农业政策对粮食安全的影响及对策思考探析

吴庆霞

（西南林业大学经济管理学院，云南 昆明 650224）

“民以食为天”，粮食安全问题始终关系着中华民族的生存和发展。从新中国成立以来，我们经历了从“饥饿”到“吃饱”的历史性转变，但从“吃饱”到“吃好”还有很长的路需要走，王广宏教授在《中国粮食安全：战略与对策》一书中对我国粮食安全现状的判断是“吃饱没问题，吃好需进口，低水平、高难度、紧平衡、弱安全”，而保障粮食供给又是农业政策的首要目标，由此可见，探究农业政策对粮食安全的影响和作用具有重要的现实意义。

1 概念阐释

1.1 农业政策

从政策学的角度来看，政策是政府管理公共事务所采取的应对措施和策略。任何政策的制定都是一定阶级为实现一定任务而规定的行动准则和采取的重大措施。从宏观层面来看，我国农业政策的制定通常包括多重目的，一是保证粮食产量，保证农产品供给；二是稳定农产品市场与价格，增加农民收入；三是提高农业的国际竞争力；四是推动农业可持续发展；五是维持农村社会稳定等[1]。

1.2 粮食安全

国际上通用的“粮食安全”概念最早定义为“保证任何人在任何时候都能够得到为了生存和健康所必需的足够食品”。这一概念包括“产得出”和“供得到”两个内涵。1983 年4 月，出现了新概念，即“粮食安全的最终目标，应该是确保所有人在任何时候既能买得到又能买得起他们所需要的基本食品”，这一概念在之前的基础上丰富了“买得起”这一内涵。1996 年11 月，出现了“只有当所有人在任何时候都能在物质上和经济上获得足够、安全和富有营养的粮食，来满足其积极和健康生活的膳食需求及食物爱好时，才实现了粮食安全”，这一概念在之前的基础上又丰富了质量要求的内涵。国内专家也对粮食安全概念进行了系统的研究，较为著名的是以洪涛教授为首的北京工商大学课题组提出的，将粮食安全概念概括为“供得够、送得到、买得起、吃得好”[2]。

2 农业政策与粮食安全的关系

首先，保障国家粮食安全是我国农业政策的首要目标。“无农不稳，无粮则乱。”我国颁布农业基本政策、支持生产的农业政策和保护利益的农业政策，调整、规范、支持和保障我国农业安全稳定的发展，从新中国成立至今，取得了巨大的成就。其次，农业生产以农业政策为导向。我国农业政策的目标是多重的，而多重目标在同一时期又是不完全兼容的，为了适应每个时段的社会经济发展，我国的农业政策在每个时段都有所侧重，农业政策的导向直接影响了农产品供给，以至于影响了粮食安全。如，2004年我国出台的惠农补贴政策和2006 年全面取消农业税政策极大地激发了农民种粮的积极性和主动性，使粮食产量大幅增长。最后，我国粮食安全的稳定离不开农业政策的配套跟进。我国每一个时期所面临的矛盾都不一样，国内国际的形势也波诡云谲，国家应该认清当下所处的时局和所面临的主次矛盾，认真分析，适时调整农业政策，建立、更新、完善和创新农业政策体系，使农业政策在保障国家粮食安全中发挥更大效益。

3 我国当前粮食安全现状

新中国成立几十年来，粮食生产取得了举世瞩目的成就，14 亿人告别了饥饿的长期困扰。2021 年，我国人均粮食占有量达到483 公斤[3]，做到了谷物基本自给、口粮绝对安全，粮食自给率始终保持在90%以上。但自2017 年以来，我国进口的食物相当于9 亿亩耕地的产量，粮食对外依存度较高，特别是大豆和油料对外依存度达到了85%和70%，粮食隐性自给率只有70%。同时，中国粮食价格高于国际市场35%～50%，意味着我国粮食生产的高成本、低效益[4]，我国粮食安全面临“内忧外患”的困境。

3.1 粮食安全的“内忧”

3.1.1 市场刚性需求不可逆转

根据第七次全国人口普查结果，全国人口较上一次普查相比增长5.38%，年平均增长率为0.53%；人口城镇化率为45.4%，比重上升14.21 个百分点[5]。随着人口数量和城镇化率的增长，粮食刚性需求不断加大，粮食消费结构升级，粮食综合生产能力已经不能满足人口增长带来的需求。

