论私主体受委托签订行政协议行为的法律规制

黄慧慧

(中南大学 法学院, 湖南 长沙 410083)

自2015年行政协议纳入行政诉讼的受案范围以来,行政主体作为识别行政协议的形式标准早已成为了共识。然而,我国对于行政协议判断标准的争论更多集中于实质标准的认定上,却忽视了作为形式标准的主体要件在司法实务中已然发生改变。为了满足复杂多变的行政任务需求,行政机关越来越多地将行政任务委托给第三方私主体(1)本文所讨论的私主体指私人、私法组织或从事法律授权事项范围外的事业组织。这些主体与行政机关存在着紧密联系,并代表行政机关一方和行政相对人签订行政协议,以完成行政任务。,而在实践中私主体又常以自己的名义与相对人签订合同以完成行政任务。但司法实务并没有因为其不具备行政主体资格而否定其合同的行政协议属性,法院通过被告转换技术将私主体解释为拟制的受托主体,但这明显与通说的行政委托理论相违背。为了跟上实务发展的步伐,我们需要对行政协议中的主体要件予以完善,以指导丰富的实践问题。本文旨在分析实践当中私主体签订行政协议的类型,并对此进行逻辑证成,从法律关系和功能主义视角分析其合理性和必要性。在此基础上,通过引入隐名代理以在法律规范层面明确私主体在行政协议中的法律地位并对其法律责任进行划分,以推进国家的治理能力和治理体系现代化进程。

一、私主体受委托签订行政协议的背景和类型

服务行政理念和福利国家的兴起与行政任务数量的膨胀相伴而生,行政任务的复杂多变使得行政机构与行政人员都难以应对公众的需求。在后福利时代的推动下,公共服务的多元化兴起了一股公私合作的民营化浪潮,揭示了公私法治融合对行政的新时代要求。[1]行政机关不再局限于高权行政模式,而是寻求一种与相对人积极合作的方式,以期行政任务能够通过多中心的结构模式予以实现,以至于哈特穆特·鲍尔曾断言,“合作化的国家以及合作化的行政必将成为行政法学理的核心命题”。(2)Harmut Bauer, Verwaltungsrechtslehre im Umbruch? Die Verwaltung 25(1992), S.313.转引自赵宏.合作行政与行政法体系的合作变革[J].行政法论丛, 2014,17: 21-45。因此,行政协议在各个行政领域都得到了广泛的适用。在目前的主流观点中,理论与立法实践均认为行政协议的一方签订主体须为行政主体。而为了进一步推进“国家瘦身”和简政放权工作,日益增长的行政任务促使了行政协议签订主体的对外扩张,进而衍生出行政机关委托私主体签订行政协议以分担部分行政任务的现象。

通常而言,行政委托是指“行政机关委托行政机关系统以外的社会公权力组织或私权利组织,以该行政机关的名义行使某种行政职能、办理某种行政事务,并由该行政机关承担相应法律责任的制度。”[2]换言之,委托主体将行政事务委托给行政系统外其他主体后,受托主体应当以委托主体的名义对外从事行政事务,并且由委托主体承担责任。依据行政协议签订的名义主体以及行政机关与私主体之间是否存在委托代理协议,我们可以将实践中私主体签订行政协议的情形分为三种类型:(1)行政机关与私主体之间存在委托代理协议,并且私主体以行政机关的名义对外签订行政协议;(2)行政机关与私主体之间并不存在规范的委托代理协议,且私主体以自己的名义对外签订行政协议;(3)行政机关与私主体之间存在委托代理协议,但私主体以自己的名义对外签订行政协议。(3)原则上还存在 “有名义、无协议”的情形,但是由于实践中并未搜寻到相关案例,因此本文不对此作出讨论。第一种情形作为规范的行政委托表现形式,私主体作为受托主体与相对人签订行政协议自然无可非议,问题恰恰在于后两种与规范行政委托相冲突的情形,而这也是本文的重点讨论范围。

