发展型社会政策视角下城市流动儿童教育问题研究

●贺缌莉 苗春凤

一、问题的提出

在我国工业化、城市化迅速推进过程中，大量农村剩余劳动力涌向城市，由农村单向流入城市的青年流动人口规模日益壮大，并且在国家户籍制度深化改革的政策背景下，大规模流动的人口结构开始朝向家庭化方向发展，社会中出现流动人口家庭化现象，越来越多的儿童跟随父母一同流入城市，流动儿童大量出现，流动儿童教育不公的各种问题也逐渐凸显。

教育公平是实现社会公平正义的重要基础，也是实现人民美好生活与社会和谐稳定的关键保障。受城乡二元户籍制度和计划经济时期教育体制的双重影响，流动儿童很难享受到与城市儿童同等的受教育机会，他们在流入地的受教育权得不到有效保障，基本教育需求得不到满足。流动儿童入学难、教育资源分配不均、相关教育政策碎片化、教育服务供给不足等教育不公问题客观存在，导致城市流动儿童的教育问题成为社会各界广泛关注的焦点。对流动儿童在受教育方面的一系列困境，政府应该高度关注并重视，坚持多方关爱城市流动儿童，最大限度促进教育公平，进而有效解决流动儿童的基本教育问题。本文基于发展型社会政策的理论视角，结合当前我国城市流动儿童存在的教育问题，深层分析这些问题产生的根源，并在此基础上提出有效解决城市流动儿童教育问题的具体对策和建议，以期为完善我国流动儿童教育政策提供一定的参考与借鉴。

二、概念界定及理论基础

(一)概念界定

1.流动儿童

流动儿童是因人口流动形成的一大特殊群体，主要指流动人口家庭化迁移模式下的随迁子女。对于流动儿童的定义，我国并未形成统一界定。从教育部给出的定义来看，“流动儿童指进城务工人员的随迁子女，具体指在外省(区、市)或本省外县(区)的乡村进行的户籍登记，但因随同务工父母进入流入地并在该地接受义务教育的适龄儿童少年”。从国家统计局和联合国儿童基金会共同发布的《2015年中国儿童人口状况：事实与数据》报告中给出的定义看，“流动儿童主要指代流动人口中0-17周岁的儿童，而流动人口则是指居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致并且离开户口登记地半年及以上的人口中，扣除市辖区内人户分离者”。学术界对流动儿童的定义说法不一，相关学者对流动儿童的定义界定存在较大的差别，但主要是从年龄、迁移区域、户籍地等方面进行界定。袁博等认为，流动儿童指跟随父母或其他监护人在流入地生活并居住半年及半年以上，不具有流入地户口但在流入地当地学校接受教育的6-15岁的义务教育阶段儿童。[1]孙茹冰和包先康认为，流动儿童指跟随父母或监护人在流入地生活半年以上并且具有学习能力的6-14岁的儿童少年。[2]而祁雪瑞则将流动儿童视为一种习惯称谓，认为流动儿童即0-18周岁(或高中及其以下教育阶段)的“进城务工人员随迁子女”。[3]因此，综合考虑各种不同的界定，本文意将流动儿童定义为0-17周岁，随同父母或监护人迁移至流入地生活或定居，自身具备流动性且户籍地并未发生改变的儿童。

2.教育政策

目前，人们对教育政策这一概念的理解不尽相同。孙绵涛认为，教育政策是社会中具备一定政治力量的实体在某一时期为促成某一目标或任务的达成，继而采取特定行动以调整教育内外关系，进而设置出的一系列与教育相关的行为依据或行为准则。[4]陆韵则指出，教育政策隶属于国家公共政策，是国家公共社会政策的重要组成部分，通过明确的干预目标和对象，会对个人的生存和家庭的结构变迁产生重要影响。[5]同样，谭春芳也将教育政策视为公共政策的一部分，认为教育政策是党和政府为实现一定的教育目标采取的教育行为或规定的行为准则，主要包括与教育相关的法令、条例、计划、措施等。[6]而刘复兴认为，教育政策是政府制定的系列公共性政策，目的在于有效解决教育领域内各种复杂问题和其他社会性问题，并在此基础上厘清教育领域中包含的各种社会关系。[7]综上所述，本文认为教育政策是国家为协调教育领域在内的各种资源、利益而采取的有效手段，它能够在一定程度上促进教育公平，也能最大限度改变教育领域中存在的不公现象，在推进教育公平过程中发挥着重要的引导和制约作用。

