伊拉克库尔德人自治运动与美国外交政策（1961—1975）

哈冠群

（西北政法大学政治与公共管理学院，陕西 西安 710122）

在全球化日益加深的背景下，一国国内民族问题愈发呈现出周边化与国际化的趋势，这导致跨界民族问题时常成为政治斗争的工具。为实现自身战略目的，域外国家与周边国家常以“民族自决”为借口，推行所谓的“人道主义”干预行动，在相关国家支持民族分裂势力，这在美国对伊拉克库尔德人政策方面表现得尤为明显。国外学界关于该议题的研究起步较早，①但在结论和视角上呈现出两大问题。首先，在结论方面，很多研究的观点较为单一。多数著述基于现实主义理论的核心思想，将库尔德人描述为大国逐利的工具，认为美国对库尔德人的政策充分诠释了马基雅维利的思想精髓。②其次，在视角上，许多成果只是简单套用霸权稳定的基本假设。依据霸权稳定学说，域外国家有效强化地区稳定的时期，是库尔德武装独立运动渐入消沉的阶段；而库尔德民族主义运动的高涨，势必与中东地区动荡存在直接联系。该视角在相关课题的运用，的确为学界提供了规律性分析的启发，但忽略了美国外交传统在库尔德问题上的传承。③正因如此，当中东地区进入旧秩序崩塌与新秩序重建之时，国内外学界对于库尔德问题未来走势的判断往往缺乏厚重的历史感与清晰的理论性。④

有鉴于此，如何突破相关研究的瓶颈即是本课题亟待解决的问题，而隔岸平衡战略则为本课题扩展视野与深化结论提供了思路。隔岸平衡理论脱胎于进攻性现实主义思想，强调现有霸权国家应与潜在崛起国家保持一定的战略距离，以间接参与的方式塑造各地区实力平衡的局面，进而维系霸权国家在世界范围内的主导地位。隔岸平衡战略在美国中东政策中的应用主要体现在美苏争霸的冷战时期，其对该时期美国涉中东民族问题的政策具有决定性影响。至后冷战时代初期，霸权改造战略曾一度主导着美国中东政策，强调以单边主义形式强行介入中东内部事务，最终导致美国深陷前所未有的外交困境。⑤因此，自奥巴马执政时期开始，美国中东战略彻底摒弃民主改造中东国家的立场，转而推动以色列与逊尼派伊斯兰国家达成合作，意图构建亲美同盟与伊朗势均力敌的地缘环境，这显然是为隔岸平衡回归中东政策的主流思想做准备。考虑到党派外交风格与高层官员任免等因素，现任总统拜登大概率会延续奥巴马政府中东政策的基调。由此可见，基于隔岸平衡理论展开相关研究，不仅是总结美国对伊拉克库尔德人政策固有规律的重要视角，也是预测美国对伊拉克库尔德人政策未来发展的理论基础；而追溯冷战时期美国对伊拉克库尔德人政策的历史缘起，则为研究隔岸平衡战略在中东地区的具体应用提供了史料支撑，也为国内外学界展望库尔德人问题的走势奠定了历史基础。

