障

行政事业单位需要事前确定预算绩效管理目标，编制具备可行性的预算方案，设计科学的绩效考核指标，对预算资金的使用进行全面跟踪、客观公正评价，因而预算绩效管理工作成效决定了单位预算资金的使用效率，充分发挥了行政单位的公共服务职能和财政管理优势，契合当前社会经济发展需求，有效提高公共产品质量和公共服务水平。

二、行政事业单位构建预算绩效管理体系存在的问题

（一）未树立正确认识

当前，有部分行政事业单位自上而下未形成统一认识，选择性忽视了预算绩效管理工作，使得该项工作流于形式，难以真正发挥作用。第一，单位领导层对于预算绩效管理的理解过于片面，出现了由财务室去牵头完成、配合完成财政部门的考核要求即可的现象；第二，科、处室重预算轻绩效，在绩效目标申报、跟踪及评价方面存在应付、推诿的现象；第三，一些行政事业单位财务人员更重视本职财务工作，因而将更多的时间和精力放在会计数据核算统计分析上，对于资金的合理使用及发挥的社会效能缺乏关注。

（二）绩效指标选择存在局限性

绩效指标是预算绩效工作实施的指导方向，在设计预算绩效指标的过程中，应当符合预算管理的相关特征。但是目前一些行政事业单位在选择绩效指标方面，存在一定的局限性。第一，一些行政事业单位选择的绩效指标并未完全覆盖单位所有管理工作，存在部分管理工作环节出现遗漏的问题，降低了预算绩效管理的职能作用。第二，一些行政事业单位选择的各个指标之间缺乏联动性，很可能导致后续预算执行工作衔接出现问题，难以体现单位的当前预算管理的真实情况，给考核评估人员的工作带来较大难度[2]。第三，一些行政事业单位在完成绩效指标的设计工作之前，未结合实际情况制定合理的绩效指标，难以确保绩效指标的可行性。

（三）绩效管理方案存在问题

行政事业单位在完成绩效指标的设置工作之后，就要着手制定可行的管理策略，但是目前部分行政事业单位制定的管理策略存在一些不足。第一，绩效管理方案的单一性过于明显，由于现实情况存在多种变化的可能，单一方案显然不能应对多种应急情况，使得单位无法有效做好风险管控工作。第二，一些行政事业单位的预算绩效管理制度形同虚设，各部门工作人员因不了解个人职责范围，出现了各自为政且凭借个人主观理解开展工作的情况，制定的绩效管理方案存在一定缺陷。第三，一些行政事业单位未构建有效的信息沟通机制，各个部门并不了解其他部门的工作进度，导致预算绩效管理工作缺乏秩序，绩效管理成效不理想。

（四）预算绩效管理水平有待提高

预算绩效管理是工作覆盖面广、业务操作性强的工作，无疑为单位增加了许多工作量及难度，故可能存在处于被动管理、缺乏人员主观能动性的现象，导致预算绩效管理水平难以显著提高。第一，节约率指标难界定。预算数字受人为因素影响较大，其中主客观、必然偶然等各种因素影响，因此仅仅通过预算数据对比还是难以得出真实节约率，如一些单位工作人员由于工作效率较低，导致工作进度慢，增大了支出成本，但是这类因素无法有效归类。此外，目前一些单位采用时序进度来衡量执行效率，假如预算资金未使用完，那么就会给出较低评价，最终真实的经费节约和因执行效率影响结果无法分清。第二，一些行政事业单位并未设立预算绩效监管部门，使得预算绩效的推进工作缺乏专业部门负责，预算绩效管理工作推进缓慢。第三，部分行政单位未能做好预算绩效差异分析工作，即没有找出预算执行结果与预算方案产生差异的实质原因，这也是单位预算绩效管理水平迟迟得不到提高的重要原因。