3.教育公平

教育公平是实现社会公正与和谐稳定的重要基础，也是提升社会全体人民教育素质及个人能力的重要保障。傅松涛和王冉指出，教育公平意味着教育平等与教育公正的有机统一，即教育从产生、形成到运行过程中具有与其他事物平等的价值和地位，是相对客观、平等的社会分布的教育差异体系，在立足于教育差异体系基础上的教育公正通过与教育差异实现有机对应，从而构成了所谓的教育公平。[8]从内涵来看，教育公平包含三个原则，即平等原则、差异原则、补偿原则。首先，教育公平意味着起点公平，即人人都享受平等的受教育权利和义务。其次，教育公平意味着过程公平，即人人都享受平等的受教育条件和机会。最后，教育公平意味着结果公平，即人人都享受平等的教育成功机会和教育效果。由此可见，教育公平有助于实现教育发展成果更加均等地倾向全体人民，是推进社会公平正义的坚实基础。

(二)理论基础

1.发展型社会政策理论

发展型社会政策形成于20世纪90年代中期，是社会政策的一大分支。与一般的社会政策不同，发展型社会政策重点突出“发展”的理念，强调在社会政策的制定、实施和评估过程中关注“发展”，同时主张经济政策与社会政策发展的统一性，倡导社会福利、公共服务的多元化及人力资本的可持续发展。

张秀兰等指出，发展型社会政策的基本理念指向“发展”。在社会政策的重点方面，发展型社会政策尤其强调对人力资本的投资，重视包括教育、医疗培训、卫生保健等在内的潜在劳动力的投资，认为社会福利能够帮助人们实现个人发展潜能，主张良好社会机制的建立；在社会政策与经济的关系方面，发展型社会政策强调社会政策对经济发展所作的贡献，主张福利与责任的有机统一，认为社会公平与效率可以保持平衡，同时还着重强调社会政策对经济和社会的促进作用，坚持经济和社会的协调发展；在社会政策的根本功能方面，发展型社会政策认为社会政策是对社会的有效投资，通过对人力资本的投资，在一定程度上有助于增强国家竞争力；在思维方式方面，发展型社会政策主张采取事先预防的行动策略，通过“上游干预”、中长期战略计划切断社会问题产生的可能，更倾向于从预防的角度为社会弱势群体提供服务与帮助。[9]

2.社会排斥理论

针对社会排斥的研究最早于20世纪60年代出现，起初由法国学者勒内·勒努瓦(Rene Lenoir)提出“社会排斥”一词，他将“社会排斥”这一概念引入到经济学领域中，强调个体与社会两者的断裂，用以描述某一特定的社会边缘群体，即那些没有固定就业岗位和稳定收入、被排斥在收入保障制度和就业制度之外的一类人群。[10]英国政府“社会排斥办公室”指出，社会排斥是个人或地区面临失业、技能缺乏、收入较低、住房困难等一系列综合性问题交互产生的结果。[11]李斌指出，社会排斥能够反映社会弱势群体如何在劳动力市场和社会保障体系中受到主流社会的排挤，而日益成为孤独无助的群体，以及这种排挤如何通过社会的“再造”而积累与传递。社会文化、社会结构、国家政策、现存的意识形态等多方面的因素制造了社会排斥，而社会流动率可以反映社会排斥的程度。[12]

20世纪80年代，有关社会排斥的社会问题受到大众的普遍关注，社会排斥开始大量运用于社会弱势群体的相关研究中。20世纪90年代后，“社会排斥”这一概念陆续被联合国、国际劳工组织等广泛使用，并逐渐形成社会排斥理论。社会排斥作为一个多维度的动态过程，往往会受到来自社会地位、人口流动、居住地点改变等多种因素的影响，并且这种排斥会间接导致受排斥的个人或群体遭受关系、工具性剥夺，使其更加难以摆脱现实困境，甚至还会通过代际传承延续到下一代。“社会排斥”越来越成为中西方社会政策的研究重点，针对社会排斥的研究成果也在不断增多。

