法治建设推动科技进步的国际经验与中国探索

刘彪 王薪力

摘  要：科技进步是跨越经济周期的重要方式，其不仅能促进经济增长，而且可以调整经济结构、推动经济增长方式转变。不同于政策推动、经济扶持、技术引进的直接性，法律支撑科技进步因为更有长期性而易被忽略。同时，不同于传统精尖技术突破的隐秘性，各国的科技法治建设公开且相互借鉴。文章梳理了全球为促进科技进步而进行的各类立法行为，通过比较发现，以知识产权保护为核心、以科研转化促进为关键、以科学精神宣导为基础的科技领域法律体系，为科技进步提供了重要助推力。

关键词：法治建设；科技进步；国际经验；中国探索

中图分类号：D922.1；C931 文献标识码：A DOI：10.19881/j.cnki.1006-3676.2023.07.02

科技进步影响经济、军事、社会生活等众多领域。当前，国际环境错综复杂，世界经济陷入低迷期，各大经济体均以国家力量推动科技发展，科技领域已然成为国际竞赛的主战场。2021年12月，《中华人民共和国科学技术进步法》（简称《科学技术进步法》）在首次公布29年之后，迎来了第二次修订，这也将牵引着科技领域的其他法律修订工作。不同于大国博弈科技竞争的隐秘性，法律保障在推动科技进步方面恰恰是公开透明、相互借鉴的。通过对国内与国外针对科技进步的各方面基础立法及实施状况进行总结和比较得出，科技进步的法治保障是一个全面且复杂的体系，涉及科技成果从激励创造、归属确认、融资保障、成果转化的全生命周期，也包含了科技产品从产权认定、生产授权再到发生侵权后的赔偿举证、司法救济和专门司法系统建设等方面。但总的来说，以法治建设推动科技进步主要还是围绕科技成果的产生和转化两个环节，即知识产权体系和科研成果转化体系的搭建。同时，为了长期激发创新意识，科学精神宣导也越来越受到各国的重视。

一、知识产权保护法律体系为科技進步发挥关键作用

针对知识产权的保护、权益归属以及成果转化进行立法并形成规则，是全球各经济体通过长期经验探索达成的基本共识，对推动科技进步发挥了巨大作用。我国虽在改革开放后快速建立了相对完整的知识产权保护体系，但国民知识产权保护意识还有待提升，尤其是快速发展的数字经济领域，对知识产权的识别、保护均有不足。究其原因，可能是知识产权法律体系还不够完善、执法不严，缺乏充分有效保护知识产权的法律制度，人们复制、克隆他人成果的行为得不到有效抑制，就会打击创新和创造的积极性。

（一）完善行政管理、司法救济体制，加强知识产权保护

知识产权战略是美国最为重要的长期发展战略之一。完善的知识产权体系给了美国科技创新一个良好的外部环境，先进的科技也促进着美国的知识产权体系更加充实和完备。[1]知识产权保护体制深度融合在美国联邦政府之中，包括美国国际贸易委员会、美国版权局、美国国土安全部及其下属的移民和海关执法局、海关和边界保护局等在内，形成了一个共23个成员参加的联合体，美国政府各部门协同配合，共同打击侵犯知识产权的行为。[2]配合大量的知识产权立法活动，司法体系方面，美国有州法院系统和联邦法院系统，案件管辖主要集中在联邦法院中的巡回上诉法院，迎合了知识产权类案件专业性强的特点。

我国的知识产权法律体系由《中华人民共和国专利法》（简称《专利法》）《中华人民共和国著作权法》《中华人民共和国商标法》《中华人民共和国计算机软件保护条例》等综合构成，《中华人民共和国民法典》中也有知识产权的相关规定。知识产权保护体系实行行政执法和司法审判“两条途径、并行运作”的工作体制。行政执法方面，在中央层面，国家知识产权局负责知识产权（不涉及商业秘密）的审查注册登记和行政裁决。具体来说，负责商标注册、专利审查、集成电路布图设计登记；负责商标、专利、集成电路布图设计复审和无效等行政裁决。除版权管理和商标专利执法以外的其他知识产权行政管理工作，由国家知识产权局负责，著作权（版权）管理则由国家版权局负责。1市场监管综合执法队伍承担商标专利执法，其在负责解决争议的同时，具有一定的处罚权。在地方层面，各地市场监督管理部门、海关部门在其领域内都具有一定程度的知识产权执法权。