（五）缺乏完善的绩效评价体系

绩效评价环节在引导行为职能方面作用明显，但是当前部分行政事业单位构建的绩效评价体系还不够完善，具体存在三方面原因第一，一些行政事业单位在构建绩效评价之前，未做好相关数据资料的审查核对工作，即无法确保制定绩效评价体系与实际情况相符，生成的数据评价报告也不能体现预算资金的具体使用状况。第二，客观评价难以落地。部分行政事业单位无法确保相关资料数据的可靠性，比如该单位部门在进行设备采购活动之后发现经费执行效率较低，然而资产部门已经及时提出了采购招标需求，但是在采购活动中并未纳入采购程序，使得后续工作结果难以评价和问责。第三，部分行政事业单位在进行绩效评价工作时，会出现评价工作突然中止的情况，经过调查发现，一些单位的评价工作就是为了应付上级任务，工作开展只是表面形式，未能将绩效评价结果与奖惩活动挂钩。

（六）预算绩效信息化不完善

国内信息技术的成熟，使得在管理工作中应用信息技术成为可能，目前行政事业单位基本实现管理信息化，实现单位管理水平的进一步提升，但是目前一些行政事业单位还存在信息化建设滞后的问题，尤其是如何借助信息技术提升预算绩效管理水平。第一，一些行政事业单位没有认识到信息技术的功能优势，没有给予充分的资源支持，在信息化建设方面投资力度不足，导致该项工作推进效率较低。第二，一些行政事业单位在引进信息技术设备时，并未统一各部门设备信息端口口径，导致各部门信息系统的数据无法共享，出现了信息孤岛现象。第三，部分单位人员在信息技术的操作能力仍然存在问题，在进行预算绩效管理工作时，信息系统在绩效管理工作中发挥的作用十分有限。第四，预算绩效管理平台已对接财政预算管理一体化系统，从而便于操作人员的查询、使用，但存在预算绩效管理平台加载缓慢、绩效指标申报无法保存、平台维护滞后等问题，导致在时间紧、任务重的情况下，使得预算绩效工作更为困难。

三、行政单位构建预算绩效管理体系的具体措施

（一）自上而下统一认识、认真对待预算绩效管理工作

树立正确的思想认知是各项工作推进的前提，以思想认知推动执行工作无疑符合客观规律。第一，在单位管理层思想认知方面，行政事业单位应当加强思想宣传工作，通过专题会议和知识讲座等形式使单位管理层认识到预算绩效管理的重要作用，并将预算绩效管理工作交由预算管理部门负责，确保关键岗位分离，确保预算绩效管理工作发挥实际效用。第二，行政事业单位还需要明确预算绩效管理的工作内涵，将预算管理理念融入绩效管理工作当中，同等对待绩效与预算两方面工作，并通过划分权责范围，通过追责制度落实好各部门本职工作。第三，财务人员加强对预算绩效管理的正确认识，在做好会计数据核算工作的同时，也要加强自身社会责任感，牢记单位部门的责任使命，关注预算资金创造的社会效益，使各项管理工作发挥应有的价值。

（二）优化预算绩效管理指标

行政事业单位在优化预算绩效管理指标时，可从以下三点做起。第一，预算人员应当认识到预算绩效管理工作的系统性，应当统筹规划单位的绩效管理工作，绩效考核指标要将所有工作纳入进来，并对单位情况有准确的认识，从多个角度全面分析单位预算绩效管理需求，从需求分析确保指标内容覆盖单位工作的各个方面。第二，行政事业单位还应当重视绩效指标的联动性，对各个指标内容进行深度分析，通过指标信息的汇总整合，发掘各个指标之间的关联，以此加强各个执行环节的紧密配合。必要时，可删减多余的绩效指标，促进指标之间的良性互动[3]。第三，行政事业单位在设计和选择预算绩效指标之前，应当做好充分调研准备工作，通过对内外数据信息的统计分析，确认单位的当前管理目标和潜在需求，以此为基础来制定合理的绩效指标。