三、当前我国流动儿童教育的现实困境

(一)学校教育公平仍有欠缺

受城乡二元户籍制度的影响，流动儿童在流入地无法享受与城市户籍儿童同等的受教育权利，也无法获得平等的学校教育机会和条件。

一方面，流动儿童的教育需求和平等接受学校教育的权利得不到保障。由于我国城乡户籍制度带有明显的阶级色彩，在户籍地域的划分上分割明确，城市居民与农村居民分别对应城市户籍与农村户籍，使得城市与农村、城市居民与农村居民在很长时期内处于不平等状态中。改革开放后，大量农村居民进入到城市务工或定居，然而在农村户籍的制约下，城市各种公共福利、服务制度无法保障其基本的权利，并对其随迁子女的基本受教育权也构成了一定程度的限制和剥夺。朱晓斌认为，平等、无差别和无歧视的学校教育环境有利于克服流动儿童进入城市公立学校的心理障碍，促使流动儿童回归公立学校接受教育，不仅有助于流动儿童自身的社会适应和心理健康发展，还能够培养城市儿童宽容的社会心态。[13]因农村户籍的限制，与拥有城市户籍的儿童相比，流动儿童无法享有同等进入城市公办学校接受教育的基本权利。此外，对于有着“特殊身份”的流动儿童，城市大部分公办中小学对其收取高额的择校费、借读费等各种费用，要求办理各项复杂的入学手续、证明材料等，无疑大大增加了流动儿童进入公办中小学接受学校教育的难度，导致多数流动儿童只能选择就读办学条件较差、教学资源匮乏、教育质量不高的民工子弟学校。简言之，流动儿童接受学校教育的不公现象客观存在。

另一方面，在进入城市公办学校接受教育的过程中，流动儿童的户籍身份、教育基础、教育背景等实际情况往往会遭受到来自学校的“区别”对待。朱家德指出，一些学校有时会以因材施教的理由对流动儿童进行单独编班教学，或是以制度化的规章制度明确规定流动儿童不能与城市本地儿童一样正常使用学校部分教学设施，宁可闲置学校教学资源，也不愿意供流动儿童享用，目的在于通过多种“区别”对待间接逼迫部分流动儿童主动离开学校。[14]可以说，当下社会中客观存在的学校教育不公问题完全背离教育公平的初衷，对教育资源共享和社会公平正义的实现产生了巨大的现实阻力，当前我国流动儿童的基本受教育权仍未得到相关教育政策的有效保障。

(二)家庭教育严重缺失

家庭教育作为教育问题的重要维度，不论是对儿童的社会化进程还是良好素质的培养都发挥着潜移默化的重要作用。然而，从家庭教育的实际情况来看，绝大多数流动儿童的家庭教育条件普遍较差，其父母的知识水平较低，对孩子的学业辅导、在校表现、内心的真实想法等均不注重，与学校老师的沟通也非常少，在多重因素的影响下，流动儿童的家庭教育严重缺失。一般来说，流动儿童的家庭教育缺失主要表现在三个方面。

第一，流动儿童家庭教育的客观条件较差。对绝大多数农民工家庭而言，其家庭经济条件较为困难，家里的全部收入只能用于满足家庭的基本生活需要，无法为孩子提供更多高质量的教育资源，因此保证子女能“有学上”是农民工父母的最大愿望。

第二，流动儿童家庭教育的传统观念较浓。多数农民工选择进城务工往往是出于不得已的情况，追求经济利益是其关注的重点。此外，受到农村“重男轻女”这一传统思想的影响，部分流动儿童家长认为女孩没有必要接受教育，而男孩应该接受更多乃至更高等的教育。

第三，流动儿童家庭教育的方式单一。与城市儿童拥有的家庭教育相比，流动儿童的家庭教育方式更为单一，较多采取“父权式家庭”的严厉教育方式，或是“母权式家庭”的松散教育方式。如，当孩子取得的学业成绩不太理想时，父母更倾向于选择以责骂、殴打、惩罚的极端方式对孩子进行家庭教育，或是直接“放养”、不管不顾，造成家庭教育浮于表面，并未产生实质意义，从而使流动儿童严重缺失正面、多元的家庭教育。

(三)社区教育不够完善

作为社区治理的中坚力量，社区组织在促进经济建设与社会发展过程中扮演着社区建设引导者、社区服务提供者、社区矛盾协调者的多重角色。当前，多数流动儿童无法进入城市公办中小学接受教育，而只能就读于教学质量、师资水平等方面都较为薄弱的农民工子弟学校，因此社区教育对于流动儿童来说也是一笔宝贵的教育资源。例如，在流动儿童缺乏课外教育和家庭教育的情况下，社区可以通过整合利用周边各种优质教育资源，积极调动社区组织力量，既可以为流动儿童提供各种社区教育，如性教育、安全教育等，也能为流动儿童家长提供借鉴和学习的机会。然而，目前针对流动儿童的社区教育仍然存在较多问题。