2014年，我国成立了北京、上海和广州3家知识产权法院，2020年成立了海南自由贸易港知识产权法院。2017年开始，在各地陆续成立了知识产权法庭，2019年成立了最高人民法院知识产权法庭。1家最高人民法院知识产权法庭、4家知识产权法院、26家知识产权法庭，最终形成了当前“1+4+26”的知识产权审判格局，知识产权法院通过裁判提升纠纷解决效率及输出规范资源，显著促进了企业创新。[3]我国的专门法院制度参考了美国经验，将知识产权类案件集中到专业法院，且将各种有利要素向专业法院汇集，有利于查清事实、统一认定标准。但有所区别的是，我国在三级两审制的基础上，虽然有最高人民法院知识产权法庭，但没有专门的知识产权上诉法院，在设立专门法院的问题方面存在部分问题解决不彻底，间接导致知识产权司法保护力度不足。司法救济体制中虽然专门法庭有一定覆盖范围，但同时也存在司法适用不统一，专门法庭力量单薄的缺陷。

过去，我国的知识产权行政管理体制较为单一，行政管理职能主要集中于中央行政机关，地方行政机关专业性匮乏特征突出，各部门协同配合机制不完备。2023年3月，中共中央、国务院印发《党和国家机构改革方案》，将国家知识产权局由国家市场监督管理总局管理的国家局调整为国务院直属机构。虽然此次改革中，商标、专利等领域执法职责继续由市场监管综合执法队伍承担，但相关执法工作接受国家知识产权局专业指导，有关知识产权的部门协同将会在这一新体制下进一步得到改善。

（二）降低司法救济高成本，突破知识产权维权障碍

知识产权侵权损害赔偿计算问题，历来是令各个国家头疼的问题，各国立法主要确定了4种计算方法，即侵权造成损失、侵权人所获得的利益、许可使用费以及法定赔偿。[4]德国在知识产权侵权损害赔偿问题上有其独特的纠纷解决机制，鼓励当事人自行和解来解决争议。德国司法实践中，在确定行为已经造成侵权之后，法院和当事人即面临如何确定损害赔偿的问题，在此情境下，德国立法将诉讼权重新交还给原告，由原告决定是否进入确认损害赔偿诉讼程序，使原告有一定筹码与被告和谈，让原告的地位从启动诉讼程序前的被动、无助变为主动、强势。此时，原告可以在很大程度上取得令其满意的赔偿结果，在减轻司法机关工作量的同时，也使原告的专利诉讼成本大大降低，并进而起到激发权利人寻求司法机关帮助的目的。[5]德国立法在对损害赔偿作出各国通行的计算方式后，另辟蹊径创设了专利诉讼分解诉讼模式，对我国知识产权未来法治建设具有重要的借鉴意义。

虽然法律可以不断细化赔偿标准计算方式，但是并未真正解决知识产权侵权损害赔偿因自身特征难以计算、举证困难的问题。为解决这一问题，2020年，我国《专利法》将原第六十五条改为第七十一条，增加：“人民法院为确定赔偿数额，在权利人已经尽力举证，而与侵权行为相关的账簿、资料主要由侵权人掌握的情况下，可以责令侵权人提供与侵权行为相关的账簿、资料；侵权人不提供或者提供虚假的账簿、资料的，人民法院可以参考权利人的主张和提供的证据判定赔偿数额。”这种修改，正是为了减轻权利人的举证责任和义务，特别是在与侵权人处于不对等条件下时，极大降低了权利人为获得司法救济付出的成本。

