印度基建：问题丛生，但进步不小

毛克疾

2023年6月3日，在印度奥里萨邦发生列车脱轨相撞事故的第二天，现场救援工作仍在进行。

6月2日，印度东部奥里萨邦发生一起多辆列车脱轨相撞事故，据印度官方数据，事故造成至少288人遇难，近1000人受伤。以伤亡人数论，这是印度进入本世纪以来发生的最严重列车相撞事故。据报道，由于信号故障，当日一辆从西孟加拉邦开往泰米尔纳德邦的客运列车以全速撞向一辆静止状态的货车，造成12节车厢脱轨；这时另外一辆自南印北上的客运列车又迎面撞向脱轨客运列车，造成更严重的二次事故。不过，在印度骇人的铁路事故史上，这远非最致命案例——1981年，发生在比哈尔邦的脱轨列车坠河事故，曾造成近800人遇难。

当前，印度联邦政府执政党印度人民党正动员全党竭力宣传印度总理莫迪自2014年上台执政至今的政绩，然而就在这时全印各地接二连三发生火车脱轨、大桥垮塌等恶性事故。更为讽刺的是，在奥里萨邦这场严重事故发生前，莫迪原计划出席庆祝印度国产准高铁Vande Bharat同时开通五条线路的庆典，但随后却不得不赶赴事故现场视察。这也折射出印度基础设施建设当前的处境：问题丛生，但其进步亦不容小觑。长期以来，舆论普遍认为印度基建水平落后，也正因如此，印度在该领域的突破性进步反而容易被根深蒂固的刻板印象覆盖，使人们误判印度的发展态势。

缘何出现“致命铁路”

莫迪长期主打“经济牌”，而铁路基建又是他最重视的投资方向。2021～2022财年，莫迪政府的铁路投资额高达300亿美元，规模比上财年大涨15%，达到2013～2014财年的九倍。然而，莫迪对铁路领域的大部分投资都流向了新建项目，尤其是首都新德里至孟买的高铁、西部专用货运走廊、印控克什米尔地区的全球最高铁路桥等“明星工程”，而非修缮规模庞大的既有基础设施。据印官方统计，虽然印度铁路基建投资额连续多年猛增，但用于铁轨更新、设备维护的费用却不升反降。在激烈的政治选战面前，这种“喜新厌旧”的策略优势显著——有限的基建资金投入看得见、摸得着的标志性工程才能最大限度彰显政绩以吸引选民支持。

不过，莫迪政府的投资在客观上也减轻了既有铁路系统的负担，而兴建立交桥等设施也降低了平交道口发生事故的风险。这解释了为何近年来印度铁路安全问题得到明显改善：每年严重列车事故发生数量已从21世纪初的超过300起降至2020年的22起，列车脱轨事故的发生频率自上世纪80年代以来也持续走低。

然而，在安全生产领域众所周知的“海恩法则”指出：每一起严重事故的背后，必然有29次轻微事故和300起未遂先兆及1000起事故隐患。考虑到印度拥有全球最庞大且密集的铁路网，而多达98%的印度铁路修建于1870～1930年之间，再加上目前铁路维护经费不升反降的实际情况，从概率上说这将导致印度铁路产生大量失误与漏洞。据印官方统计，2017～2021年间，印度共发生2017起列车事故，造成超过十万人遇难，其中高达70%的事故由基础设施年久失修导致。

莫迪的基建“成绩单”

对印度这样超大人口规模的经济体来说，发展基建是必由之路。对莫迪来说，投资基建能起到两种作用：一是从即期看，投资基建能“立竿见影”地带动钢铁、水泥、工程机械等关键产业发展，创造大量就业机会，并产生显著政治红利吸引选票；二是从中长期看，投资基建的正外部性明显，可有效降低经济运行成本，吸引制造业投资，带动更快、更可持續的经济增长进入良性循环。当前，莫迪政府已执政近两个任期，正是检验其基建成就的合适时间节点。

以交通基础设施为例。公路方面，莫迪政府九年来将印国家公路总里程从2014年的9.1287万公里增加到2023年的14.5155万公里，且仍有3.8万公里的公路正在建设。此外，还将日均公路建设里程从2014～2015财年的12公里，提升至2021～2022财年的29公里。铁路方面，莫迪政府在铁路电气化、单线改复线等提高实际运力的项目上进行了大规模投入，翻新升级1218座火车站，改造了印度宽轨铁路网内所有无人值守的平交道口。航空方面，莫迪政府推动74个新机场和473条新航线投入运行，将全印投运的机场数量从2014年的74个提高至2022年的148个，推动印民航产业规模跻身全球第三。港口方面，莫迪政府已批准70个总额为28.56亿卢比的海港建设项目，其中15个已完工项目已将印12个主要港口的吞吐能力提高65%。