在后两种私主体以自己名义签订的行政协议中,依据协议内容是否涉及公权力的行使,可以将私主体所从事的行政事务类型区分为权力型事务和非权力型事务。(1)权力型事务主要集中于房屋拆迁过程中,行政机关委托拆迁公司或国有企业与房屋所有人签订的房屋拆迁补偿协议。比如在汪建生诉龙游县人民政府“征购”纠纷一案(4)参见汪建生诉浙江省龙游县人民政府其他行政行为案,最高人民法院(2019)最高法行申923号行政裁定书。当中,龙游县人民政府委托国有龙游城投公司负责旧城改造过程中的房屋征收工作。虽然该项收购协议在名义上的签订主体是国有城投公司,但法院认为国有城投公司本身并不具有房屋征收的行政职能,因而此种收购协议也便具有了行政协议的属性。(2)在非权力型事务中,根据协议内容的服务对象,可以进一步细分为服务于一般公众的城市基础建设事务和服务于特定公众的社会保障事务。在城市基础建设事务类型中,行政机关将城市基础建设项目委托给城市建设投资公司,由其负责城市道路或基础设施的建设。如在九联公司诉祁阳县人民政府不履行行政协议一案(5)参见祁阳九联置业有限责任公司诉祁阳县人民政府不履行行政协议案,湖南省高级人民法院(2019)湘行终641号行政判决书。中,祁阳县人民政府组建的临时机构委托第三人城投公司负责解决道路建设的遗留问题并对其进行整体的开发。在临时机构明知的前提下,城投公司为完成该行政任务而与九联公司签订《协议书》,明确规定九联公司负责道路建设的整体开发。而社会保障型事务类型的案例则常见于保障性住房的租赁、买卖等协议。比如在秦远华诉桑植县住建局公共住房租赁行政协议及行政赔偿一案(6)参见秦远华诉桑植县住房和城乡建设局公共租赁住房租赁行政协议及行政赔偿案,湖南省张家界市中级人民法院(2020)湘08行再2号行政判决书。中,桑植县住建局通过公告将第三人王秀珍的房屋纳入到公租房房源,并由王秀珍作为出租方负责公租房的出租管理。

二、实践肯定私主体受委托签订行政协议的逻辑证成

在行政协议的主体要件中,当前司法裁判的观点与规范层面基本保持一致,二者均认为行政协议的一方签订主体须具备行政主体资格。但在特定情形下认可私主体有权作为行政协议的签订主体具有一定的现实合理性和可行性。因此即使私主体签订行政协议的表现形式不同于常规的行政委托,只要满足一定条件,法院通常也会将私主体与行政机关的关系拟制为行政委托关系。其主要从行政机关的意思表示、行政机关作用力的大小和相对人是否明知三个方面予以综合考量:

