全球公共卫生事件与国际关系学科发展

李云龙,赵长峰

(华中师范大学 政治与国际关系学院,湖北 武汉 430079)

回顾百年来国际关系学科的发展史,不难看出,国际重大事件对于推动和影响国际关系学科发展有着不可或缺的作用。如今,影响全球变局的不仅仅是战争或军备竞赛,也有属于非传统安全范畴的一场全球性的传染病。全球公共卫生突发事件对于世界来说也是“二战以来的最大挑战”。[1]由此可见,不断出现的全球公共卫生事件威胁着全球安全、经济发展和人文交流,对全球化进程和全球治理产生巨大的负面影响,给大国竞争带来新的不确定性。鉴于此,研究全球公共卫生事件对于国际关系学科发展产生的影响是非常有意义的。

一、国际重大事件与国际关系学科发展之间的关系

从历史来看,国际重大事件是推动国际关系学科发展的重要因素之一,这跟国际关系学科的性质有很大关系。国际关系作为一门研究跨国关系的学科,自然关注国际事件,特别是重大(或敏感)国际事件,国际事件越重要(或敏感)越有可能影响国际关系学科发展。当然,国际重大事件并非是推动国际关系学科发展的唯一重要因素,国际关系学者对于国际关系理论的批判和反思,以及对于国际问题、事件、现象等的研究和总结,也是推动国际关系学科发展不可或缺的重要因素。如国际关系传统理论学派现实主义、自由主义和建构主义都是在国际关系学者的争论中不断得到发展的。又如,推动国际关系从西方世界向非西方世界发展的“全球国际关系(Global International Relations, GIR)”的重要倡议,源于阿米塔夫·阿查亚和巴里·布赞等国际关系学者对于国际关系学科的反思。[2]647-659经过几代中国国际关系学者的努力,中国的国际关系学科也获得了长足发展。秦亚青的“关系理论”、阎学通的“道义现实主义”,以及唐世平的“进化理论”为代表的中国学派已成为非西方国际关系理论的一个重要的来源。[3]32需要强调的是,国际关系学者的理论建构也多是总结自国际重大事件中。

(一)国际重大事件与世界范围的国际关系学科

国际关系学科“1919年创始论”在学界拥有普遍的共识,即第一次世界大战催生了国际关系学科。一战结束后,西方各国开始反思一战产生的原因,并推动建立国际联盟。以美国总统伍德罗·威尔逊为代表的理想主义思潮开始传播,并引发现实主义者之间的大辩论。道义和“人性善”是理想主义的基础,基于此,理想主义主张建立国际联盟和具有约束力的国际法准则,倡导世界各国加强国际合作和沟通协调,以避免国际社会再次卷入战争的动乱之中。1919年,为纪念在一战中丧生的英国青年们,威尔士大学设立了第一个现代大学体制内的国际政治学讲席教授职位,1919年也被很多后世西方学者当作是国际关系学科诞生的标志。[4]33-34随后,牛津大学、伦敦经济学院以及英国国际事务研究学会等学术机构纷纷建立起国际关系学讲席,一系列国际关系领域的期刊也相继出现。[5]33-37

第二次世界大战的爆发使理想主义彻底破灭,国际关系学科迎来了传统现实主义的春天。二战的爆发、国联的失败使理想主义不再占据主流,一大批学者如爱德华·卡尔、汉斯·摩根索、罗伯特·吉尔平对理想主义进行批判,美国外交思想范式开始转型为强调“权力”的传统现实主义。[6]86-87传统现实主义强调国际社会的无政府状态,国家是国际体系中最主要的行为体,非国家行为体占次要地位,国家是国际关系的中心,国际关系的实质就是国家为权力而斗争。[7]132

