农村宅基地使用权的放活路径研究*

杨晓杰 ，卢子莹 ，张玥滢

（华南农业大学人文与法学学院，广东 广州 510000）

0 引言

随着我国城镇化的不断推进，土地城乡二元体制阻碍着我国乡村现代化进程。如何应对城乡一体化发展中的农村土地问题，成为实现从“乡土中国”向“城乡中国”的历史转型[1]过程中最为棘手的问题之一。乡村振兴战略是新时代破解城乡二元体制、实现乡村现代化的重大举措，农村宅基地制度是其制度框架的重要部分。乡村振兴战略实施以来，党和国家高度重视宅基地制度改革。2015 年，我国正式启动农村土地制度改革三项试点；2017 年，将原有15 个宅基地制度改革试点地区拓展到全部33 个地区。近年来，中央一号文件多次对宅基地改革作出总体部署，2018 年、2020 年和2021 年文件明确提出：要以农村宅基地所有权、资格权和使用权“三权分置”为改革重点，提高宅基地管理水平，全面推进乡村振兴。

目前，宅基地改革存在两大矛盾现象亟待解决。一是宅基地资源闲置与无序扩张的问题。农村人口外流严重，导致农村“空心化”。2013 年中国社会科学院数据显示，全国宅基地面积2.7 亿亩，闲置达1.14 亿亩。此外，宅基地“一户多宅”情况普遍，还出现了使用权“虚置”与“异化”现象。二是法定产权与事实产权之间的矛盾[2]。宅基地入市事实与法律规定相悖，封闭的宅基地制度阻碍城乡土地资源的优化利用，制约宅基地市场化配置。此外，宅基地流转在司法实践中存在“法律灰色地带”，使得相关司法判例也存在较大差异。

鉴于此，盘活农村宅基地使用权，需要建立健全农村宅基地流转机制，要在推动“两权分离”向“三权分置”过渡的基础上，充分发挥使用权的经济权能，从而进一步带动农村的经济发展。本文将对各地探索的宅基地“三权分置”实践模式进行分析，探究宅基地使用权活化障碍，进而提出解决路径，以期有助于推动宅基地使用权流转制度改革，对宅基地制度创新和实践指导提供参考，助力乡村振兴。

1 乡村振兴战略视角下宅基地使用权流转改革探索

1.1 宅基地试点地区实践模式

1.1.1 浙江“义乌模式”

浙江义乌经济较为发达，“一户多宅”、违规建宅的历史遗留问题与用地紧张的现实发展问题矛盾日益突出，宅基地使用权入市需求较大，财产性权能亟待实现。2015 年，义乌在全国率先提出宅基地“三权分置”制度体系设计，以明确“资格权”权属，整治“一户多宅”现象。政府依照“能发尽发、赋权让利”的原则，规范开展房地一体宅基地确权登记颁证工作；创新设立“集地券”有偿退出制度，农民自愿退出宅基地复垦折算成建设用地指标[3]。

为缓解用地紧张问题，义乌在村集体内部建立“宅基地面积供给农户—村集体组织—宅基地面积需求农户”的有偿调剂模式[4]；并且在不触碰宅基地所有权和资格权的前提下，积极探索使用权跨村安置机制。目前，已有1 241 间宅基地完成选位安置，解决431 户农户建房问题，盘活农村建设用地475 亩，成交总金额4.59 亿元，村集体收益2.36亿元[3]。

不仅如此，义乌以“宅基地入市”为核心，释放宅基地使用权财产性权能。当地积极探索宅基地“分类处置”机制，以“是否属于城镇规划红线区域”和“是否旧村改造”为标尺进行划分，允许不同程度的流转；充分利用农房发展乡村产业，截至2018 年，已培育淘宝村162 个，农民每年获得的财产性租金收益超过60 亿元[3]。此外，义乌还率先建立农村宅基地基准地价体系，并由政府出资建立宅基地流失风险补偿基金池，规范开展抵押贷款工作。

1.1.2 江西“余江模式”

江西余江是传统农村地区，由于缺乏完善的退出机制，导致农村宅基地“空心化”问题严重，且当地房屋规划等较为落后，宅基地财产性权能的发挥更无从谈起。余江通过改革建立健全“依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出”的宅基地管理制度[5]，形成了“可复制、能推广、利修法、惠群众”的“余江模式”[6]。