（三）制定合理的绩效管理方案

行政事业单位制定的方案需要确保简洁和全面，从而满足单位预算绩效管理工作的需求。第一，行政事业单位应当意识到预算绩效管理工作存在着多个环节，每个环节的工作落实情况都会对其余工作产生影响，即单位预算绩效管理工作会存在多种情况，工作人员就要提前考虑制定多种应对方案，以此来降低人员操作风险、资金风险或者环境风险对单位项目开展带来的负面影响。第二，管理制度是单位指导工作的关键，因此单位要基于内部控制工作原理，对参与绩效管理工作的相关部门人员的权责范围进行合理划分，确保责任分配到人，减少不必要的工作流程，降低单位不必要的资源浪费，尽可能提高整体工作效率和工作质量。第三，高效的信息沟通机制对于单位绩效管理工作的开展十分必要，通过信息交流使各部门了解彼此的工作进展，确保制定的绩效管理方案能够符合各个部门工作环境。

（四）提高预算绩效管理水平

行政事业单位预算绩效管理水平的提升，需要以下工作提供支持。第一，建立科学的预算分析机制，对预算执行数据信息进行分析整理，并量化预算方案和执行工作中存在的具体差异，判断该差异背后的发生原因，从而提出更为合理的改进方案。第二，组建预算绩效管理部门，由专业部门成员负责推进预算绩效管理的各项工作，通过专业机构来保证相关工作的有效落实。第三，绩效管理指标的优化调整，不同性质的业务采取适宜其自身发展的指标来考核，采用合理措施来达到管理目标。此外，指标内容需要分清主次部分，预算绩效管理各个环节要以绩效指标为依据，层次上要突出预算绩效管理的核心关键部分，比如预算编制的时效性、相关性，预算执行的效率和规范性等。

（五）完善绩效评价体系

在完善预算绩效评价体系方面，行政事业单位可以从以下三方面工作进行。第一，绩效评价牵头部门应当对涉及的数据信息的真实性进行审核分析，通过多方面对比验证来判断信息质量，具体可借助信息系统对各部门的数据信息进行分析整理，确保基础数据的质量。第二，绩效评价是关键也是难点。绩效评价需要以调研、分析、论证为基础，研究制定科学、有效的评价标准，落实多方责任制度，同时加强对绩效评价过程的监督，并对过程进行详细记录，确定责任归属。第三，以结果促进发展。行政事业单位要加强绩效评价结果的应用，毕竟结果不应用就丧失了现实价值，结果应用是当前工作收尾，也是下一阶段的开始。加强绩效评价结果的应用意识，将结果应用列为关键环节，在工作过程中要重申其重要性，监督绩效管理人员做好评价结果应用工作。

（六）强化单位信息化建设

行政事业单位推进自身信息化建设工作，需要落实好以下工作内容。第一，单位领导层需要意识到绩效管理与信息技术的结合是时代发展的必然趋势，在信息化建设工作中给予充分支持，确保单位引进的信息系统功能符合单位预算绩效管理的核心需求。如单位OA 系统、一体化系统等基础上，与绩效管理系统对接，从而有助于更好地开展工作。第二，为了确保单位预算数据信息的高效使用，行政事业单位还需要统一各部门数据传输端口，确保数据传输之后能够在各系统中正确显示，避免因格式不兼容而造成数据传输后无法识别。第三，一方面行政事业单位需要通过内部培训来强化人员对信息技术的操作能力，另一方面还需要借助信息系统的分类功能，对单位预算绩效考核功能模块进行分类管理，实现功能区间的合理划分，为绩效评价工作提供必要指导。第四，对于单位预算绩效管理平台加载缓慢、绩效指标申报无法保存、平台维护滞后等问题，可由信息技术部门通过技术手段找出系统数据处理缓慢的原因，定期对管理平台的系统进行升级优化，使管理系统处于高效运行状态，避免耽误正常工作推进。

四、结束语

综上所述，预算绩效管理工作是行政事业单位管理工作中重要组成部分，也是预算管理体系的关键环节，对行政事业单位发挥公共服务职能提供了一定帮助，而预算绩效管理工作开展依赖于完善的预算绩效管理体系，因此行政事业单位应当认识到构建预算绩效管理体系的重要性，提高思想认知、优化预算绩效管理指标、制定合理的预算绩效管理方案、提升预算绩效管理水平、强化单位信息化建设工作，促进单位管理水平提升，为社会主义建设事业贡献更多力量。