在政府的支持力度方面，政府的中心任务仍然在于促进城市建设与社会发展，因此社区教育在实际工作执行过程中往往会受到一系列条件的限制，有关流动儿童的社区教育得不到政府有关部门的大力支持与协助。

在社会组织的服务模式方面，在社区教育项目实际开展过程中，社会组织由于力量较为薄弱、组织服务志愿者较不稳定、组织机构经费相对不足等内部原因，针对流动儿童开展的社区教育面临许多难题。

在社区教育的实践经验方面，由于社区自身发展条件不成熟和实践经验不足，并且还缺乏相应的科学规划与理论指导，社区教育成为社区实施新型素质教育的初步探索，开展的社区教育活动也无法取得相应的实质性效果，最终只能停留在教育的表层。

(四)儿童自身融入困难

流动儿童随同农民工父母在流入地生活和学习，虽然身处城市之中，但仍处于一种“游离”状态中，即挣扎于城市与农村两种不同生活之间。在这两种生活状态差异较大环境的影响下，流动儿童自身的身份融入成为一个突出的现实问题。

第一，在个人身份方面，大多流动儿童属于农村户籍，这影响了他们对自我身份定位和城市认同的认识，并与城市儿童、城市生活做出了明确的划分，因此户籍制度在一定程度上造成流动儿童身份难以融入的既定事实。

第二，在人际交往方面，流动儿童跟随父母来到新城市，对流入地的语言、生活习惯、思维方式等产生了极大的陌生感与无助感。在接受学校教育过程中，语言沟通不畅导致交际困难，流动儿童无法与其他同学保持一定的情感共鸣。在日常生活中，流动儿童不同于城市儿童的行为习惯导致彼此之间的冲突事件发生，流动儿童与城市儿童的身份差异不断扩大，流动儿童的身份融入面临困境。

第三，在学习方面，由于缺乏优质的教育条件和教育资源，部分流动儿童的学习能力处于一种相对较弱的水平，在课堂表现、学习成绩、学业荣誉等方面与城市儿童还存在一定的差距，也有部分流动儿童的学习成绩超过城市儿童。但是，无论是低于还是超过班级其他城市儿童，流动儿童还是会遭受到来自城市儿童的歧视或嫉妒，这些问题也在一定程度上阻碍了流动儿童的正常融入。

第四，在个人性格方面，多数流动儿童性格较为内向，独立自主意识较强，人际关系较为简单。他们往往不善于表达自我，在班级内部活动与师生交流过程中自信心比较缺乏，同老师、班级同学的距离较远，这也加大了流动儿童的融入难度。

四、流动儿童教育问题产生原因分析

(一)户籍制度的影响

已有关于城市流动儿童教育问题的研究多从户籍制度方面展开分析，认为长期以来的城乡二元户籍制度是造成流动儿童教育问题的制度性根源。

自中华人民共和国成立之初，户籍管理制度产生，中国人口从法律意义上被划分为农村人口和城市人口，这一户籍制度直接造成贫富差距、地域差距、身份和就业歧视、边缘和弱势群体等各种社会问题。改革开放后，随着社会主义市场经济的发展与完善，国家开始推进城乡二元户籍制度改革，户籍制度管理体制逐步松动。2014年国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，为促进新生代农民工落户城市而进行了相应的户籍制度改革。2016年国务院办公厅指出，城市将重点关注以参军、升学等为目的进入城镇，在城镇就业或家庭迁移居住长达5年以上的新一代农民工，鼓励具有较强能力和在城镇具有稳定职业的农业转移人口举家进城落户。2019年国家提出新型城镇化建设的重点任务，这标志着深化改革城乡二元户籍制度进入到了新阶段。2022年国家发展改革委公开发布《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》，提出将持续深化户籍制度改革，畅通农业转移人口举家进城落户渠道，推进城镇基本公共服务均等化。可见，国家为实现新型城镇化的发展目标逐年对户籍制度做出新一轮的深化改革，通过放宽新生代农民工举家落户城市的各种渠道，进一步放松对户籍制度的固态管理。部分城市率先打破传统的户籍区分，将城市户口和农村户口统一规定为居民户口，不再强调城乡户籍的身份差异，并对城市中的农村居民进行居住证制度管理。