首先，政府致力于制度创新，先后出台22 项县级层面宅基地管理制度，并相应制定乡、村级的制度文件，初步形成县、乡、村三级联动管理体系。各村在“一户一宅、面积核定”的原则下，以有偿使用和退出的方式解决“一户多宅”和违规建宅等问题。据测算，余江区宅改试点村收回的宅基地可满足未来10～15年的村民建房需求[7]。

其次，余江探索出了以村民事务理事会为主体的宅基地管理机制，充分发挥村民自治的基层堡垒作用。政府赋予理事会12 项权力清单和15 项职责清单[7]，在全县1 040 个自然村建立村民事务理事会队伍。此外，在2015 年12 月，余江搭建“1+N”美丽乡村综合改革平台，选择20 个行政村172 个自然村作为试点[8]，“一改促六化”，以当地马荃镇为代表的“一村一品”建设成效显著。

1.2 试点地区实践模式情况分析

1.2.1 试点地区实践模式比较分析

由于浙江义乌和江西余江的区位因素、宅基地面临问题等方面各有差异，二者所采用的改革模式、改革重点与实现路径也各有特色，具体的不同之处可归纳为以下几点：

1）宅基地改革的核心不同。面对城市发展用地紧张而农村土地闲置的矛盾，如何提高土地资源利用效率，解决城镇化发展中建设用地供需问题，提高土地经济效益是义乌改革的核心[9]。余江人口外流严重，“空心村”是宅基地整治面临的最大问题。相较于发挥财产性权能，余江改革核心为促进“宅基地退出”，其改革目的更多是落实村庄规划，包括编制村庄规划、拆除“空心房”等内容。

2）宅基地改革的模式不同。由于两地的改革核心不同，浙江义乌形成“市场主导”模式，江西余江则形成“政府引导+村集体自组织”模式。义乌“市场主导”模式以市场为切入口，将宅基地按照城乡土地利用规划进行划分，并允许分类进入市场流转，进而显化其财产性权能。而余江采取“政府引导+村集体自组织”模式，政府权威与村集体自组织激励双管齐下进行改革，坚持宅基地无偿配置的福利性原则，充分保障农民权益。

3）宅基地改革的实现路径不同。在退出机制上，义乌推行“变现式”退出模式，通过“集地券”方式，运用市场化手段，显化土地资产价值。余江在自愿、有偿的基本原则下，采取“置换式”退出模式，针对农民不同退出情况制定了相应的补偿方案。在制度实施上，义乌由地方政府主导，余江则是主要依赖于村级基层治理能力。在盘活宅基地财产权益层面，义乌推行有偿使用制度，允许宅基地使用权进行抵押贷款；余江更多是以“一改促六化”，注重宅基地开发再利用。

1.2.2 试点地区实践模式现存问题

1）宅基地法律法规制度不健全。宅基地“三权分置”本身仍然是一个模糊的、高度不确定的、抽象的产权改革模型[10]。现今，国家对于宅基地的相关规定仅散见于《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国土地管理法》等法律文件中，立法模糊，在实践中可操作性不强。譬如“一户一宅”制度中“户”的意涵是18 岁成年还是结婚成家，尚未统一，法律并无明确规定，均由各地自行规定。

2）宅基地改革资金困难。其一，宅基地有偿退出资金不足。宅基地改革资金虽有宅基地有偿使用费和国家农业专项资金拨款，但仍主要依赖于地方政府，有偿退出机制对于政府财政承受能力要求较高。江西余江作为经济欠发达地区，政府财政压力较大。其二，宅基地有偿使用费征收难度大。截至2018 年，义乌共收有偿使用费占全国试点地区总额的2/3 以上，但全市原732 个村中，只有128 个村处理完了农房历史遗留问题。截至2017 年，余江区实收有偿使用费金额仅占应收金额的44.6%[11]。

3）宅基地使用权流转制度不完善。其一，对外流转方式不明确。将宅基地出售给第三方的行为屡见不鲜，但在现今法律框架中这属违法行为，该买卖合同无效，受让者交易风险较大。其二，缺乏引导和监管。在实践过程中，不论是合法流转，还是非法交易，基本上均由农户自身进行。