(一)行政机关的意思表示

行政委托与民事委托的最大区别在于,行政权力的行使存在以国家强制力侵害相对人合法权益的可能,并且相对人的维权成本和难度较高。因此,理论上行政委托关系的确立应当以双方的委托代理协议为基础,做到有据可查。而在中国裁判文书网中所查询到的裁判文书,少有行政机关与私主体之间存在委托协议或者授权书以作为委托关系成立的法律基础。行政机关多以出台规范性文件(7)参见张保红诉抚州市人民政府行政协议履行案,最高人民法院(2018)最高法行申1484号行政裁定书;刘洪年诉牡丹江市城市投资集团有限公司房屋拆迁安置补偿合同纠纷案,黑龙江省牡丹江市中级人民法院(2020)黑10民终457号民事裁定书。或者在委托事项完成后出具《证明》(8)参见杜明英与被上诉人六盘水市钟山区人民政府、第三人六盘水市钟山区城市建设投资有限公司房屋行政协议案,贵州省高级人民法院(2019)黔行终1872号行政判决书。、批复(9)参见海南南庄装饰工程有限公司诉海口市人民政府违法批转土地、不履行土地经营权交付义务以及请示行政赔偿上诉案,最高人民法院(2002)行终字第8号行政裁定书。等形式确认行政委托关系的存在,甚至有的并不存在证明委托关系成立的书面材料(10)参见唐和平诉邵阳市北塔区人民政府行政协议纠纷案,湖南省高级人民法院(2017)湘行终1325号行政判决书。。这也表明实践中行政机关与私主体之间不存在双方委托代理协议便形成行政委托关系已然成为了一种常态。但不论是以上哪种确立方式,也无法否认行政机关确有将行政职能委托给私主体行使的意思表示。即便是在缺乏书面材料以证明委托关系成立的案例中,由于私主体是行政机关全资设立的全民所有制企业,主要从事具有公益性的非营利性业务,甚至部分企业创立的初衷便是为了完成特定的公益项目建设,因此,这类主体天然地具备行政机关委托的意思表示。也正因如此,即使行政机关与私主体之间并没有签订规范的委托代理协议,只要私主体不是以自己的名义进行纯粹的私法活动,法院也倾向于将私主体拟制为行政机关的受托主体,进而将被告转换为享有行政职权的行政机关。(11)参见杭州涌泉羊毛衫厂诉杭州市富阳区人民政府土地行政协议案,浙江省高级人民法院(2017)浙行终539号行政裁定书;张再钦诉嘉兴市秀洲区王江泾镇人民政府、第三人嘉兴市王江泾长虹基础设施建设投资有限公司不履行房屋拆迁安置行政协议案,浙江省嘉兴市中级人民法院(2020)浙04行终205号行政判决书;湖北昌宁房地产开发有限公司诉鄂州市人民政府、鄂州市城市建设投资有限公司行政补偿协议案,湖北省高级人民法院(2019)鄂行终1016号行政判决书。

(二)行政机关作用力的大小

在私主体签订行政协议的案件中,行政机关对协议的影响不仅局限于具有委托的意思表示,更体现在行政机关对协议实质内容的制定上。如在社会保障事务中,合同的内容是由行政职能部门依照相关规定予以确定,并且私主体选择合同相对人应当满足行政机关规定的条件,私主体具备的自主裁量性较小。(12)在天津市河北区公租房管理有限公司诉张国远、唐淑敏、张某某、王月胜房屋租赁合同纠纷案中,法院裁判指出:“在公租房租赁合同中,承租人的资格、租赁面积、租金标准、租赁期限等主要内容均由行政职能部门依照相关规定确定,行政职能部门居于主导和支配地位。根据2020年1月1日起施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条第(四)项的规定,涉案租赁合同在性质上应属于行政协议,由此产生的纠纷不属于民事案件的受理范围。”参见天津市第二中级人民法院(2021)津02民终3838号民事裁定书。在私主体签订有关权力型事务的协议中更是如此。私主体承担的作用更多地是一种协调者的身份,对于房屋的补偿标准、计算方式等都由行政机关单方确定。行政机关在协议的签订过程中居于主导和支配地位,进而可以肯定合同的行政协议属性。在这种情形下,私主体相当于是行政机关的“傀儡”,协议内容主要体现为行政机关的意志。因此,有学者指出委托私主体代表政府签订协议的,应当综合考量政府在协议签订中的作用,不能简单地因为私主体不具有行政主体资格而认定协议不属于行政协议。[3]