一、美国对伊拉克库尔德人的漠视（1961—1972）

库尔德独立自治运动缘起于18世纪末奥斯曼帝国的中央集权政策，肇始于19世纪上半叶库尔德索兰公国维系自治的武装行动。随着19世纪中后期西方民族主义思想传入中东地区，许多活跃在伊斯坦布尔的库尔德知识分子开始借助办报或集会等手段，进一步唤醒库尔德人的民族认同意识。第一次世界大战结束后初期，库尔德人曾迎来组建民族国家的最佳时机。［1］一方面，奥斯曼帝国处于政治真空状态，且苏丹权威仅限于伊斯坦布尔周边地区；另一方面，俄国本可以依据《赛克斯—皮柯协定》接管库尔德斯坦，却在十月革命后坚决拒绝瓜分邻国领土。然而，尚处于发展阶段初期的库尔德民族主义运动错过了此次千载难分的历史机遇。究其原因，首先，库尔德知识分子与库尔德基层民众之间缺乏有效沟通，导致库尔德民族的独立计划与库尔德斯坦的实际情况严重脱节；其次，领导阶层并不具备准确审视地区形势的政治敏锐性，无法胜任组建全新民族国家的重任；最后，库尔德民族主义者寄希望于西方大国保护，幻想以非暴力手段实现民族建国的伟大壮举。事实证明，英法美等西方国家虽在公文中支持土耳其境内的民族自决议题，但在行动上签署多项有悖于库尔德人利益的国际公约，最终导致库尔德斯坦被分割至四国疆域。［2］93—94

相较于土耳其、伊朗与叙利亚三国境内的库尔德群体，居于伊拉克北部的库尔德人表现出更为强烈的独立自治倾向，屡次向英国殖民当局与巴格达政府发动武装袭击行动。［3］16伊拉克王国建立初期，卡迪里耶教团首领马哈茂德（Shaykh Mahmud）因基尔库克归属权问题，拒绝英国代表与费萨尔国王提出的自治条件，请求国际联盟准许成立主权独立的库尔德斯坦。［4］自20世纪30年代至50年代末，纳格什班迪教团首领穆斯塔法·巴尔扎尼（Mustafa Barzani）成为库尔德人自治运动的领导人，创建具有世俗政治性质的库尔德民主党（Kurdistan Democratic Party），联合伊拉克共产党共同冲击巴格达君主政权。［5］1958年伊拉克革命爆发后，伊拉克新政府首次在宪法中承认库尔德人的民族权利，准许库尔德民主党为伊拉克合法政党，批准库尔德民主党的报纸《哈巴特》公开发行。在自由军官组织领导层看来，库尔德自治运动不仅会鼓舞什叶派民众争取更多政治权利，进而威胁到伊拉克国内的政治团结；并且作为伊拉克境内最重要的产油区域，库尔德地区的安全与稳定关乎整个国家的经济命脉。［6］12然而，由于巴尔扎尼要求总统卡希姆（Abd al-Karim Qasim）结束独裁统治并承认库尔德地区的自治权利，库尔德民主党与巴格达政府的合作关系宣告结束，库尔德反政府联盟与伊拉克政府军随即展开大规模冲突，由此开启伊拉克库尔德人自治运动的第一波高潮。［7］

纵观此次持续十多年的武装自治行动，库尔德民主党一方面采取间歇性谈判策略，根据巴格达方面的政治倾向适时选择议和时机；［3］20另一方面积极寻求周边国家与域外势力的物质援助，努力增强库尔德民族主义问题在国际社会的受关注程度。在周边国家方面，伊朗对伊拉克库尔德人长期实施双重政策。一方面，伊朗长期向伊拉克库尔德武装提供武器援助情报支持，旨在间接干预伊拉克国内的政治形势，阻止阿拉伯民族主义势力实现更大规模的联合；另一方面，伊朗对伊拉克库尔德人的援助始终保持在有限程度内，防止伊拉克境内的库尔德民族主义运动呈现燎原之势，进而危及自身与土耳其的国内稳定。在域外国家方面，伊拉克库尔德人寻求美国援助的举动，开启了库尔德人与白宫高层直接对话的先河。根据美国档案记载，双方首次官方接触可追溯至1961年10月初，期间库尔德特使主动联系美国驻伊拉克使馆，夸赞美国人所秉持的自由与公正精神，渴求美国政府能够担负起支持库尔德人的道德责任。在此后数年时间里，巴尔扎尼为争取白宫高层的认可，承诺在库尔德斯坦清洗共产主义者，加强与伊拉克保守势力的合作，甚至设想将伊拉克拉回巴格达条约组织。［8］114—117然而，此时伊拉克库尔德人对于外部援助的诉求并未得到美国方面的积极响应。