2 宅基地使用权呈现异化和偏离的深层原因

2.1 国家层面：理论体系不健全

2018 年中央一号文件提出，要探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。而目前“资格权”在法律方面仍缺乏详细概念和对应主体的研究，不利于农村宅基地“三权分置”的改革。我国现行法律规定，宅基地使用权出租、出售行为仅限于农村集体经济组织内部成员间互相进行，宅基地及其上房屋流转的收益分别归村集体和房屋所有人享有。但在现实生活中，宅基地使用权的非法交易与流转问题存在已久，农民和村集体因收益分配而产生的矛盾有待解决。2019 年修正的《中华人民共和国土地管理法》第62 条和第67 条虽然从法律层面明确农村宅基地执法部门为农业农村部门，但没有进一步明确配套的详细规定，使得各地在农民住房和宅基地监督检查工作中，日益暴露出程序不规范、权责归属不明确、执法边界模糊、腐败心态等问题。

在乡村振兴战略全面推进的背景下，现行立法与监督规范的不完善成为宅基地制度实施的绊脚石。所有权人与使用权人之间分配流转收益、宅基地使用权非法交易与流转、征收过程中的权利保障和救济等法律与现实相矛盾的问题，都需要现行立法作出回应。同时，要形成权威有效的宅基地监管体系，从立法层面为宅基地制度实施提供指引，并建立有效的责任监督联动机制，加强对宅基地的动态监督以及对农民权益的维护。

2.2 政府层面：权力行使不充分

2.2.1 权力清单制度缺失

在政府行政管理职能中，宅基地管理是十分重要的一部分，《中华人民共和国土地管理法》第77 条规定了非法占有宅基地的法律后果，但在实践中，相关法律法规并没有落实到位，甚至在某些地区土地执法部门形同虚设。政府宅基地管理权力清单制度的建立是快速城镇化和乡村振兴战略提出的要求。面对农村集体经济组织宅基地管理权和农民宅基地处分权存在缺失的现状以及村集体和农民对于农村宅基地收益分配不平衡等问题，政府权力清单制度的实行更加尊重农民的知情权，不仅提高了宅基地的利用率，同时政府受到群众监督，有利于防止腐败滋生。

2.2.2 相关配套制度缺少

推动农民市民化发展、坚持土地集约利用是政府在开展农村宅基地改革过程中的重要原则，但这些原则在当前农村宅基地盘活方面尚缺少适当的配套制度，导致理论和实际存在矛盾，从而限制了农村土地的盘活利用。例如，农民有偿退出宅基地后前往城市落户，他们缺少合适的就业、住房制度支持，养老金和社会保障方面的配套制度也无法满足需要，从而阻碍了农业转移人口的市民化，农民不能有效地将收入用作城市住房，难以与闲置宅基地的盘活协调。

传统的基准电压通过带隙基准电路产生，即一个正温度系数的电压和一个负温度系数的电压相互补偿得到。负温度系数电压通常由一个双极型晶体管基极发射极电压得到，而正温度系数电压则由两个双极型晶体管基极发射极电压差得到[3]。文献[4]基于传统带隙基准电路，采用亚阈值设计方法，设计了一款温漂系数仅为14.8 ppm/℃，功耗为68 nW的电压源，但是该电路包含三极管和电阻，工艺兼容性较差，面积较大。文献[5]取消了电阻，大大降低了版图面积，但是依然具有三极管，工艺兼容性较差。文献[6-9]是利用亚阈值MOS管的特性设计的全CMOS基准电压源电路，功耗在百nW级。

2.2.3 村庄规划长期缺失

全面推进乡村振兴，要坚持规划先行。2018 年，“强化乡村振兴规划引领”在中央一号文件中被提出，要求各地根据实际情况，因地制宜编制具体规划或方案。然而，大多数农村地区长期缺乏切实可行的村庄规划，浙江义乌试点地区存在“一户多宅”“一户一宅”但违建超标、宅基地用地紧张等问题，江西余江存在“一户多宅”“空心化”以及房屋规划和构造不合理等问题，都反映出缺少村庄规划带来的宅基地问题。