(三)相对人是否明知

行政协议具有合意性,需要相对人的同意才能成立并生效。在私主体签订的行政协议中,法院也会充分考虑相对人对协议的实际当事人是否明知。判断相对人是否明知主要有以下两个层面,分别是协议签订和履行过程中的外在表现和协议的内在实质。在外在表现上,主要表现为协议签订的背景和行政机关在协议签订过程中发挥的作用。私主体签订行政协议往往处于特定的时期,如当地的旧城改造、连片拆迁等,加之房屋征收的目的多是为了满足国家的战略需要,具有明显的公益性。又或是行政机关以第三人身份参与了协议的洽谈,甚至以鉴证人等身份在合同上盖章(13)参见刘群利诉重庆白沙建设有限公司房屋拆迁安置补偿合同纠纷案,重庆市第五中级人民法院(2021)渝05民终18号民事裁定书。。这些外在表现都为相对人提供了明知协议性质的信赖基础。判断相对人是否明知的内在实质即是从协议的内容和目的予以判断,而这也是判断行政协议最重要的实质标准,即协议的内容是否具有行政法上的权利义务。由于私主体签订行政协议而行使的行政职能原本属于行政机关的职能,因而可以从合同内容认定协议具有行政法上的权利和义务。一旦协议内容具有行政法上的权利义务,并且目的上是服务于公共利益,则认为这类协议有别于平等主体之间以营利为目的的市场自治行为,进而认定其行政协议的属性。以上外在表现和内在实质的双重作用使得相对人明知协议的实质主体是行政机关,至少行政机关会为协议的相关权利义务做背书。

在确定了协议的性质后,为了解释私主体的权限来源,法院则会将私主体与行政机关之间拟制为一种委托关系,从而将私主体的行为直接认定为委托主体的行为,利用被告转换技术来消解行政协议的主体不适格问题。司法实务将这类协议认定为行政协议,一方面能够在一定层面上提高行政任务的效率,另一方面也有利于防止行政机关将行政任务间接委托给私主体以规避司法审查问题的出现。由于协议内容的特殊性,私主体本身并不享有相对应的行政职能,以至于相对人通常也会认可私主体与行政机关之间存在委托关系。因此,法院认为,只要作为委托主体的行政机关不是为了转嫁责任,主动认可委托关系的存在并对此承担责任,即使委托双方不存在委托协议,也可认定委托关系成立。

三、理论肯定私主体受委托签订行政协议的解释路径

(一)从法律关系层面肯定私主体受委托签订行政协议的合理性

在奥拓·迈耶(Otto Mayer)依法行政观念的影响下,型式化的行政行为一直处于行政法体系“阿基米德支点”的核心地位。鉴于型式化行政行为的体系化构造,人们相信依据这些型式化的行为模板,便可以在具体个案中得到正确的法律结论。然而,在合作行政的社会趋势下,传统的“行政主体-行政相对人”的关系格局正在被逐步打破,法律结论已然不能单纯地套用型式化模板得出。诸多行政主体共同参与行政事务的履行,使得有学者主张行政相对方也有可能成为分担规制功能和任务的主体。[4]主体的多元化促使了行政法律关系朝着三边甚至是多边法律关系发展,而如果此时过分追求行为型式化的构成要件,则难免会被质疑落入“形式法学”或“概念法学”的圈套。

如前文所述,私主体作为行政协议的一方签订主体必然与通说的行政协议判断标准相矛盾。但从我国最高人民法院对于行政协议的定义(14)参见《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第1条:“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议,属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”来看,实质标准为协议内容具有“行政法上的权利义务”。又因为行政法律关系的基本构成是“参与者之间的权利义务”(15)Norbert Achterberg, Allgemines Yerwaltungsrecht,2.Aufl,1986, Heidelberg: C.F.Mueller, S,372.转引自赵宏.法律关系取代行政行为的可能与困局[J].法学家,2015(03):32-54,176-177。,强调的是对相关事实进行整体观察,更能符合行政协议的实质标准。因而,为了稳定社会秩序以及法的安定性,通过法律关系视角对其进行解释便显得尤为必要。在行政行为主体多元化的发展趋势下,如果仅因私主体不具备行政协议的形式要件而否定协议的本质,则属于一种以型式为核心的型式行政。这种型式行政会导致行为主体行使了行政职权却又无需为其行使行政权力的行为承担公法责任。而行政法律关系的判断方式则是从实质行政层面作出的分析,司法实践中的论证逻辑便是如此。“实质意义的行政概念,乃就功能而来取舍,凡是所有国家行为中,含有行政性质者,皆谓之行政行为”。[5]此处含有行政性质的事项也可以从现代行政的内涵推出为履行国家行政管理职能而对外作出的行政任务。私主体签订的行政协议亦是行使了行政机关的职权,形成了行政法律关系。在全局观的视角下对行政法律关系进行把握,将涉及的权利和义务通过行为主体予以整体关联。这种视角能够全面地掌握各主体之间的权利义务关系,明确地界定法律责任,进而为司法实践提供了一种全新的解释基准,对行政现实具有框架性的指导作用。