尽管持续深化的户籍制度改革确实在一定程度上促进了我国市场经济和城镇化的发展，但不可否认的是，与户籍制度相关联的社会福利体系、社会权利保障和公共服务体制仍然受到极大的限制。[15]建立在农村户籍与城市户籍的传统二元户籍制度性质基础上的社会福利、资源分配和保障体系始终未能得到深层次的变革[16]，当地的社会福利政策、公共服务供给、教育政策依然只服务于本地居民，而外地居民依然无法享有与本地居民同等的福利政策和权利保障。由于户籍制度改革并未真正改变城乡二元结构、农村和城市的地域分割的嵌入惯性[17]，户籍身份仍然是作为居民享受当地各项福利与服务的重要价值尺度。

在接受教育过程中，户籍所在地限制了流动儿童的学籍，使其在城市公立学校就读的身份成为“借读生”。流动儿童教育福利获得的责任在户籍所在地政府与城市流入地政府之间相互推卸，面对流入地的各种身份歧视和福利排斥，多数流动儿童无法享受同城市儿童对等的福利服务，无法获得平等的教育福利提供，他们与城市户籍儿童同等的教育权利遭受到明显的户籍身份排斥，合理的受教育需求也得不到当地政府的有效保障。[18]我国户籍制度改革依然存在问题这一事实充分表明，大量流动儿童的受教育权和教育资源配置仍然受到结构性的制约，户籍制度改革力度还需继续加大。

(二)教育政策制度的排斥

城乡二元户籍制度是造成流动儿童教育问题的制度性因素，而在城乡二元对立结构基础上形成的城乡二元教育体制和城乡教育资源分配方式也在一定程度上加剧了流动儿童教育问题的严重性。

2003年9月，国务院办公厅转发了教育部等六部委联合发布的《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》。作为中央政府第一份专门针对流动儿童义务教育的政策性文件，文件明确指出：“要加快建立流动儿童义务教育经费筹措保障机制，流入地政府财政部门要对接收进城务工农民子女较多的学校提供政策性补助”。该文件明确规定了流入地地方政府应承担的义务，并要求流入地地方政府使用有限的财力承担流动儿童的义务教育经费。但是，大多地方政府在对流动儿童的教育经费投入与分配上存在一定的排斥，在流动儿童教育经费方面也并未做好合理规划，并且这种“地方负责、分级管理”的教育体制实际并未给予流动儿童更多的教育经费支持，反而增加了流入地政府的财政困难，最终导致教育经费投入严重不足，教育资源异常短缺。在流动儿童的教育问题上，流入地政府与流出地政府之间存在一定的争议，流入地政府往往会排斥外来城镇的流动儿童进入当地接受教育。由此可见，教育政策制度的排斥使政府的主导作用无法充分发挥，也使流动儿童的教育问题成为现实难题。

此外，户籍制度造成的教育政策排斥使流动儿童与城市儿童之间存在不平等的福利提供，主要表现为福利资金、福利服务和福利政策等方面的地域性排斥。一方面，流动儿童与城市儿童的户籍差异是造成流动儿童教育政策排斥的根本性因素。部分城市提供的儿童福利政策只针对拥有本市户籍的儿童，或是只为外来流动儿童提供临时性的救助政策，又或是实行对流动儿童家庭和流动儿童几乎不适用的福利积分制管理等，这些都限制了流动儿童获得与城市流动儿童同等的教育福利提供。另一方面，这种对流动儿童的福利排斥主要还受地区发展水平因素的影响，即地区经济发展程度是影响城市困境儿童福利提供的重要因素。一般来说，经济较为发达地区为城市流动儿童提供的福利政策和福利服务往往会优于经济发展水平较低的地区，如部分城市就为城市内流动儿童出台了困境儿童福利政策，给予流动儿童等困难群体更高的基本生活补助，这就造成地域间城市流动儿童的福利排斥差异。