2.3 集体组织层面：实践执行不到位

2.3.1 权力划分不合理

《中华人民共和国村民委员会组织法》规定了村民大会与村民委员会之间的关系与职权，而在实践中，由村委会受理村民提交的宅基地申请，村民大会对此不负责。为更好地落实政策制度，村委会和村民大会的权力应当合理分配，由村委会进行临时审查，村民大会享有最终决策权，同时法律可以赋予村民在申请被拒绝后享有救济的权利。

2.3.2执行程序不规范

《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定了农村村民申请宅基地和转换农业用地的条件与程序，但在实践中，该项规定在大多数地区都没有贯彻落实到位，存在许多不规范的方面。例如，农民已经出售宅基地及其上房屋，仍批准农民获得新宅基地；在规定无偿取得宅基地的情况下，农民选择宅基地的不同地段却需要支付不等对价，这不仅增加了农民的负担，也违背宅基地保障农民居住权的本意。

2.4 村民层面：主体意识不一致

2.4.1 思想观念不一致

随着城镇化和农业现代化的不断加速发展，广大农民出现了阶层分化而形成了不同的土地使用权主张。在广大农村地区，宅基地主要发挥了住房保障功能；在许多经济发达区域以及城市近郊，农民注意发掘宅基地的经济价值，把宅基地用作房屋租售或其他商业用途[12]。这体现出不同农民对宅基地及其上房屋的保障需求与财产需求的认知和选择出现差异化，对农村宅基地流转、退出持不同态度，从而影响对相关政策的积极度和配合度。

2.4.2 监督作用不充分

村民作为农村集体经济组织的主体，具有对本集体经济组织进行监督的权利，也应当积极主动地发挥监督作用，督促村集体更加规范遵守相关制度，保持工作服务的廉洁性。当前农村宅基地改革过程中，村民的作用没有得到充分发挥，应当加强监督机制建设，发挥村民主体作用。例如，公开村民委员会和村民会议的决定，公示公告本集体内成员申请和被批准的相关内容，设立村民监督通道，明确相关规定，建立专门的举报途径。

3 乡村振兴战略视角下的宅基地使用权放活路径

在乡村振兴全面推进和农村宅基地各方面价值日益突出的背景下，对宅基地使用权的放活社会共识日益形成，通过探究健全收回再利用机制、优化多元退出机制、设立次级用益物权等使用权放活方式，以期提高宅基地土地资源利用率，助力乡村振兴。

3.1 鼓励实施收回再利用

实践中，宅基地收回权的行使存在虚置和异化两种相互矛盾的现象。宅基地收回权的虚置主要表现为：闲置宅基地利用率低、违反“一户一宅”的法律规定。宅基地收回权的异化主要通过以下两种形式体现：一是政府强制农民接受收回计划；二是施加间接压力，使农民非自愿退出宅基地[13]。为解决这种现象，宅基地的收回需要明确启动主体、决定主体，弥补表决、公示、监管程序的空白，规范收回条件及补充措施，探索收回再利用的有效路径，对不同类型的闲置宅基地采取不同的收回再利用方式。

一方面，农村集体经济组织依法收回已闲置两年以上，其上无房屋或辅助用房及附属设施的农村宅基地，收回后的宅基地既可以重新分配给申请并符合建房条件的村民，以满足农村村民的住房需求，也可以用于建设各种农村生产设施和配套设施，满足乡村产业发展的土地需求。

另一方面，对于其上有房屋或辅助用房及附属设施的闲置农村宅基地，可以通过两种方式提高宅基地利用率。第一，农村集体经济组织按照法定程序收回丧失居住保障功能的宅基地，重新分配给村民合法自建房屋或者依规定复垦为农业用地；第二，鼓励村集体和农民发挥主观能动性，结合宅基地的居住功能，充分利用空置的宅基地，探索多样化盘活利用方式。