(二)功能主义视域下私主体受委托签订行政协议的可行性

由于我国行政法制起步较晚,许多制度规范受德、法两国的影响较深,行政协议自然也不例外。总结两国行政协议制度创制过程及公法两类风格,得出两种创制路径: “‘控权’本位的规范主义和‘效用’本位的功能主义。”[6]而我国行政协议的制度规范则更倾向于德国以“控权”为本位的规范主义,本质上也体现了“依法行政”的原则。如2019年最高人民法院出台的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》继承了规范主义的体系化思维,对行政协议的概念、类型和效力等各个方面予以规定。“行政之法律合法性源于行政之民主正当性,即通过民意机构制定的法律来完成这一转换,行政是否具有政治上的合法性,就是看行政是否与法律一致”。[7]

然而随着政府行政权能的扩容,行政任务的增多,导致刚性的法律与动态的行政管理之间的张力增大,规范主义的弊病逐渐凸显。在政府有限的人力、物力和财力的压力下,为了有效解决繁多的行政任务与有限资源之间的矛盾,行政机关授意私主体签订行政协议便应运而生。而私主体明显不属于相关法律中要求的行政机关,因此引入功能主义的解释路径,对于解决实践中的困境有着重要意义。行政协议的功能主义源于法国的行政合同制度,体现了履行公共服务的出发点和实用价值本位。有学者曾将法国承认私人缔结行政协议的情形总结为三种理论,分别是代表理论、透明理论和国家本质性任务理论。[8]我国在私主体签订行政协议的房屋拆迁补偿和城市基础建设等社会公共服务领域中,相对人往往明知私主体在履行政府的行政任务并且协议内容有行政机关为其背书,这一行为模式与代表理论和透明理论都极为类似。从功能主义的视角来看,认可私主体签订行政协议并履行一定的行政任务,其正当性在于能够在促进公共利益实现的同时有效提高行政效率。当然,在行政协议中奉行规范主义向功能主义转向并不意味着完全舍弃规范主义的范式,而是兼顾二者,将功能主义的解释路径作为规范主义不足之处的补充,形成规范主义与功能主义并存的双重范式,以期更好地促进行政协议对于公共利益的实现。