美苏两个“超级大国”冷战期间,现实主义自身也在不断的发展。1970年代,美国对苏联的优势逐渐丧失,布雷顿森林体系的瓦解、石油危机导致美元危机和经济危机,美国的国际地位下降。以沃尔兹为代表的新现实主义(也称结构现实主义)对传统现实主义进行了批判,改变了传统现实主义单纯以权力为中心的观点,强调世界的整体性及国家利益与地区利益、全球利益的相互关系,注重国际社会和国际体系的结构功能对主权国家对外行为的影响。[8]313-344在罗伯特·吉尔平等学者的努力下,新现实主义促成了国际政治与国际经济结合,诞生了国际政治经济学(IPE)。冷战的终结对国际关系学科产生了巨大的影响,它终结了现实主义和安全研究在国际关系学科中的主导地位,自由主义再度兴起。[3]31批判理论在主流国际关系理论中变得更加突出,建构主义开始兴起,并用其观念、规范和身份来挑战主流现实主义和自由主义之间的理论争论。

(二)国际重大事件与中国的国际关系学科

中国的国际关系学科的建立和发展,也受到国际重大历史事件的影响和推动。新中国的成立使中国摆脱了半殖民地半封建社会,为了维护独立自主和主权安全,打破西方资本主义阵营的孤立封锁,并与世界各国重新建立联系和交往,新中国亟需建立专门的研究机构,培养外交人才。1955年至1956年,外交学院和中国科学院国际关系研究所(今中国国际问题研究院)相继成立,服务于新中国的外交斗争和国际活动。[9]11964年,北京大学、中国人民大学、复旦大学设立国际政治系,开始招收国内第一批国际政治专业的本科生。中央部委下属的各类国际问题研究所、中国科学院哲学社会科学部下属的一些国际问题研究所也陆续成立,一批国际问题研究的刊物也得以创办。[10]8

文革的爆发使中国的国际关系学科发展陷入停滞。文革结束后,改革开放迎来中国经济腾飞的同时也迎来了中国国际关系学科的复苏。1979年邓小平强调世界政治同政治学、法学等学科的研究工作“需赶快补课”。[11]180-181如同改革开放的中国经济学向西方开放,中国的国际关系学科开始从西方的国际关系学科中学习。1980年代,许多国际关系相关的研究单位、学会、研究会、大专院校的专业科系纷纷成立,不少中国学者开始赴美国、英国等国学习。许多刊物开始大量介绍西方国际关系的文章,一些西方国际关系理论的经典著作也被陆续翻译出版,中国对于国际问题的研究从数量到质量都有了很大的进步。[12]10

1990年代以后,中国学者更进一步对西方国际关系理论进行研究和学习,建构主义理论开始引进中国的国际关系学科中。进入新世纪,中国经济快速增长,综合实力大大增加,在国际体系和国际治理中发挥着越来越大的作用。2008年金融危机爆发,西方在全球市场和地缘政治中的统治地位受到了质疑,以金砖国家为代表的新兴经济体的群体性崛起成为全球瞩目的国际政治现象。中国国际关系学科重点借鉴和吸收西方理论的同时,也积极构建“中国学派”。2010年,中国成为全球第二大经济体,奥巴马宣布“重返亚太”,中美战略竞争开始升温。而特朗普政府出台的“美国优先”政策和“印太”战略,与中国“一带一路”倡议形成了战略竞争的交锋。随着中美战略竞争开始升温,中国的国际关系学科注重研究新型大国关系的构建、周边安全与周边外交,一批区域与国别研究中心相继建立,智库建设得到国家的重视和支持。

二、全球公共卫生事件对国际关系学科发展的影响

一直以来,国际关系学科的研究以“国家”和“权力”为分析主体,注重传统安全,尤其是大国关系的研究。尽管21世纪之后,非传统安全的研究受到国际关系学科越来越多的重视,但大规模传染病、公共卫生治理问题仍未得到国际关系学科有效的认识和系统的研究,其重视程度远不如反恐、网络空间、气候治理、灾害救助、海洋合作等其他非传统安全问题。1918年西班牙大流感、SARS、埃博拉疫情以及新冠肺炎疫情等全球重大传染病,对于国际关系现实的影响揭示的一个事实是,全球公共卫生事件的破坏性已经超越了人们对于以往的大流行病的认知,公共卫生安全已经成为国际安全不可忽视的一个方面。当传染病进入到全球大流行,危害严重到一定程度时,传染病就不单单是一个公共卫生安全的问题。它带来的影响是多方面的,涉及政治、经济、卫生、生态、军事、文化等几乎所有国际关系学科研究议题。国际关系学科对于大国关系和传统安全的过分关注,以及对于传染病问题研究重视程度的不足,造成国际关系的理论和现有研究对全球公共卫生事件的解释“失灵”,全球公共卫生事件暴发期间的国际关系的现实,往往充斥着大国博弈、逆全球化的加速以及全球治理的倒退。国际关系的理论和现有研究,在帮助世界各国开展全球公共卫生事件防控、促进国际合作方面未能发挥明显的效用,特别是中国在一些全球公共卫生事件防控中率先取得的巨大成就,没有引起其他国家的足够重视,一些西方大国的政治精英始终固守竞争与冲突为关键特征、以地缘政治权力角逐为核心诉求的国际关系旧理念,严重阻碍了国际社会在全球公共卫生事件防控问题上的团结一致。作为一种国际重大事件,全球公共卫生事件给国际关系现实带来影响的同时,也一定会对国际关系学科发展产生重要的影响。

