美国、欧盟、英国与中国金融监管机构框架比较

文/王家强 编辑/孙艳芳

各经济体的金融监管框架始终与时俱进，伴随金融体系发展演进中的机构形态、产品供求、金融风险等的变化而调整。2008年国际金融危机以来，主要经济体跟进全球金融监管新要求，结合本地实际，对金融监管的组织架构进行了优化，形成一些代表性的监管模式。2023年3月，中国发布新一轮的党和国家机构改革方案，其中对金融监管机构进行了系统性重构。本文聚焦美国、欧盟、英国和中国的监管机构框架，比较各自异同，以期对中国稳步推进金融监管改革提供政策启示。

各经济体金融监管机构框架基本情况

2008年国际金融危机以来，世界各经济体的金融监管组织架构普遍进行了较大的改革重组，并持续演进。参考国际清算银行2018年一篇研究报告的分类思路，到目前为止，各主要经济体金融监管的组织架构，主要包括超级央行、综合监管、双峰模式、分业监管、央行外加双机构监管，以及其他难以简单分类的复杂监管模式（见附表）。其中，美国属于多头、伞形与分业的复杂监管模式。美国在2008年国际金融危机后，颁布了《金融监管改革法案》《多德-弗兰克法案》，对监管机构及其职能做出重大调整：（1）赋予美联储更大的监管职能，建立金融稳定监督委员会，识别和防范系统性风险，加强宏微观审慎监管，将金融控股公司、对冲基金、影子银行等都纳入重点监管范围；（2）撤销储蓄监管局（OTS）,整合后的银行体系监管机构包括美联储（FED）、联邦存款保险公司（FDIC）、货币监理署（OCC）和全国信用社管理局（NCUA）等四家；（3）成立消费者金融保护局，加强对消费者权益的保护；（4）在美国证监会下设专门的信用评级机构监管办公室，负责监管评级机构。此外，美国保险业仍主要依靠行业自律和各州分散监管，由全国保险监督官协会（NAIC）总体协调。2017年特朗普政府认为《多德-弗兰克法案》过于严格，限制了美国金融业竞争力，于是推动提高系统重要性金融机构门槛、放松中小银行监管要求等修订，但并未改变“伞型”多头的分散化监管模式，存在多个职能重叠的监管机构，以及联邦政府与各州之间的双重监管体系。

欧盟采取多层次、宏观审慎与微观监管结合的分业监管模式。2008年国际金融危机以前，欧盟各国独自负责金融体系的监管，例如德国的综合监管、荷兰的双峰模式，很多国家对银行、证券、保险进行分业监管；欧洲央行负责欧元区货币政策。2008—2012年，欧洲爆发一系列银行危机和主权信用危机，威胁到欧元区生存。2010年欧盟国家决定成立欧洲系统性风险委员会（ESRB），负责欧盟金融系统的宏观监管、风险识别和预警，ESRB主席由欧洲央行行长担任；2012年成立欧洲银行业联盟，将银行业审慎监管职责集中到欧洲央行；2014年建立由欧洲央行主导的单一监管机制（SSM）、由欧洲银行业联盟主导的单一处置机制（SRM）。至此，SSM、SRM与欧洲存款保险计划（EDIS）共同形成欧盟银行业宏观审慎监管的三大支柱。与此同时，2011年欧洲成立三家分业监管机构，负责金融机构微观行为监管，分别是总部位于伦敦的欧洲银行业管理局（即EBA，由于英国脱欧，总部于2019年迁至巴黎）、位于法兰克福的欧洲保险职业养老金管理局（EIOPA）和位于巴黎的欧洲证券与市场管理局（ESMA），这三家机构均为ESRB成员，具有表决权。为消除分业监管可能存在的监管交叉、步调不一甚至监管冲突，三家机构还共同成立欧洲监管机构联合委员会（JCESA）。总体看，欧盟金融监管组织架构属于相对复杂的“央行+分业+协调”的模式，同时各欧盟成员国建立自身的综合或分业监管体系。

部分经济体金融监管架构模式

英国属于典型的“双峰”监管模式。2008年国际金融危机前英国金融监管体系的核心是金融服务管理局（FSA），作为单一监管机构，同时肩负审慎监管和行为监管职责，覆盖银行、证券、保险等所有行业；英格兰银行仅负责货币政策和支付清算基础设施的监督，金融稳定委员会负责协调FSA、中央银行和财政部。2008年国际金融危机中，英国银行业备受冲击，FSA被指监管不力，于是由财政部主导监管框架改革，其结果是形成了2013年4月开启的“双峰”监管模式。在新的监管框架下，英国央行监管权力得到提升，央行内设金融政策委员会（FPC）、下设审慎管理局（PRA），负责宏观审慎监管，监管对象涉及所有事关金融稳定的重要金融机构以及金融基础设施；撤销FSA，成立金融行为监管局（FCA），负责行为监管和消费者权益保护职责，以及不受PRA监管的金融机构微观审慎和行为监管。此外，存款保险职责由金融服务赔偿计划（FSCS）承担，独立于英国监管机构，向财政部负责；养老金监管职责直接由英国政府的养老金监管局（TPR）负责。