3.1.2 耕地面积减少

改革开放以来，大量耕地被占用，占多补少，占好补弱，导致耕地面积减少和耕地质量下降。农资价格作为农业生产最主要的成本，直接影响了农民收益。随着粮食单产的提高，粮食生产投入也呈刚性增长，粮食生产成本不断增加，直接导致农民种粮比较收益降低，打击了农民种粮积极性，造成耕地抛荒、撂荒，粮食播种面积减少。

3.1.3 水资源匮乏，农业自然灾害频发

我国的水资源并不丰富，根据2021 年度《中国水资源公报》数据显示，我国水资源总量为29638.2 亿m3，其中农业用水量为3644.3 亿m3，耕地实际灌溉亩均用水量仅为355 m3。而且，我国水资源时空分布不均衡，与耕地、人口的地区分布也不相适应；加之自2020 年以来全球气候灾害显著增多，据不完全统计因为各类气象灾害天气每年粮食减产损失在250 亿公斤左右[2]，严重影响粮食产量安全。

3.1.4 政策杠杆变弱，政府储粮压力大

“小农户”的经营模式，导致我国历来农业 种植规模小，种植成本高、种植效益低下，农业补贴是保证农民收入和农业产量的重要举措。农业补贴政策的实施，提高了农民的种粮积极性和粮食种植面积、粮食产量。但近年来，随着农民外出务工的情况变多，农资农具价格的上涨，农民种粮的收益明显降低，农业补贴政策的杠杆作用正在逐渐减弱。另外，随着粮食收购政策的放开和粮食合同订购制度的取消，农民基本不储备粮食，继而将整个社会的储粮责任转嫁到政府头上，国家粮食储备系统几乎承担了全部的粮食储备任务，政府储粮压力大、成本高，而且存在潜在的市场风险[3]。

3.1.5 农业技术亟待突破，农业人才缺乏

由于我国产学研合作体系建立还不够完善，农业科技人员与基层生产之间缺乏联系，搜集到的信息有限、信息不对称，加上科技水平本来不高，科技推广难度大，导致科技成果转化率和推广率低，对农业的贡献力相对较弱。此外，随着城镇化率的提高，农业比较收益降低，有知识有文化的青年农民不愿回乡发展，导致农村人力资源匮乏，也抑制了科技在农村的推广和发展，从而使农业难以发展，粮食产量提高缓慢[6]。

3.2 粮食安全的“外患”

3.2.1 全球疫情和国际争端的影响

新冠肺炎疫情的全球蔓延和俄乌冲突，再一次敲响粮食安全的警钟。一是《2022 年世界粮食安全和营养状况》指出，2021 年全球受饥饿影响的人数已达8.28 亿，较2020 年增加约4600 万，自新冠肺炎疫情暴发以来累计增加1.5 亿。这说明全球面临严重的粮食不安全问题。二是我国大豆、粮油等80%以上依赖进口，粮食隐性自给率只有70%。在全球粮食供应短缺、粮价暴涨的情况下，一些粮食出口国如果限制或者禁止粮食出口，我国就会陷入以高昂的价格还买不到粮食的困境。

3.2.2 农产品国际竞争压力大，国际粮食市场不可靠

一方面，我国农产品在国际市场中竞争力弱，加之跨国粮企逐渐参与我国粮食生产，在某些品种上控制了生产、加工和销售等关键环节，新世纪以来逐渐控制了我国大豆的生产、加工和销售等各个环节，并逐渐向玉米、水稻等品种渗透，已经严重危及了我国的粮食安全[2]。另一方面，纵观两次全球性的粮食危机，可以看出：一是国际粮食市场供求不稳定，依赖粮食进口是不安全的；二是国际粮食价格暴涨，买不起粮食成了问题；三是部分国家会优先保护本国粮食供应和粮价稳定，限制或者禁止粮食出口；四是世界粮食库存跌破安全线。中国进口食物相当于9 亿亩耕地的产量，当再次出现全球性的粮食危机时，国际市场势必会最先限制中国这个最大粮食进口国，以平衡国际市场的稳定。

4 农业政策对粮食安全的影响

4.1 农业政策影响粮食产量

保证粮食产量是保障粮食安全的基础。农业政策通过影响播种面积和单产来影响粮食产量。在保证粮食播种面积方面，一是国家实施严格的耕地保护制度，提出严守“18亿亩耕地红线”；二是实施“粮食直补”政策和粮食最低收购价格政策，全面取消农业税，极大地提高了粮食播种面积。在提高单产方面，一是通过实施农机具购置补贴和农资综合补贴等来增加农业生产要素的投入；二是国家通过实施良种补贴等，大大促进了农业育种、栽培、管理等方面的技术进步[1]。