（三）明确知识产权权益归属，释放科研生产力

知识产权归属问题对激发科学技术创新的作用不言而喻，随着法人主体在市场经济中发挥的作用越来越大，职务发明的知识产权成果归属成为关键性问题。纵观各国立法实例，可总结出3种职务成果归属模式，即“发明人优先模式”“雇主模式”“约定优先模式”。德国、日本的“发明人优先模式”规定职务发明权利原本归属于雇员，雇主可以在雇员向其通报后作出是否接受该发明的答复，若未作答复，表示发明即属雇员所有。以英国为代表的“雇主模式”则强调雇员仅有报酬权。以美国、俄罗斯、法国等为代表的“约定优先”模式，则以双方签订的协议为第一位考量要素。在没有合同约定时，法国规定职务发明原则归于雇主，雇员有报酬权；俄罗斯规定专利权一般情况下属于雇主，如果职务发明的专利权属于雇员，雇主在专利有效期内有权在生产中使用职务发明并在合同确定的基础上向专利权人予以补偿；美国规定略有不同，根据美国各州的普通法，雇员的发明虽与他的业务有关但不是在工作时间内完成的也没有利用受雇时间、雇主的材料或其他条件则专利权应属雇员所有。[6]这几种模式中，唯有“发明人优先模式”凸显了发明人地位，也赋予雇主或者单位一定的继承、受让或独占实施的权利，使雇主、单位利用其优渥的资源整合能力，使发明成果得以发扬光大，同时也激发了发明人创新的动力。

我国立法根据是否为职务行为或利用单位条件与否，将发明区分为职务发明与非职务发明。《专利法》第六条规定：“职务发明创造申请专利的权利属于该单位，申请被批准后，该单位为专利权人。”单位发明人与自然人发明人相比，在科研资金、设备、学术基础等多种软硬件要素上，具有极大优势，职务发明在整个专利申请中占有极大比例，为科技创新事业发展的主力。据《国家知识产权局2022年年度报告》显示，2022年共授权发明专利79.8万件，其中，国内发明专利授权69.6万件，国内发明专利授权中，职务发明专利授权68.1万件，占97.9％；非职务发明专利授权1.4万件，占2.1％。

在我国，职务发明的专利申请权归属于单位，虽然《专利法》同时确定了发明人享有对发明创造取得的收益的报酬权和受奖励权，2010年修订的《中华人民共和国专利法实施细则》也规定了被授予专利权的单位对发明人、设计人的奖励，但对发明人的报酬、奖励的具体金额，应交与单位与发明人协商。在职务发明中，发明人相对单位处于弱势地位，协商很难达到发明人的内心期望。发明人历经千辛万苦才产出科研成果，如果未得到足够的奖励，科研创新的积极性就会受到压制。单位的客观物理条件对最终产出成果固然重要，但人的主观能动性更应得到激发。从这个角度讲，我国的职务发明范围较世界各国都更为宽泛，造成了职务发明制度不利影响的扩大化，仍有待改进。

二、科研成果转化相关制度让科技有效对接市场经济

科技成果转化是另一项得到各国高度重视的工作，过去几年里，我国在以转让、许可、作价投资方式转化科技成果方面不断努力，但科技创新活动还广泛存在难以形成有用成果以及成果难以满足企业需求的问题，众多科技界人士也呼吁采用更有效的手段解决这一问题。[7]

（一）提高相关制度层级，明确赋予科研成果提供方更多自主权

1980年，美国通过《拜杜法案》允许美国联邦政府资助的科研项目以及联邦政府合同下的科研项目所产生的知识产权归大学、非赢利组织以及小企业所有，政府只保留一种介入权，而大学、非赢利组织及小企业承担确保这些科技成果商业化的义务。[8]一系列法案的提出，提高或者确认高校科研成果转化中的自主决定權，使私人部门享有联邦资助科研成果的专利权成为可能，产生了促进科研成果转化的强大动力。在日本，由于法律法规对高校科技成果归属过多的干预，曾在20世纪末导致国立大学出现生存危机，后来引入民间管理理念，从制度上确立了国立大学的法人化，国立大学从文部省的控制之下解脱出来，科技成果转化率快速提升。[8]

2021年，财政部印发的《中央行政事业单位国有资产处置管理办法》（简称《管理办法》）指出：“国家设立的中央级研究开发机构、高等院校对持有的科技成果，可以自主决定转让，除涉及国家秘密、国家安全及关键核心技术外，不需报各部门和财政部审批或者备案”。此举在科技制度改革，特别是科研成果转化的促进中起到了模范作用。但囿于该《管理办法》仅属部门规范文件，效力层级较低，高校成果归属的相关规范仍有必要进一步上升到法律层面。