四、私主体受委托签订行政协议存在的困境及解决路径

(一)私主体拟制为受托主体签订行政协议存在的困境

通过从实践和理论两方面论证后,我们可以得出,不论私主体与行政机关之间是否存在委托代理协议,或者私主体是否是以行政机关的名义对外签订行政协议,只要协议满足行政协议的实质标准,即具有公法上的权利义务,便可以对私主体拟制为受托主体签订行政协议作出合理解释。但除却协议内容具有公法性质外,私主体“私”的本质仍然存在。即便司法实践和理论能够对此作出合理解释以将这类协议纳入到行政诉讼的受案范围,但其仍不属于法律规范中的行政主体,不具备行政主体资格。司法机关通过法律拟制而对被告资格进行转换的行为,使得对行政协议主体资格的要求转变为对委托主体的考量,是为了将此类行为纳入到行政审查范围内而采取的临时性策略,在行政协议的法律规范体系尚不健全的情况下,表见地将“将系争案型借用一个在当时被普遍接受的法律规则来加以处理”,[9]并无法从根本上解决问题。因为此种做法忽视了行政委托需要以委托主体的名义对外作出意思表示,因而更多地是一种基于法律操作层面的现实权衡。由于缺乏法律规范的支撑, 法院看似合理的解释无形中为行政主体的执法不规范作了补救。按此逻辑,行政委托关系的成立实际上并不存在法律规范的限制,意味着当前行政委托的相关法律规范存在被架空之虞。在此情形下,倘若不通过法律规范来确定私主体的法律地位,任由司法机关通过“视为委托”的解释手段进行被告资格的转换,则会削弱我国法律规范的控权作用,不利于国家的法治建设。由于行政委托并不涉及权力的转移,私主体应当在行政机关的面纱下承担行政任务,而一旦其以自己的名义对外签订行政协议,即存在擅自行使行政主体权力之可能。

此外,在法学理论的解释路径中,由于法律关系理论与功能主义自身均存在理论缺陷,仅将其作为理论的论证依据并不能使人完全信服。相较于行政行为,法律关系缺乏鲜明的“功能指向和目的追求”, 不能对行政权力予以合法性控制;功能主义则是为了维护公共利益的实现,认可行政协议签订主体的不规范扩张,而这种“功能主义观”又存在过度扩张的风险,进而对法治造成冲击。因此,法律关系和功能主义只能作为现有成熟理论制度的辅助论据,不能单独作为认定私主体受委托签订行政协议的理论依据。因此我们亟需引入一个理论制度来赋予私主体受委托签订行政协议的合法性。

(二)隐名代理制度的引入

为了解决私主体以自己名义对外签订协议而引发的性质认定的合法性问题,我们有必要引入民法中隐名代理的相关规定。一般民事委托要求受托人需以委托人名义对外从事委托事项。而我国《民法典》第925条规定:“受托人以自己的名义,在委托人的授权范围内与第三人订立的合同,第三人在订立合同时知道受托人与委托人之间的代理关系的,该合同直接约束委托人和第三人;但是,有确切证据证明该合同只约束受托人和第三人的除外。”这种可以以受托人自己名义对外从事法律行为的代理在学界通常被称为隐名代理。当隐名代理成立时,受托人与第三人签订的合同可以直接约束委托人与第三人。由于委托人的介入权和第三人选择变更权的存在,隐名代理制度可以有效地保障委托人和第三人的合法权益。而我国行政委托是随着行政诉讼的发展而建立起来的一项制度,目的之一是为了解决在计划经济体制下行政诉讼被告确定的困难。不过,其与民事委托仍然存在许多共通之处,二者最大的共性在于均是根植于契约理论,“委托人-受托人”和“受托人-第三人”的法律关系均存在相对自由的选择。同时,当前行政任务的急剧增长使得行政委托逐渐转变为一种公私合作的途径,故而行政委托在公共行政领域得到了越来越广泛的应用。行政协议作为一个兼具行政性与契约性的混合体,与私法领域存在交集,因而具备隐名代理制度运行的土壤。在现行行政协议主体要件的法律规范与实际情形出现偏差的情形下,引入隐名代理制度不仅能够完善行政协议的主体要件,而且还可以为私主体以自己名义对外签订行政协议提供法律支撑,因此具有现实的可行性与必要性。