4.2 农业政策调整农业全产业链结构

农业产业结构合理也是粮食安全的重要保障。我国的农业产业结构、产品结构、和农产品生产加工结构，，应根据农产品市场的需求变化来进行调整，逐步改变低质低效的传统农业结构模式，鼓励发展高新技术农业，补足农业产业短板。如针对当前我国大豆产业85%以上依赖进口的困境，我们应该及时调整产业结构，增加在大豆产品育种、产品加工等方面的投入，逐步扭转大豆产业的危局[7]。

4.3 农业政策引导良性消费结构

当前粮食安全不仅要求“吃得饱”，还要求“吃得好，吃得安全、健康”。一方面，当前中国口粮自给没问题，但肉类、奶类、水果的人均消费量仍然显著低于发达国家，同时也存在大量的粮食浪费现象。因此，我们要积极调整畜牧业与种植业的生产比例，关注粮食生产、加工、消费各环节，提倡节约粮食、合理膳食、拒绝浪费，以良性生产结构引导良性消费结构的转变。另一方面，国家通过实施农业面源污染防治、农药化肥减量等政策来提高农产品质量安全水平，促进农业可持续发展。

5 提升粮食安全的思考

为了保障我国粮食安全，必须从当前我们面临的粮食安全困境入手，规范农业政策的制定与实施，改革农业经济体制，充分结合我国的经济和政治体制，从全局和长远考虑实施保障粮食安全的措施。

5.1 实行最严格的“耕地保护”制度，提高单位面积耕地产量

“十一五”规划纲要中首次提出18 亿亩耕地是一个具有法律效力的约束指标，是不可逾越的一道红线。2022 年中央一号文件又对耕地保护提出了“保数量、提质量、管用途”三个方面的新要求，即一是要统筹划定落实耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线；二是要统筹规划、同步实施建设高标准农田1 亿亩，建成高效节水灌溉面积4 亿亩，同时加大地力、灌溉改造力度，深入推进黑土地保护工程；三是要加大耕地执法监督、违法查处力度，严格管控耕地用途。

目前我国通过植物育种技术、增加农业生产资料投入等来提高粮食单产的方式已经达到了粮食增产的瓶颈，想要进一步提高粮食产量，需要在继续保持和提高农业良种化、水利化、机械化、化学化、生态化、产业化、规模化、信息化和知识化的同时，进一步推进新的农业科技革命，通过基因工程育种、生物肥料、生物农药等技术来达到粮食增产的目的。

5.2 完善农业政策体系，提高政策杠杆效用

建立和完善农业政策体系，一是要通过政策吸引和鼓励高新技术、高层次人才、先进农机具设备和管理理念等向农村转移，以科技的力量提高复种指数和亩产量；二是要继续用好农业补贴政策、农产品价格托底等政策，提高农民种粮积极性，增加播种面积；三是合理配置和均衡利用社会资源，建立形成配套的农业补贴政策体系等，全面保障我国粮食安全。

5.3 加大农业科技投入，提升农业人才素质

科学技术是重要的生产力，通过农业政策资金的倾斜，加大农业科技投入，保障粮食安全。一是建立产学研协同创新机制，有针对性地进行科学研究和教育教学，提高农业科研成果的转化率；二是推进农业科技革命，争取在基因工程育种、生物肥料、生物农药等方面取得重大技术突破；三是充分利用职业学校、农民夜校、职业技能培训等培养高素质的农民，提高农民的综合文化素质、种植能力和抵御病虫害等风险的能力[5]。

5.4 完善农业全产业链，提升国际竞争力

我国农业产量大，但是缺乏生产、仓储、物流、加工、销售等完善的全产业链整体性发展机制，于内，不利于把控我国粮食安全的全局；于外，容易被美国ADM、美国邦吉、美国嘉吉、法国路易达孚等跨国粮商进行粮食领域的渗透。因此我们应该加强对我国粮食企业的政策、信贷、金融和科技支持，培育有实力、全产业链发展的本土粮企，保障我国粮食安全的末端市场。

6 结语

坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，粮食安全更是事关人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安的大事，我们必须慎重对待。当前，在国内国外形势复杂的背景下，应继续探寻如何更好地发挥农业政策杠杆作用，探寻如何使农业政策的制定更加合理、有效，农业政策的实施更加高效、无偏差，农业政策目标的达成率更高，从而有力地保障我国粮食安全、农业安全、国家安全。