(三)教育资源供给不均衡

教育资源分配公平是实现教育公平的关键。由于城市与农村长期以来存在的巨大发展差距，加上城乡教育资源供给之间的矛盾，教育资源在分配方式上往往也存在较为严重的“城市倾向”。特别是在改革开放后，我国的教育政策存在明显以城市优先发展的取向，优质教育资源大力向城市倾斜，而在广大农村地区提倡发展职业技术教育。因此，相对于农村教育，城市无论是在教育资源、教育服务供给方面，还是教学质量、师资队伍建设方面，都明显优于农村地区。

教育资源始终是有限的，在高质量教育资源的驱使下，城市儿童家长通过各种方式极力争取更多更优质的教育资源，导致家庭经济条件较弱的农民工子女难以享受到有限的教育资源，流动儿童的受教育机会和教育资源受到严重限制。城市儿童家长过分争取教育资源的行为，对农民工家庭及流动儿童间接造成了教育排斥的负面影响，导致流动儿童无法享受同等资源，在教育资源获得方面形成教育排斥现象。流动儿童的教育排斥行为会直接剥夺流动儿童的基本受教育权利和平等受教育的机会，也会进一步加剧教育阶层化的困境，使得社会阶层分化现象更加严重，不利于社会的公平正义与和谐稳定。可见，教育资源的分配不均加剧了城市流动儿童的教育困难，使流动儿童在接受教育过程中遭受许多不公现象和教育排斥。

(四)社会支持力度不足

社会支持指人与人之间通过精神或物质方面的帮助和支持形成的有机系统。对个体而言，社会支持具有普遍的增益效果，社会支持程度会对个体的身心健康状况产生直接性的影响。此外，社会支持作为一种情绪“缓冲器”，往往能够成为个体维持心理健康和更好地适应社会的有效保护性因素。[19]

受户籍身份、城乡差距和社会氛围等多因素的影响，流动儿童这一弱势群体在接受平等教育和进行社会交往方面实际存在许多问题，能够从外界获得的社会支持也较为缺乏，尤其是基础教育政策缺失和公共服务空缺使流动儿童缺少正式的社会支持。一方面，由于受到户籍身份的影响，流动儿童在流入地无法享受同等的教育政策优惠，部分被排斥在教育体制之外，无法与城市当地儿童享有同等的受教育待遇，获得来自城市学校的教育支持严重不足。另一方面，流动儿童的社会适应能力较弱，在跟随父母进入流入地后，往往难以真正融入城市和社区，较少主动参与社区组织的各项活动。社区组织也较多地服务于本市或本社区的孩童，而忽视了从外地流入进来的流动儿童，因此流动儿童获得的社区教育支持也相对不足。另外，在家庭经济条件较差、父母知识水平较低的情况下，流动儿童通常无法获得额外的教育投入和优质的家庭教育，在一定程度上加剧了流动儿童的自卑和不平衡心理。家庭无法提供足够的条件和更多的教育资源，导致流动儿童接受的家庭教育有限，各种家庭教育问题层出不穷，因此作为家庭“上层建筑”的家庭教育支持作用也不能够较好地发挥。

五、基于发展型社会政策视角的政策建议

我国目前正由以经济政策为主导、社会政策为辅助的旧时代走向经济政策与社会政策并重的新时代。发展型社会政策作为一种“积极的社会政策”，将社会政策看成一种社会投资行为，特别关注人力资本和社会的共同发展。从社会政策的视角看，社会中的弱势群体不断出现，进城农民工及其随迁子女、失业人员、毕业大学生等弱势群体成为了社会政策亟须应对的巨大挑战。发展型社会政策强调中长期战略，及时发现人们的需求，通过采取事先预防的有效措施，避免弱势群体陷入政策漏洞的陷阱。因此，针对流动儿童的教育问题，发展型社会政策的理论思想完全适用于并完全能够指导有关流动儿童教育问题的发展与解决，也能够为持续推进教育公平、实现教育现代化提供源源不断的动力。

(一)坚持完善以发展为导向的教育政策

在发展型社会政策的引导下，流动儿童的教育政策必须坚持发展型的流动儿童教育理念，其政策制定应朝向目标多元、主体多样的方向发展。

在教育政策目标制定方面，应避免将仅仅满足流动儿童的基本教育需求作为教育政策制定的单一目标，而要关注到流动儿童更高、更深层次并且能够最大限度发挥个人发展潜能的教育需求，并将其作为教育政策的目标导向。祁占勇和杜越认为，教育政策执行影响放大了政策执行效果的外延，通过将政策并未重点关注的社会效应纳入其中，在一定程度上可以避免事先难以预料到的结果因素，并决定着政策执行影响在执行过程中的许多不确定性风险。[20]