就法条的规定而言,隐名代理主要包含两个核心构成要件,分别是“在委托人的授权范围内”和“第三人在订立合同时明知代理人与被代理人之间的代理关系”,即代理人获得代理权以及第三人知悉。而这也恰好是司法实务中将私主体拟制为受托主体的重要衡量标准。在肯定私主体有权签订行政协议的案件中,行政机关的意思表示及其在协议签订和履行过程中发挥的主导作用在客观上赋予了私主体代理权,是一种向第三人展示代理权授予的行为表达。这种授权的行为表达为相对人相信协议为行政协议提供了信赖基础,也是与无权代理的最大区别。此外,《民法典》第925条规定的第三人知悉是源于代理制度的公开原则,是为了确保第三人能够有效阻却交易风险对自己产生的影响。由于协议签订的外在表现和内在实质,相对人往往明知协议背后的实际主体为行政机关,甚至更重要地是出于对行政机关的信任才与私主体签订的行政协议,使得这类协议在本质上与显名代理无异,并不会影响相对人的利益状况。因此,依据现行司法实务和民法规范,隐名代理的成立与否可以从主、客观两方面予以判断,即私主体客观上获得代理权以及相对人主观上明知代理关系的存在。即便行政机关与私主体之间并不存在书面的委托协议,只要客观上行政机关具有授予代理权的行为表达,并使得相对人知悉私主体的法律地位被影响,即可构成隐名代理。明确隐名代理的判断规则不但可以指导隐名代理的具体适用、支撑制度的运行,更重要的是还能够避免法院依据主观意志而断定法律关系,最终客观公正地裁判案件。

(三)隐名代理制度中的责任承担原则

在明确了私主体的法律地位后,由于我国立法对于行政委托的法律效果基本上遵循传统的委托制度,最终法律责任由委托人承担。但这种责任分配方式在私主体受委托签订行政协议中是否合理仍然有待商榷。有学者认为,“法院对行政委托违法的责任归属问题的认定均止于由委托机关承担这一层面,而对实际违法的受托主体不予裁断,这是因为对受托主体的追责不属于司法权应予干预的空间”。[10]但由于协议的签订和履行者为私主体,行使了行政职权,若完全由行政机关承担责任则会导致职权的行使主体不是责任承担主体的尴尬局面,这明显与行政法中的权责统一原则相矛盾。同时,因为私主体与行政机关的性质不同,纵使是政府全资设立的企业,也或多或少地具有营利的目的。因此私主体在履行行政协议的过程中也会存在获利行为,这也与“谁获利,谁担责”的民法原则相冲突。此外,民法中的隐名代理制度从保护第三人的角度出发,赋予了第三人选择权,规定第三人可以选择委托人或者受托人作为相对人主张权利。由于私法中第三人更多的是基于对代理人的信任而订立的合同,代理人承担了默示担保的责任,由其担保代理合同合法且代理权不存在瑕疵。这意味着至少在第三人确切作出选择之前,委托人与受托人之间是一种共同承担合同责任的初步关系。模式化地由委托人承担法律责任的做法剥夺了相对人的选择权,不利于相对人的权益保护。因此,相对合理的解决办法是由行政机关与私主体双方承担连带责任。这种责任承担方式不仅可以补足隐名代理中第三人责任承担的选择权,还可以有效解决权力的行使主体与责任主体不一致的问题。在此基础上,通过对受委托组织的惩戒,能够约束其在行使行政职权时尽到勤勉谨慎的义务,以真正落实法律责任、维护国家利益。

结语

在后福利时代的背景下,行政协议签订主体的自我扩张为我国行政协议及行政法的整体发展带来了新的机遇和挑战。在司法实践中,法院通过法律拟制而将私主体转换为受托主体。即使存在行政法理论上的支撑,但其也仅是将这类协议纳入行政法规制范围内的下策,缺少法律制度的保障。在此情形下,引入《民法典》第925条的隐名代理制度能够有效解决私主体作为受托主体缺少法律依据的问题,也能最大程度地完善行政协议的主体要件。同时,依据现行行政法律体系,行政委托的法律效果又归于委托主体。为了避免行权主体或者获益主体与责任主体不一致的窘境,文末提出采用行政机关与私主体双方承担连带责任的责任分配方式,可最大化地保护相对人的合法利益,促进我国行政委托制度的发展。