(一)全球公共卫生事件与国际关系理论研究

层出不穷的全球公共卫生事件加速了西方自由主义国际秩序的衰退,助推国际政治现实主义理论的回归。随着西方国家应对近些年全球公共卫生事件的不力,美国在二战后建立并领导了半个多世纪的西方自由主义国际秩序已经面临严重威胁。[13]现实主义理论虽未关注流行病问题,但它很好地解释了全球各国应对全球公共卫生事件的“国家中心主义”现象。现实主义强调国际体系的“无政府状态”,国家是为自身利益行动的理性行为者,是国际事务的重要行为者,而非国际组织、跨国企业等非国家行为体。现实主义解释了为什么在面对全球公共卫生事件暴发时,很多国家的“主权”意识成为第一防疫原则。自由主义理论倡导的全球化使得国家在参与全球和地区事务时,政府对于跨国事务的控制权降低,甚至要让渡部分主权给相关的国际组织。若某件跨国事务对于国家安全产生重大威胁,一国的政府就会采取逆全球化行为,通过回归大政府主义,重塑政府对于该项事务的权力控制。很多国家的政府在全球公共卫生事件暴发后迅速封锁边界,控制人员和货物流动,并在稀缺物品,如医用口罩、呼吸机等防疫物品和疫苗、特效药的研发和产权方面产生激烈竞争,这种国家权力的回归在全球公共卫生事件治理中展现的淋漓尽致,体现了现实主义理论和博弈思维,以及国家对于“权力”和“利益”的意识。现实主义理论缺乏对国际机构的信任,认为联合国、世卫组织是全球治理的弱者,并不能有效保护全球安全。米尔斯海默认为,国际机构“实际上是大国制定并遵循的规则,因为他们认为遵守这些规则符合他们的利益”,但“当规则与主导国家的切身利益不符合时,大国要么忽略它们,要么重新制定规则”,因此,国际机构“没有权力告诉大国应如何做,它们只是大国的工具”。[14]7-50

无论是现实主义的“权力”,还是自由主义的“制度”,国际关系理论的基本假设都是国际无政府状态,分析主体都是国家或国际体系。然而,当前国际社会面临的重要变量是病毒大流行。病毒侵袭不分地区、国界、身份,没有意识形态的偏好,应对病毒传播唯一有效的途径是基于科学、有效原则的抗疫措施。国际社会需要加强卫生合作,并建立统一的、步调一致的抗疫阵线。而各国的政治制度、防疫政策和文化观念的差异使得这一要求很难达到。由此引发的一个反思是,国际无政府状态能够适应全球公共卫生事件频发的时代吗?答案显然是否定的。相比气候变化、恐怖主义、网络攻击、跨国犯罪、自然灾害等其他非传统安全领域,全球公共卫生事件在后果的严重性、威胁的紧迫性、波及的范围以及影响的广泛性等方面都要严重的多。世卫组织缺乏对于各国应对全球公共卫生事件措施建议执行的控制权,是造成疫情全球大流行的一个主要原因之一,全球公共卫生事件治理需要卫生领域建立一个有效的“政府”。然而,自由主义理论的衰退、现实主义理论地位的上升,使国际社会达成这一目标更加艰难。