3.2 优化多元化退出机制

提高农村闲置土地资源利用率的关键在于适度放开宅基地使用权，其中优化宅基地退出机制是必不可缺的一环。我国国土资源管理部门应大力支持各地探索实践宅基地多元化自愿退出机制，诸如陕西西安高陵区、江苏常州、重庆巴南区探索的模式都为优化多元化退出机制积累了宝贵经验。实践中发现，当前宅基地退出制度还面临着一些问题，如农户退出宅基地的积极性不高、政府补助资金不足、农村社会保险制度不完善等。需要对地方政府土地统一收储方式、农户土地自主租赁方式、农村宅基地作价入股方式三种模式进行对比研究，进一步优化研究多元化退出机制，探索多种农村养老模式、摸索多途径为农民提供住房保障、加快城乡社保一体化统筹改革等各项措施，建设完善农村社会保障配套体系。如浙江义乌试点地区通过复垦宅基地，形成“集地券”有偿退出模式，“集地券”采取挂牌拍卖、竞价等方式交易，或由政府按设立的最低保护价收购。

优化宅基地退出机制，要回应农民阶层分化背景下不同农民对住房财产与居住保障的不同需求，探索多元化退出机制，摸索完善不同的补偿规则，如货币补偿等经济类补偿方式、“土地安置+货币”补偿等征地补偿方式，调动不同需求的农民的积极性。制定相关补偿标准，以不同地域的合理价格进行补偿，保障公平性[14]。

3.3 设立次级用益物权

设定次级用益物权的方式在我国改革试点中积累了一定经验。浙江德清和义乌即采取“所有权+资格权+次级用益物权”模式，鼓励在宅基地使用权人自愿退出宅基地后，由集体经济组织统一将宅基地使用权转换为建设用地使用权，第三方取得该建设用地使用权需要向集体经济组织支付一定比例的费用。

设立次级用益物权后的宅基地权利体系为所有权、使用权、次级使用权[13]，宅基地使用权上的次级使用权可以通过转让、赠予、抵押、继承等方式流转，相对于宅基地资格权，宅基地次级使用权的取得人不受限制，该取得人可以在宅基地使用权权能范围内行使权利，从而满足多层次的需求。宅基地使用权人分出一部分权利给次级使用权取得人，到达约定期限时宅基地使用权人的权利恢复完整，这在不与法律相矛盾的同时，又提高了宅基地资源利用效率，发挥了宅基地的经济价值。

3.4 推行分割并行使用机制

作为全国农村改革试验区之一的贵州湄潭，针对一些农民将自有住房一部分出租用于农家乐、民宿等经营活动的现实，因地制宜，探索实践了宅基地用途调整的分割登记入市模式，为我国宅基地改革提供了宝贵经验。该模式通过分割登记宅基地中用作存储和商业等部分的综合类集体经营性建设用地，使该部分宅基地具有出让、出租、入股、抵押、担保权能，在保障宅基地居住功能的同时，盘活利用宅基地。这一模式打破了农村宅基地和集体经营性建设用地的屏障，更好地完善了宅基地经营功能所具备的权利，包括转让、出租、入股、抵押等形式。分割并行使用机制特别适合在宅基地面积大、具备一定区域资源优势和产业基础的地方发展，这一模式不但为农民宅基地入市和盘活利用提供了参考，推动了农村宅基地改革的理论创新，而且平衡兼顾了农村宅基地的保障功能和经济价值，增加了农民收入，有利于农村新型产业蓬勃发展，助力推动乡村振兴。

4 结语

宅基地制度改革是我国城乡一体化建设中的重要一环，对乡村振兴与农业农村现代化发展产生关键性影响。然而现有宅基地制度落后于城镇化快速发展、大量农村人口进入城市务工落户的时代背景，致使宅基地被大量闲置。课题组通过对各地的实践模式进行分析总结，发现浙江义乌和江西余江均基于地方经济发展的不同情况，回应对宅基地及农房资源盘活利用的现实需求，凸显宅基地使用权的经济效益。但在探索中发现，宅基地集体所有权与资格权的规范与法律界定并未进行明确，导致实践的可推广性大大降低。分析宅基地被闲置问题的根源，是国家层面、政府层面、集体组织层面的制度构建不足。首先，“三权分置”中的资格权缺乏法理支撑，宅基地使用权人的权利救济缺少立法回应；其次，政府对农村宅基地的管理监督执法严重缺位，呈现出违法占用宅基地行为与宅基地闲置并存的状态；最后，宅基地取得、收回制度规范不明，集体组织难以实现所有权权能。宅基地制度未来需要不断细化收回与退出机制，盘活现有宅基地资源，丰富宅基地的次级用益物权实现方式，探索如分割并行的使用机制，释放宅基地潜在的经济价值。