中国金融监管机构改革的新框架仍然属于“央行+双机构分业监管”模式。改革开放以来，中国的金融监管从最初的中央银行大一统监管，逐步走向由证券（1992年成立证监会）、保险（1998年保监会成立）和银行（2003年银监会成立）监管机构共同组成的“一行三会”分业监管格局。2018年，原银监会和原保监会合并成立银保监会，新成立国务院金融稳定发展委员会，形成了“一委一行两会”的金融监管新格局，在分业监管的框架下增加协调机构，并强化央行的宏观审慎监管职能。2023年3月党中央和国务院印发的《党和国家机构改革方案》中，金融相关的机构改革占据相当篇幅，中国迎来新一轮的金融监管架构大调整，调整后将形成“一委一行一总局一会”监管架构，大致仍然符合前述附表中“央行外加双机构监管”的模式，但是职责分工、协调机制进行较大的调整。特别是金融监管的统筹协调机制由中央金融委员会负责，消费者权益保护职责集中到国家金融监督管理总局，证监会扩大对原由发改委负责的企业债发行审核和监管职能，以及进一步明确中央政府和地方政府的监管职责分工。

当前各经济体金融监管机构框架具有共性特征

美国、欧盟、英国和中国作为全球四大经济体，具有金融体量大、金融结构复杂等特征，均在推动全球金融治理和监管变革中发挥了重要作用，各经济体的金融监管组织框架存在一些共性特征。

一是均搭建了金融监管协调机制。其中，美国建立金融稳定监督委员会、全国保险监督官协会等机构组织，分别对金融业和保险业的监管发挥了统筹协调的作用；欧盟的协调机制主要包括欧洲系统性风险委员会、欧洲监管机构联合委员会，分别对系统性风险监管的协调、分业监管机构之间的协调发挥作用；英国的协调机制是设立在央行的金融政策委员会，由央行发挥主导牵头作用。改革后的中国金融监管协调机制将集中在中央金融委员会，负责金融稳定和发展的顶层设计、统筹协调、整体推进和督促落实。

二是均突出了中央银行在宏观审慎监管中的核心地位。各经济体中央银行在宏观审慎监管中具有独特的地位和优势，作为“最后贷款人”和货币政策的制定与实施者，对系统性金融风险的监测评估与应对、对系统重要性金融机构和支付清算基础设施的建设与监管，都发挥了核心作用。

三是均强化了金融消费者权益保护职能。货币根植于国家信用，金融稳定核心在于市场信心。信心一旦灭失，看似再坚固的金融体系也会瞬间崩塌。金融市场上的投资者、消费者信心对于金融体系持续运行至关重要，因此各国普遍将保护金融消费者权益、维护市场信心作为监管工作的重中之重，加大对金融机构道德风险、不当行为和非法活动的严厉打击和处罚力度，切实、合理地保护消费者合法利益。从美国、欧盟、英国和中国等主要经济体来看，均在特定的监管架构下嵌入了负责金融消费者保护的监管机构或部门，使其能够专业、专注地开展消费者权益保护的相关工作。

四是体现中央与地方、总体与局部的多层级职权分工。美国、欧盟、中国疆域辽阔，仅凭中央监管机构的力量，很难辐射到全部地区。特别是美国各州政府拥有很强的立法权，对保险业的监管，美国基本上依靠州政府的力量；欧盟由众多主权相互独立的主权国家组成，因此欧洲央行及其他欧盟层面的金融监管机构，主要负责审慎监管、系统重要性金融机构和跨国金融机构的监管，那些仅限于本国经营的中小金融机构，依然主要靠各国负责监管。中国中小金融机构数量众多，除中央金融管理部门的分支机构力量外，相当程度上要辅以地方政府金融监管部门的力量。

各经济体金融监管机构框架存在突出的独特性

因各经济体的政治、经济与文化等国情不同，金融发展的历史与现实基础不一，各国普遍会结合自身实际强化金融监管。从美国、欧盟、英国和中国的比较来看，呈现以下一些各自独有的个性特征。

一是监管的模式选择差异较大。各经济体的监管模式选择，很大程度取决于金融市场的发育程度，金融机构经营发展的关联性与复杂性，同时与各国的政治经济体制也有一定关系。美国和欧盟金融体系均相对较为复杂多元，中央和地方的管理关系相对松散，这也决定其监管模式既具有中央统一监管的特点，也有分业监管、分层授权等监管特征。英国的“双峰”监管模式相对简约，与疆域狭小和金融市场规模大、金融开放较高相适应；中国实行“央行+双机构”分业监管模式，与金融机构数量众多、体量规模庞大、直接融资市场发展相对不足，以及中央集中统一领导等国情有密切关系。