在全球公共卫生事件频发的背景下,国际关系学科需要重视自由制度主义理论和建构主义理论的作用。人类命运共同体理念借助建构主义理论、自由制度主义理论,将对国际关系学科发展做出中国贡献。罗伯特·基欧汉认为,“国家是自私的,但是合作通常符合他们的利益,而制度则有助于促进这种合作”。在自由制度主义理论看来,国际机制可以汇集专业的知识并分享经验、教训。自由制度主义理论鼓励国家维持或进一步改善与世卫组织的关系,这有助于减轻疫情的紧迫性和长期影响,并进一步加强国际合作。建构主义理论认为,国际体系的结构和国家利益不是客观事实,而是如亚历山大·温特所言,“由国家建构的”。国家行动的依据是身份和利益,一国的身份决定了其利益,而身份和利益都是建构而成的。[15]391-425人类命运共同体理念强调对于卫生领域的国际机制和国际组织的支持和坚守,努力为国际社会提供公共产品,呼吁国际社会齐心协力、共同守卫人类卫生健康防线。人类命运共同体理念试图将国家利益提升至全人类共同利益的高度,实际上是对国家利益认知的一种构建;人类命运共同体理念呼吁国际社会积极参与抗疫合作,做守望相助的“合作者”,而不是零和博弈“竞争者”,实际上是一种对于国家身份的建构。全球公共卫生事件频发的背景下,国际关系学科需要重视自由制度主义理论和建构主义理论的作用。人类命运共同体理念借助建构主义理论、自由制度主义理论,将对国际关系学科发展做出中国贡献。

(二)全球公共卫生事件与国际法研究

国际法与国际关系互有影响。一方面,国家间的互动和国际政治力量的变化促成了国际法;另一方面,国际法调整了国家间关系的规则体系,约束了国家行为,为国家之间的互动提供准绳,影响了国家间关系的发展。全球公共卫生事件凸显了全球公共卫生领域的国际法的重要性。目前该领域最重要的国际法是《国际卫生条例(2005)》。该条例要求受疫情影响的国家和地区应向世界卫生组织通报和共享疾病的信息,并遵守世卫组织的临时建议和传染病应对指南。同时,在没有任何证据表明国际贸易可能导致该病毒的国际传播的情况下,各国不应限制国际贸易。一些国家采取的限制国际运输和贸易的措施没有明确的科学依据。即使在疾病流行期间,任何限制贸易的措施,也必须符合《关税贸易总协定》和《卫生和检疫措施协定》的规定。以新冠肺炎疫情为例,尽管中国在疫情暴发之初遵循了《国际卫生条例》,及时向世卫组织通报了病毒和疫情信息,但是很多国家、尤其是西方国家置世卫组织的呼吁于不顾,仍然对中国采取旅行或贸易禁令等过激反应措施。美国鼓吹“中国责任论”,公然将病毒政治化、地域化、污名化,大力抹黑、甩锅中国。新冠肺炎疫情的严重性引起的恐慌已经冲击了现有公共卫生国际法的效用,公共卫生领域的国际法依然是“软法”,缺乏该有的约束性,增强国际法的“硬法”属性是当务之急。同时,如何利用国际法维护中国公共卫生领域的合法权益、改善部分西方国家对于中国的负面舆论的影响、促进新冠肺炎疫情的国际合作,也将成为一个值得研究话题。

(三)全球公共卫生事件与国际组织研究

世界各国对于全球公共卫生事件的防控工作主要由各国政府承担和执行,国际组织、尤其是国际非政府组织在历次全球公共卫生事件防控中发挥的作用较为有限。世卫组织虽然在全球公共卫生事件防控中扮演着重要角色,为国际卫生领域的信息共享、疫情防控、科研攻关等提供不可替代的合作平台和工作指引,但作为一个专注于公共卫生治理的国际间政府组织,世卫组织也遭遇了公共卫生威胁引发的国际政治、经济、社会和文化冲突,而这些冲突是如此的复杂且难以解决。每当全球公共卫生事件暴发时,世卫组织会对国际社会及时通报疫情信息,并呼吁追踪和检测更多的密切接触者,但许多国家较弱的公共卫生承载能力、检测能力不足、防疫政策和措施有效性不足、公民对于隔离措施的反制等等一系列问题,都导致了国内疫情的急剧恶化。在急需国际社会团结一致抗击疫情的关键时期,一些西方国家执意将公共卫生治理政治化,给世卫组织的工作造成了很大的负面影响,阻碍了全球的疫情合作,使国际社会(尤其是发展中国家)暴露在更高的公共卫生风险之中。因此,国际关系学科应关注对于公共卫生领域的国际组织的研究,探究其如何针对此次疫情进行改革,以提高国际组织在应对全球公共卫生事件的有效性。

