公共数据法律规制的特点与启示

张昊萱

郑州大学 信息管理学院

引言

国务院于2015年8 月31日在《促进大数据发展行动纲要》中指出要大力推动政府部门数据共享，稳步推动公共数据资源开放，推动资源整合，提升治理能力。

我国近年来日益重视公共数据的开放共享和发展应用，在公共数据领域的立法取得了较大进展。在国家层面上，《中华人民共和国数据安全法》于2021年9 月1 日起施行，标志着我国在数据安全领域有法可依，为各行业数据安全提供监管依据，为公共数据安全与开放提供了法律保障。在地方层面上，《浙江省公共数据条例》于2022年3月1 日起施行，这是全国首部以公共数据为主题的地方性法规。《苏州市数据条例》和《厦门经济特区数据条例》是最新生效的公共数据相关的地方性法规。《河南省数据条例（草案）》也已进入立法审查会议进程，各省市也开始重视公共数据相关法制体系建设[1]。

一、我国公共数据相关法律规制现状

近年来电子文件的建设推动政务数据和公共数据的发展，截至2023年3 月1 日本文通过国家法律法规数据库的检索功能，以“数据”为关键词得到涉及公共数据的现行法律和地方性法规26 部，在我国34 个省级行政区的人民政府网站的政策文件数据库中以“数据”为关键字进行检索得到38 部涉及公共数据开放的地方政府规章。按照行政区划（表1）对64 部涉及公共数据的现行法律和地方性法规、地方政府规章进行了分类整理。

从表1 可以得出结论，从数量上来看，不同省份制定的地方性法规和政府规章数量上存在明显差异，出台地方性法规和政府规章数量在1 部以下的省份中，黑龙江省、湖南省有1 部涉及公共数据的地方性法规，香港、澳门和台湾地区目前还暂无相关地方性法规和政府规章出台。全国范围内最关注公共数据相关法治建设的当属贵州省[2]，出台公共数据相关的地方性法规和政府规章数量达到了5 部，其法治建设经验和实践经验都值得学习参考。

自2018年之后各地公共数据相关的地方性法规和政府规章建设热潮开始掀起，在2021年《中华人民共和国数据安全法》的出台后，公共数据相关的法治建设达到了前所未有的高潮，全国各省市都开始着眼于公共数据的法治建设事业。目前现行的公共数据相关的法规和规章中，公共数据和政务数据的概念得到了较为普遍的认可和使用；政府数据则出现于贵阳市所出台的《贵阳市政府数据共享开放条例》和拉萨市出台的《拉萨市公共信息资源开放工作实施方案（试行）》中2 次被使用，从其概念定义来看与其他法规和规章中使用的政务数据概念类似；社会数据的概念仅在《天津市促进大数据发展应用条例》中被提及1 次；个人数据的概念仅在《深圳经济特区数据条例》中被提出使用1 次。

二、我国公共数据相关法律规制特点

（一）法规和规章所用概念尚待统一

大数据被普遍定义为“以容量大、类型多、存取速度快、应用价值高为主要特征的数据集合”；公共数据被普遍认为是“国家机关、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称公共管理和服务机构）履行职能或者提供服务过程中所产生的数据”[3]；政务数据则被认为属于公共数据中“由政务部门在履行职责过程中制作或获取的数据”[4]；而非公共数据在《厦门经济特区数据条例》和《黑龙江省促进大数据发展应用条例》中均被提出，认为“由公共服务组织收集、产生的不涉及社会公共利益的数据，以及政务部门、公共服务组织以外的自然人、法人和非法人组织收集、产生的各类数据称为非公共数据”。

而个人数据和社会数据则可以从时间维度上理解为非公共数据的组成部分，同理可得政务信息资源和政府数据的说法则是政务数据的前身。

（二）法规建设新热点是数据要素市场建设

《中华人民共和国数据安全法》中明确了数据作为关键要素的地位，在最新施行的《苏州市数据条例》《厦门经济特区数据条例》《广西壮族自治区大数据发展条例》《辽宁省大数据发展条例》《重庆市数据条例》中都重点规范了数据要素市场的建设。

以上地方性法规都对政府统筹数据要素市场发展规划、鼓励培育市场主体参与数据要素交易、推动交易平台场所搭建、建立评估制度和统计体系科学反映数据要素价值、明确交易范围并健全市场监管营造透明规范安全可控的交易服务环境等方面作出了相关规范。