（二）配合金融领域制度，为科技转化中的资金支持提供便利

美国为解决科创企业融资问题，颁布《小企业法》，将促进中小科技企业创新列入政府职能，并规定政府采购合同根据一定比例分配给中小科技企业；通过《格雷姆—里奇—比利雷法》（Gramm-Leach-Bliley Act，简称“GLB Act”）打通直接和间接融资市场，宽松了商业银行和投资银行参与风险投资的条件；通过制定《乔布斯法案》（Jumpstart Our Business Startups Act，简称“JOBS ACT”），降低成长性企业实施首次公开募股（Initial Public Offering，简称“IPO”）和公开信息披露的相关要求和标准。这些举措最终为科技型中小企业融资提供了多元化的融资渠道、专门的科技型中小企业扶持机构、具有竞争力的证券市场服务。[9]日本为解决科技企业融资问题，颁布《日本开发银行法》，为法定知识产权提供担保贷款服务；通过《信用保证协会法》，以国家出资的协会来为有融资需求的中小企业提供担保和审核；为了支撑上述服务，又依据《知识产权价值评估方法》等法律法规，不断建立较为完整的知识产权价值评估体系。[10]发达国家大都建立了完备的知识产权融资生态，以助力科技型企业成长与成果转化。知识产权天然的专业性和不确定性，使政府必须在知识产权融资方面有所作为。当前，我国可联合国内金融机构，开展知识产权融资新模式的探索，建立以市场为主导，政府适当介入的知识产权融资路径。

2017年，我國修订了《中华人民共和国中小企业促进法》，其中关于中小企业融资的规定大多趋于原则性，难以有效落地。例如，第十五条：“国务院银行业监督管理机构对金融机构开展小型微型企业金融服务应当制定差异化监管政策，采取合理提高小型微型企业不良贷款容忍度等措施，引导金融机构增加小型微型企业融资规模和比重，提高金融服务水平。”在我国金融系统长期依赖银行间接融资的背景下，债权融资需要提供资产抵押物，但知识产权自身的不确定性较高，知识产权质押融资出现风险后，质押标的难以处置，导致质押融资工作推进困难。科技成果转化具有轻资产、高成长、高风险特征，从性质上更适合股权融资，而我国股权融资占比整体较低。从多层次资本市场的建设情况看，深圳证券交易所（简称“深交所”）设立了创业板、上海证券交易所（简称“上交所”）设立了科创板，目前又在北京设立了服务于“专精特新”的北京证券交易所（简称“北交所”）。推进经济高质量发展，不仅需要一批龙头企业，也需要大量的“小巨人”和“单项冠军”，为产业基础高级化、产业链供应链的现代化“锻长板”“补短板”。[11]但从融资效果来看，科技型中小企业融资渠道单一、可进入二板市场（创业板、科创板、北交所）的科技型中小企业数量少，在通过资本市场促进科技进步的企业融资上，仍面临大量制度性阻碍，促进科技成果转化的股权融资支持规模和方式，有待进一步探索。

三、科学精神宣导立法为科技进步提供了源泉

党的二十大报告提出，“教育、科技、人才是全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑”，报告把教育、科技、人才三者放在一起集中表达，凸现了教育、科技、人才三者之间的有机联系，科学研究的主体是人，科技进步中既要实现科学精神启蒙、科技活动能力锻炼，也要注重科技伦理意识培养。[12]

（一）开展科技文化宣导，培养基础创新意识

坚持“教育优先发展、科技自立自强、人才引领驱动”2，已经成为中国未来发展的重要方针。科技创新文化的培养和养成是一个长期过程，其反映了社会大众对科技创新的信仰程度，体现在社会对科技人才尊重、敬仰与追崇的风尚中，体现在科技创新事业孜孜不倦的追求里，体现在国民科技创新教育重视程度上，也体现于对知识产权的保护力度与意识，是一个民族能屹立于世界民族之林中心的精神瑰宝。

我国于2002年通过《中华人民共和国科学技术普及法》（简称《科学技术普及法》），科学普及激发青少年的科学兴趣，可引导青少年树立创新志向，是加强人才自主培养特别是保障未来人才供给的关键。随着大量科技议题（如基因编辑、人工智能等）进入公共领域成为舆情热点，引起广泛关注和争议，全球科技竞争、互联网时代、新经济模式，都需要科学普及发挥更大作用。《科学技术普及法》出台至今已20余年，社会与经济背景已然发生重大改变，《科学技术普及法（修改草案）》仍规定，国务院科学技术行政部门负责制定全国科普工作规划，科学技术协会（简称“科协”）作为科普工作主要社会力量。科技行政部门和科协的“双轨制”设计，使现实中科协在行政部门指导下落实工作。但目前在实践中，科协没有发挥主导作用。