上述成绩少不了莫迪政府的大规模财政支持。在2023～2024财年的预算中，莫迪政府连续第三年扩大政府资本支出，比上财年大涨33%，达到1220亿美元水平，约为同期印国内生产总值（GDP）的3.3%。这些政府资本支出大部分流向铁路、公路、电力、通讯、公益住房等领域。近年来，莫迪政府追加政府开销扭转了投资占GDP比重下滑的趋势，这意味着印经济已开始转向由公共支出拉动的投资导向型增长，这对长期依靠消费拉动经济增长的印度而言是一个巨大的变化。

在加大投入强度的同时，莫迪政府也注重推动相关机制改革。例如，2021年10月，莫迪政府推出投资100万亿卢比的大型多模式互联互通国家总体规划项目PM Gati Shakti，为保障项目的顺利落实，莫迪以总理身份协调16个部级机构，全面改善相关规划、审批、执行流程，并在八个月内解决了1300个项目落实问题，而此前同类问题一年仅解决约500个。

一个关键问题：钱从哪儿来

既然发展基建好处众多，那在莫迪之前的历届印政府为何青睐对基建水平要求较低的“服务出口”，甚至立志将印度打造为“世界办公室”？其实，不是他们不想，而是印政府普遍缺乏高强度投入的能力。

巧妇难为无米之炊，解决基建难题的关键是解决“钱从哪儿来”的问题。为将基建投资的GDP占比维持在3%以上，莫迪政府未来每年要筹集超过1500亿美元资金，但出于财政资金有限及信用评级考虑，仅靠财政很难维持这种高强度投入。目前，穆迪、标普、惠誉三大国际评级机构均给予印度最低的投资级信用评级，同时对印债务风险均展望稳定。然而，目前印公共债务率已达84%，几乎比相似评级国家的中位数高出30个百分点。这对印度意味着两难处境：若想持续借贷，就必须压缩赤字提高评级；但若想维持基建投资强度，就不能大幅压缩财政开支。在这种情况下，莫迪政府只能另辟蹊径寻找增量资金。

一是持续提高印公共财政汲取能力。莫迪政府在2017年推出商品和服务税（GST）改革后，以空前速度提高直接税征收率，且借助税收增量，在扩大基建支出的同时，反而将财政赤字的GDP占比降低了三个百分点。考虑到巴西、土耳其、南非等新兴经济体税收收入的GDP占比均超过25%，而印度的占比仅为18%，莫迪政府未来仍有望通过扩大直接税税基、提高征收效率等方式进一步加强财政汲取能力，为维持高强度基建投资创造更大财政空间。

二是带动大财团等私人投资入场。印官方统计表明，从2016～2017财年至2018～2019财年，政府财政支出仅占印基建投入总额的72%～75%，剩余差额大部分由私人资本填补，且主要来自阿达尼、信实、塔塔等实力雄厚的大财团。财团帮助政府填补基建投资缺口，而政府又带给他们利润丰厚的工程项目和盈利稳定的特许经营权。在通讯、发电、港口等现金流稳定领域，私人资本的作用更加突出。例如，近年来，印度约一半的新增发电能力由私人资本投资，这使长期缺电的印度在2022年出现电力富余。值得注意的是，阿达尼等大财团还凭借这种特殊的政商关系放大金融杠杆，以发債、招股等形式从国内外资本市场募集资金。这种政府通过财阀自海外融资的机制客观上已成为莫迪政府补充基建资金的重要方式。

印度首都新德里高速公路局部。

三是吸引国际资本大量流入。从根本上看，印国内储蓄率较低，单靠国内积累的资本无力负担大规模基建投资。在中美战略博弈持续的背景下，莫迪政府标榜“印度将成下一个中国”，就是为了吸引国际资本。例如，全球私募股权投资机构自2016年以来已对印基建投入518亿美元资金，其中知名基础设施投资管理公司I Squared Capital、美国KKR集团与加拿大魁北克储蓄投资集团三家的投资额就占92%，而美国黑石集团也表示将追加对印基建的投资。莫迪政府在外交场合越是不遗余力宣讲“印度崛起”，就越能吸引国际资本入场布局。

然而，莫迪政府免不了遭遇风险和挑战。例如，与条件相似的新兴经济体相比，印公共财政负债率较高，而这需要更高经济增速或更高通货膨胀才能维持。换句话说，莫迪政府虽用高负债跨过基建门槛，接下来还要看印度能否依托基建推动经济持续增长。若印度无法推动与基建投入强度相匹配的经济增速，尤其是推动劳动力密集型、出口密集型产业发展，则不仅难以维持当前的基建投入强度，反而将被困于“超前基建”中，只能借通货膨胀获得财政喘息空间。

总之，基建投入不足可能导致严重问题，但基建投入太快，管理跟不上也可能导致严重问题。从前印度发生基建安全事故可能是由于前者，但现在则更可能是因为后者。这说明，观察印度不应被刻板印象遮蔽，也不应被个别事件误导，而要看到其在曲折中取得的突破性变化。从后发国家崛起的案例来看，基建之所以值得特别关注，是因为它构成了产业大发展的必要条件。诚然，印度能否复制中国经济腾飞的奇迹目前仍有待观察，但可以确定的是：长期阻碍印度发展的“基建赤字”，目前已部分获得解决。