《苏州市数据条例》创新性提出“数据交易场所应当建立数据交易纠纷解决机制和渠道，制定并公示纠纷解决规则。”此举保障了市场主体的交易权益，有助于规范交易场所、数据交易服务机构、市场主体的行为。《厦门经济特区数据条例》创新性提出“探索数据分类分级确权授权使用，推动建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制。”此举有利于构建公平、高效、激励与规范相结合的数据价值分配机制和权益保护机制，进一步激发数据要素市场活力；与此同时该条例还提出“探索多样化、符合数据要素特性的定价模式，推动建立市场主体自主决定、市场调节的数据交易定价机制。”此举对数据要素市场的发展打了一剂“强心针”，但是对市场发展改革、市场监督管理、大数据主管等部门对数据交易定价的监督和管理提出了更高的要求。《广西壮族自治区大数据发展条例》创新性提出“县级以上人民政府可以探索建立数据权属登记制度”与《厦门经济特区数据条例》提出的产权分置运行机制有异曲同工之妙，都给予了市场主体更多的权益，无异于激发了市场主体参与的积极性。

（三）立足地方特色，借鉴先进经验

《四川省数据条例》要求有关部门按照国家有关规定对公共数据施行分类分级目录化管理，制定本省公共数据分类分级规则以及行业细则并动态更新。该条例按照共享属性将公共数据分为无条件共享、有条件共享、不予共享三类，政务部门和公共服务组织应当按照国家和省有关规定对收集、产生的公共数据进行评估，科学合理确定共享属性，并定期更新；按照开放属性将公共数据分为无条件开放、有条件开放、不予开放三类，并要求“县级以上地方各级人民政府应当依法最大限度向社会有序开放公共数据，并推动企业登记监管、卫生、交通运输、气象等高价值数据优先开放。”《黑龙江省促进大数据发展应用条例》和《浙江省数据条例》等条例中也对公共数据的共享和开发作出了类似的“分类分级目录化管理”要求。《辽宁省大数据发展条例》根据本省省情，对于本省公共数据中的工业大数据领域作出了更加具体的规范。

（四）注重平台搭建，实现公共数据资源统一管理

《四川省数据条例》对于全省公共数据资源中心体系和建设公共数据资源管理平台建设提出了明确要求，要求“政务部门和财政资金保障运行的公共服务组织不得新建跨部门、跨层级的公共数据资源管理平台；已经建成的，应当按照规定进行整合。”《辽宁省大数据发展条例》也明确了全省统一的大数据资源平台的建设要求，对新型基础设施的建设也提出了相关要求。《浙江省数据条例》也对公共数据平台建设提出了“整体智治、高效协同”的一体化智能化建设要求

（五）重视数据安全，明确法律责任

从《中华人民共和国数据安全法》到各省市地方性法规和行政规章都明确了对数据安全的高度重视和明确规范。《浙江省数据条例》从明确主体责任、制定分类分级保护要求、支持公共管理机构服务外包增强数据安全保护能力、建立公共数据安全评估针对性施策等方面给制定了合理规范。从各省市制定的公共数据相关法律法规中关于数据安全立法的篇幅就可以看出，数据安全是公共数据相关地方性法规和行政规章的立法重点之一。

《辽宁省大数据发展条例》《福建省大数据发展条例》等公共数据相关地方性法规和行政规章都对于数据管理领域、市场主体交易领域可能会产生的相关问题都明确了具体的法律责任并有具体的法律责任追究规定。

三、启示

（一）以社会发展趋势为导向推进公共数据相关法治体系构建

社会发展带动法治进步，法治进步也在会引导社会向积极的方向发展。在推动法治社会的建设过程中要结合社会发展的实际需要，公共数据开放立法建设处于快速发展时期，需要关注初期立法实践过程中出现的问题和困境，针对性地提出解决和应对的法制调整。如建立健全公共数据要素市场运行的相关法治体系、进一步完善公共数据管理和交易平台的相关法律体系规范等。

（二）强化法规的协调统一

近年来公共数据与政务数据仍存在界限模糊、概念存在争议的现象，导致数据管理职能细化不具体等情况，2022年9 月13 日国务院印发《全国一体化政务大数据体系建设指南》对于政务信息提出统筹管理一体化的发展要求，对于公共数据和政务数据的区别管理有重要指导作用，也对政务数据在档案利用方面有着重要参考。与此同时应同步加快相关法规的出台，强化法规规章的协调统一性，推进公共数据开放共享和档案利用的建设。

（三）通过立法引导公共数据开放

公共数据共享开放、政府信息公开等趋势要求法治建设向集中公开规范的方向发展，以法制为约束，以需求为导向，建设适合我国国情的新时期法治体系是重要也是必要的，通过立法引导公共数据开放向着适合我国国情的发展方向前进。与此同时要明确法律责任[5]，保障数据依法有序自由流动，促进以数据为关键要素的数字经济发展。