在教育政策设计方面，需要重点关注流动儿童的教育需求，不仅要保障广大流动儿童能够在流入地就地接受教育，最大限度为其提供公办式学校教育保障，而且要保证流动儿童能够与城市儿童享受同等的教育机会与资源，促进教育教学公平的顺利实现。在此基础上，还应加大对流动儿童接受更多教育的支持力度，激发流动儿童的个人发展潜能，关注流动儿童的心理健康状况，促使流动儿童能够更为积极地融入学校、班级和同学，通过培养多样化的兴趣爱好，促进流动儿童的正常社会化发展和自身全面发展的实现。

在教育政策实施主体方面，应保证多方利益既得者参与其中，政府、学校、社区、流动儿童家长、社会组织、流动儿童自身等多元主体都应充分参与到教育政策的制定和执行全过程中。政府应发挥主导作用，提高教育政策相关信息的公开透明度，使学生家长能够享有平等的教育政策知情权，以便采取下一步行动；给予学校更多的办学自主权，通过对流动儿童家庭进行实地调研，准确把握流动儿童的教育需求。以社会组织为中介，充分引导包括社会工作机构在内的社会组织发挥对流动儿童的教育支持作用，给予社会组织提供服务的充足空间，使其能够在一定程度上整合流动儿童的教育需求，并将整合结果及时传递给政府有关部门。

(二)全面落实以政府为主导的财政支持体系

发展型社会政策认为，社会政策的直接作用表现为提高劳动力的素质，重在对人力资本的投资，而投资儿童就是发展型社会政策人力资本投资理念的核心所在。城市流动儿童教育问题产生的重要原因之一是政策并未明确教育经费的来源，即财政投入不足，导致绝大多数流动儿童接受公办学校教育的需求无法得到满足。因此，在面对财政投入不足这一问题时，政府需要全面落实以政府为主导的财政支持体系，主动承担起基础教育的投资主体角色和为广大学子提供充足和高质量教育的责任，通过构建权责清晰的教育负责机制，明确流入地各级政府应承担的各项责任，真正落实多主体共同承担教育经费负担机制。

首先，针对流动儿童的基础教育问题，中央政府应更好地发挥监督保障执行和促进完善发展的重要作用，详细规定中央和地方政府各自承担的责任与分担比例，加大中央政府的财政投入力度，保证地方政府能够进一步扩大其承担的责任范围。只有教育财政支出经费得到保证，流入地接收流动儿童进入公办中小学接受教育的美好愿景才能得以实现。

其次，由于我国财政教育支出长期倾向于投入高等教育，基础教育的财政投入相对不足，尤其是学前教育，国家对学前儿童提供的财政经费支持严重不足，因此我国政府应及时做出合理规划和调整，适当加大对公共基础教育的投入力度，保障低龄流动儿童能够接受必要的学前教育。

最后，国家应拓宽教育经费来源渠道，避免全部教育支出由国家财政拨款，而忽视社会力量的教育投资。当前我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，相应的资源配置结构也应做出一定的调整。如果完全依赖国家财政进行教育经费供给，极易出现教育资源分配不均等问题。因此，政府在充分发挥教育政策主导作用及实际执行过程中，要继续加大基础义务教育经费投入，并不断调整教育资源配置结构，充分发挥社会组织、教育基金会等社会力量的强大整合效用，筹集更多的教育资金，保障更多流动儿童接受基础教育的权利。

(三)强化学校教育的引领作用，避免教育排斥

学校教育在流动儿童的社会化进程中和人格发展方面具有独特的功能，是个人接受教育的重要组成部分。而流动儿童的家庭化流动容易引发户籍地和流入地之间的矛盾，也会带来相应的教育排斥，因此需要不断强化学校教育的引领作用，通过正确的学校教育理念、较高的师资水平和良好的教师形象，帮助流动儿童形成健康的人生观和价值观。

在实施素质教育的过程中，学校应优化自身既有的教育资源，加大流动儿童接受义务教育的宣传力度，特别要关注流动儿童家庭的教育需求，促使流动儿童家长提高其子女接受学校教育的重视程度，在一定程度上避免因城市家长争夺教育机会与资源而引发的教育排斥。此外，要采取多样化的教育形式创新办学模式和办学理念，消除对流动儿童的教育歧视，实施创新开放式办学，扩大接收流动儿童的数量，确保流动儿童能够接受同等的学校教育，激发流动儿童接受学校教育的潜在能力。