同时，我国颁布的《科学技术普及法》中制定的科普工作协调制度始终过于原则化，难以形成具有可操作性的实施细则，但科普工作只有常态化进行才能发挥应有的作用。因此，建议相关法律法规的修订工作，还应进一步突破当前我国科学普及工作的制度障碍，为地方政府落实科普工作创造环境。

（二）设立各类科技奖项，加强科技人才激励

科技创新奖励同样能反映民族科技文化发达程度，其作用不仅限于鼓励现有科技创新人员进行科技创新，更为重要的是，在社会上形成重视科学、敬仰科学的良好风尚，可以促进更多国民投入到科技创新事业中。

西方发达国家设立的科技奖项往往覆盖多个领域，在科技文化发展过程中发挥极为重要的作用，并且大都以法律形式确认下来。美国国家技术创新奖前身为国家技术奖，由1980年颁布的《技术创新法案》设立，并于1985年颁发了第一枚奖章。之后美国总统签署了2007美国《美国竞争法》，该法案对“技术创新法案”的第16节进行了修正，将该奖章更名为“国家技术创新奖”。在日本，科学奖励繁多，日本政府制定了《学术奖励审议会》和《发明奖励委员会条例》等，构建中央政府和地方政府统一开展的奖励活动。[13]这些奖项不仅声誉极高，颁奖典礼也极为隆重，目的都在于鼓励科学创新。

2015年，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过的《中华人民共和国国家勋章和国家荣誉称号法》，对各类荣誉称号进行了明确的规范。不过在科研奖励方面，相较于国外有大量的青年科技奖励和青年科技人才的项目资助，我国的科技奖励更偏重于积累和集成，不利于激发最有创造力的一批年轻人才的积极性。[14]2016年5月，全国科技创新大会、两院院士大会、中国科协第九次全国代表大会在北京召开，并以此为标志设立了“全国科技工作者日”，《科学技术进步法》修订后以法律条文的形式规定了这一纪念日，并强调了自2000年正式设立的“国家最高科学技术奖”，旨在对在科学技术进步活动中有重要贡献的组织和个人给予奖励，这也是中国5个国家科学技术奖中最高等级的奖项。在科技创新奖励领域，国家扮演了重要角色，如何通过明确的法律制度，建立科技奖励激励青年科技人才，实现对人才的发现、承认，是我国科技管理亟待探索的重要命题。

四、结语

当今世界政治格局悄然发生变化，贸易摩擦、地缘政治多重因素影响下，我国亟须新的发展动力以推动全社会的高质量发展。党的二十大报告提出，中国式现代化，是经济实力、科技实力、综合国力大幅跃升的现代化，是实现高水平科技自立自强的现代化。为了在科技领域这一当今世界国际竞赛的主战场取得优势，除了在产业链上不断努力，也应通过专门立法和各个领域的支撑性立法促进和规范科学技术活动，为科技工作提供明确的法律依据和强有力的法治保障。权衡好制度与技术的关系，实现技术创新与制度创新的协调互动，才能高效推动科技事业的跨越式发展。

注釋：

1. 国家知识产权局.国家知识产权局职能配置、内设机构和人员编制规定（网址：https：//www.cnipa.gov.cn/col/col2046/index.html）。

2. 习近平：高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗—在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告（网址：https：//www.12371.cn/2022/10/25/ARTI1666705047474465.shtml）。

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Abstract：Scientific and technological progress is an important way to cross the economic cycle，which can not only promote economic growth，but also facilitate the adjustment of economic structure and transformation of development mode of economy. Unlike the direct nature of policy promotion，economic support，and technology introduction，the role of law in supporting technological progress is easier to ignore because it is more long-term. At the same time，different from the secrecy of the breakthrough of traditional sophisticated technologies，the rule of law construction of science and technology in various countries is open and learns from each other. The article summarizes and compares the legislative acts of countries in the world to promote scientific and technological progress，it can be found that the legal system in the field of science and technology，with intellectual property protection as the core，scientific research transformation and promotion as the key，and scientific spirit propaganda as the foundation，provides an important impetus for scientific and technological progress.

Key words：Rule of law construction；Scientific and technological progress；International experience；China exploration