(四)全球公共卫生事件与全球治理研究

随着全球公共卫生事件的频发,非传统安全研究的重要性不断提升。国际关系学科诞生于一战,发展于二战和冷战,国际关系学科的发展脉络可以说都是紧紧围绕着传统安全。国际社会为了防止战争、大规模杀伤性武器也付出了巨大的投入。历史上出现的SARS、甲型H1N1、埃博拉疫情等传染病由于其传播和危害有限,并没有受到国际关系学科过多的关注。余潇枫认为,全球化时代的公共卫生安全越来越对人的安全、国家安全乃至国际安全构成重大挑战。[16]56全球化直接导致或者加大了跨境卫生风险,包括各类传染性和非传染性疾病在全球扩散。同时,全球化使国际间旅行的爆发性增长,人与人之间的时空距离大大缩短,为传染病在全球范围内的大规模传播提供了有力条件。有学者直言,不断涌现的全球公共卫生事件迫使人类“面临第一次非传统安全世界大战”。[17]14-18不同于以往的一战、二战的国与国、意识形态和人类社会之间的战争,全球公共卫生事件是一场人类与病毒、微生物、大自然之间的战争,没有任何国家可以独善其身。全球公共卫生事件突显了非传统安全的重要性,其重要性丝毫不逊于传统安全。传统安全允许主权国家各自为政,但是非传统安全要求各主权国家合作。国际关系学界面对突如其来的、如此严峻的全球公共卫生事件,在理论和实践层面显然没有做好充足的准备。除了全球公共卫生事件,森林火灾、粮食安全,以及地震、火山爆发、海啸等自然灾害仍然也是值得注意的非传统安全威胁。国际关系学科应站在人类命运共同体和历史发展的高度,重新审视非传统安全研究的重要性。五十多年来,全球治理日益引起国际社会的重视,各领域的全球治理也取得了不小成就,但全球治理在应对不断出现的全球公共卫生事件方面仍存在诸多不足。全球治理不可或缺,全球治理的改革与发展任重道远。

总之,全球公共卫生事件给当前的国际关系学科带来许多反思。研究方向上,紧迫的任务之一是国际传统安全研究的重心应向非传统安全调整,将国际关系分析主体从“国家与权力”向重视“人与健康”“自然与生态”方向调整,给予公共卫生治理等问题更多的关注;研究内容上,国际关系学科应注重对于全球公共卫生事件相关的国别和区域、国际组织、国际法、全球公共卫生治理等方面的研究,总结出公共卫生治理微观、中观和宏观的经验和教训,推进全球公共卫生治理体系的建设;研究方法上,虽然全球公共卫生事件本质上是一个公共卫生安全问题,但由于涉及领域众多,国际关系学科对全球公共卫生事件的研究需要跳出自身视角的局限,与公共卫生学、病毒学、社会学、公共治理等相关学科进行融合。理论层面上,国际关系学科要跳出既有的战略思想和思维模式,如地缘政治、大国博弈等。某些旧有的国际关系理论不仅制造国际纷争,更阻碍国际合作,而包容性的国际关系理论将更加具有活力。积极探索新的战略思想以推进理论创新,并积极建构人类命运共同体下的国际合作观,发挥中国的影响力;实践层面上,国际关系学科应服务于全球抗击全球公共卫生事件的总体战略,构建相关的国际公共产品和国际机制,促进全球公共卫生事件暴发背景下的国际政治、经济和社会合作,以加快国际秩序的恢复。对于中国的国际关系学科来说,应注重研究如何出台有效的对外关系政策,维护中国的国家形象,争取国际社会对中国疫情处置的理解和支持,提高中国话语权建设和外交能力建设,消除西方舆论的不利影响。