由于流动儿童的家长多为农民工，出于生计压力，其父母长时间都在外务工，根本无暇关注其子女的受教育情况和心理健康状况。因此，学校应积极发挥学校教育的引领作用，主动拓宽家校联系渠道，通过加强家校合作，创新家校联系方式方法，及时与流动儿童家长进行沟通交流，使流动儿童父母能够及时了解其子女的在校表现和思想状况，帮助流动儿童家长转变以往保守的传统家庭教育观念，互相探讨更有针对性的教育方式与教育理念，通过学校教育与家庭教育的相互促进、相互补充，逐步形成一整套合理、规范的家校合作管理体系，实现家校协同育人，共同引导流动儿童健康成长，为流动儿童的教育、社会融入创造良好的教育氛围。

(四)充分发挥街道社工站的积极作用

社会工作服务站简称社工站，是社会工作者为广大群众精准提供基层治理和民生服务的新型社会工作场域。流动儿童由于在学校、家庭、社区等方面获得的支持相对不足，在融入流入地过程中形成的各种需要难以得到满足。因此，充分发挥社工站的专业服务和支持作用，构建一个完整的社会支持网络体系尤为重要。

作为新时期社会工作提供服务的综合性公共服务支持平台，街道社工站的建设能够有效促进流动儿童家庭形成正确的教育理念与指导实践，通过对家庭教育主体进行“赋能”式教育引导，促使流动儿童家长重视对流动儿童的教育，从而充分发挥社工站对流动儿童家庭及流动儿童家庭教育的积极作用。针对流动儿童的教育问题，街道社工站理应并且能够给予流动儿童足够的社会支持，及时分析社区内流动儿童的教育需求，并提供专业化的支持与服务。在街道社工站提供服务过程中，社会工作者应根据自身的专业特点，积极回应流动儿童多元化的教育发展需求，利用自身的独特专业优势，在流动儿童教育问题方面贡献自己的力量。

首先，街道社工站应当主动与当地政府有关部门、学校、家庭和社区保持紧密联系和沟通，积极联结流动儿童教育问题的多方主体，共同商议流动儿童教育问题的针对性解决策略，以便更好地参与流动儿童教育问题的全过程。

其次，街道社工站在利用社区场所进行服务提供时，还应开拓学校既有场所，积极开展学校社会工作服务，为学校流动儿童提供一系列的专业化服务，通过对他们的实际观察，把握其在校的学习和社会融入情况，在此基础上结合自身独特的社工专业小组工作服务，积极与流动儿童建立起密切的专业关系，了解他们内心的真实想法和需求，使流动儿童能够更加顺畅地融入学校和班级。

再次，街道社工站应倡导流动儿童“去标签化”，引导学校、教师、同学等主体充分意识到流动儿童的平等地位，承认其拥有接受同等教育的权利，加强各层各级对流动儿童的社会认同度，培养流动儿童积极向上的心理状态。

最后，街道社工站应坚持“助人自助”的服务宗旨，通过向社会争取更多的教育资助机会，为一些关注流动儿童的组织或企业搭建助人平台。同时，通过对流动儿童实施更多的人文关怀，引导他们正确地表达自身的合理需求，唤醒流动儿童的自助意识，在为流动儿童教育问题提供专业服务过程中实现助人自助。

六、结语

在现代社会加速转型进程中，城市流动儿童教育问题理应成为衡量当前城市教育公平发展的一个重要方面。从流动儿童的实际教育现状来看，一方面，流动儿童在身份户籍的影响下仍然无法获得相对公平的学校教育，针对流动儿童进行的社区教育也较不完善，流动儿童的教育需求无法得到有效满足；另一方面，流动儿童缺乏完善、多元的家庭教育，并且在其自身身份难以融入的情况下，教育公平问题越来越凸显，这便是当下城市流动儿童教育面临的现实困境。20世纪90年代，以“发展”为核心理念的发展型社会政策逐渐在我国社会中发展起来，并成为政府部门制定相关政策的重要参考。因此，希望本文的分析能对城市教育公平问题的治理产生一定的借鉴意义，努力在推进教育强国建设和教育现代化发展过程中充分保障城市流动儿童的教育融入。