二是监管机构体系的设计各具特色。各经济体金融监管机构体系有历史延续的原因，也有现实需要的考量，组织架构的设计不会千篇一律。美国的机构最为复杂多样，在联邦政府层面有美联储、存款保险公司、货币监理署、储蓄机构管理局、全国信用社管理局、联邦住房金融局、消费者保护局、证监会、商品期货交易委员会等近10家机构，各管一摊，彼此之间存在一定交叉重叠；在各州政府层面，对州注册的金融机构、保险公司、证券机构等有很大监管权限。在欧洲，欧盟层面有欧洲央行、欧洲银行业管理局、欧洲证券与市场管理局、欧洲保险与职业养老金管理局、单一处置机制、单一监管机制等众多分业监管机构，在各国政府层面又对本国中小金融机构负有监管职责。中国的机构体系在中央政府形成“一委一行一总局一会”监管架构并向地方派出机构与人员，并明确地方政府设立的金融监管机构专司监管职责。此外，各经济体监管机构的协调机制也有很大的差异，美国与英国设置在中央银行，欧盟在欧洲央行和各分业监管机构合作设立，中国则设置在党中央。相形之下，英国“双峰”模式下的机构设置最为简约。

三是微观行为监管机构的权责分工不一。这主要依据各经济体的金融机构与市场体系而定，在不同的监管模式下，各监管机构重点关注的对象有很大的不同。例如，美国联邦存款保险公司只负责所有对在其投保的金融机构监管，而那些以自有资金开展信贷活动的住房抵押贷款公司、住房贷款银行则由联邦住房金融局监管；在欧洲、中国和英国，所有开展信贷活动的银行体系金融机构均由统一的监管机构负责。在英国，所有金融机构的金融行为均由审慎监管局负责，而在分业监管的经济体，银行、保险、证券业金融机构行为监管分属于不同的监管机构。此外，中央和地方的监管职责分工不同，美国各州、欧盟各成员国对本地金融机构有很大监管权限；中国的监管体系下，地方金融监管将主要由中央金融管理部门的地方派出机构负责。

结论与启示

金融监管机构框架体系的设计，既有一些共同的理念和做法，但也没有放之四海而皆准的标准。我国目前正在推动的金融监管机构改革，有符合自身国情和金融发展需要的自身逻辑。在此轮监管架构改革的推进落实过程中，可结合金融发展新趋势、借鉴各国监管改革的经验教训，关注以下政策取向。

一是清晰把握中央金融委员会的职责定位。党和国家机构改革方案明确，中央金融委员会作为党中央决策议事协调机构，负责金融稳定和发展的顶层设计、统筹协调、整体推进、督促落实，研究审议金融领域重大政策、重大问题等。这一定位充分彰显我国的体制优势，在职责站位上要高于其他经济体主要负责监测和管控系统性金融风险的监管协调机制。我国的中央协调机制，既有金融稳定，也有金融发展；既有顶层设计、统筹协调，也有整体推进、督促落实。这种制度设计，有利于避免金融部门之间相互扯皮、议而不行等弊端。

二是各金融部门职责分工和监管对象要明确。改革后的人民银行将聚焦负责货币政策执行、宏观审慎监管“双支柱”职责，监管对象涵盖系统重要性银行、金融基础设施、银行间债券市场等；金融监管总局将总揽除证券业外的金融业的机构监管、功能监管、行为监管、穿透式监管、持续监管等，统筹负责金融消费者权益保护，防范和处置风险，监管对象更为广泛；证监会将负责股票、企业债等的发行审核与监管，监管对象包括证券与基金公司、证券与商品期货交易所等。未来仍然需要进一步厘清金融混业经营中存在的监管交叉情况，例如对金融控股公司，将会同时面临多机构同时监管：央行监测其宏观审慎指标，金融监管总局对其经营行为及日常风险进行监测，督促保护消费者权益；证监会对其涉及证券服务的业务或子公司进行监管，对其债券发行活动进行审核。因此，各监管部门要在中央金融委员会的统筹协调下，各司其职、协同配合。

三是强化适应新架构下的金融立法和制度体系建设。新的监管架构进行了较多的职能优化调整，各监管部门应及时出台、修订或废止不适应新形势的相关法律法规与规章制度。例如，备受关注的《中国人民银行法》《商业银行法》《金融稳定法》等应按照新的监管架构调整修订，尽早出台；有关金融统计、金融消费者权益保护、证券发行与交易领域的部门规章也要及时更新，各地方政府对于金融监管与金融发展的相关职能职责安排也应及时调整。

四是关注新业态、新技术演进动态，做到监管与时俱进。随着数字经济发展，金融活动的新业态、新技术仍然在持续演变过程之中，许多金融活动仍然在创新发展中，有可能突破现有监管架构的边界约束。例如，我国机构改革中设立了国家数据局，而金融科技、经济金融数据在数字经济中扮演了重要角色，各金融监管机构需要与国家数据局进一步探讨业务合作和监管协调的边界；在防范和管理外部风险过程中，金融监管部门要进一步与国防、外交、商务、安全、科技等部门做好统筹协调，管理相关制裁、网络攻击、跨境金融基础设施安全等风险，牢固树立国家金融安全意识，牢牢守住不发生系统性金融风险的底线。