1962年9月11日，时任国务院近东事务主管罗伯特·斯特朗（Robert C.Strong）向近东与南亚事务助理国务卿菲利普斯·塔尔伯特（Phillips Talbot）递送政策备忘录，明确表达美国对伊拉克库尔德问题的公开立场即库尔德问题属于伊拉克内部事务，美国无意干涉其中。数年后，斯特朗开始担任美国驻伊拉克大使，继续阐明自己对于伊拉克库尔德问题的理解。根据1965年10月30日其向国务院发送的电报内容，斯特朗认为库尔德人既不秉持共产主义倾向的意识形态，亦不存在被国际共产主义掌控的可能，更多时候扮演着伊朗、伊拉克或土耳其抑制共产主义崛起的有效工具。更为重要的是，斯特朗相信，库尔德人的高度自治或完全独立，从长远角度看并不利于中东地区稳定，甚至有损于美国的中东利益，因为持续不断的争斗有可能招致苏联方面的介入。

事实证明，罗伯特·斯特朗的观点基本上代表了白宫高层对库尔德人自治运动的基本立场。自1961年库尔德人战争爆发后十一年间，美国始终拒绝以任何形式支持伊拉克库尔德自治运动，主张库尔德武装与巴格达政府以和平方式解决争端。结合国际与地区的双重考虑以及斯特朗对于库尔德问题的理解，该阶段美国漠视库尔德人的政治诉求可以归结于三点原因：

首先，苏联政府与库尔德人的复杂关系削弱了美国支持巴尔扎尼的意愿。1948年12月，美国中情局制定名为《库尔德少数民族问题》的文件，这是国家安全委员会研究库尔德问题的首份官方材料。它不仅较为详细地描述了库尔德人的内外部政治环境，还涉及了库尔德人的早期历史与体貌特征。在有关域外势力的章节中，此文件重点关注了苏联对库尔德人独立事业的特殊作用，预测库尔德人将在苏联的煽动下威胁中东地区的政治平衡。［9］115由此可见，美国关注伊拉克库尔德民族主义的肇始，与美苏在中东地区的权力争夺存在必然联系。从苏联的角度讲，即便他们意识到阿拉伯世界对于库尔德问题的敏感性，相信任何声援库尔德自治的举动都将招致阿拉伯人的不满，但依旧长期以各种形式支持库尔德民族主义运动，并一度为伊拉克库尔德领导人巴尔扎尼提供避难场所。［2］105—106从库尔德人的角度讲，他们意识到苏联更关心伊拉克共产党在巴格达政府内部的地位与影响，仅将库尔德问题作为平衡伊拉克政局的重要手段，但考虑到苏联是唯一愿意声援库尔德独立事业的世界性大国，库尔德人只能选择继续争取苏联方面的支持。［10］1961年1月，巴尔扎尼专程访问莫斯科，从苏联方面得到每年25万美元的资金支持。与此同时，苏联致信联合国大会，要求国际社会谴责伊拉克政府对待库尔德人的暴行。正因如此，即便巴尔扎尼反复向美国强调其亲西方的政治立场，［8］150白宫高层却无法忽视苏联在伊拉克库尔德问题上扮演的重要角色，而美国主张和平解决库尔德问题的原因实质上在于破坏苏联利用库尔德人的计划。

其次，华盛顿方面不愿因库尔德问题阻碍与伊拉克政府的关系回暖。哈希姆王朝执政期间，巴格达政府长期秉持反共反苏的政治立场，屡次向西方国家表达其抵制苏联染指中东地区的决心，［9］43故而成为美国中东集体防御计划的基石。伊拉克共和国建立初期，总统卡西姆竭力抗衡纳赛尔主义的崛起，加强与伊拉克共产党的政治合作；寻求苏联政府的经济与军事援助，退出西方主导下的巴格达条约组织。［11］伊拉克新政府在内政与外交两方面的重大转变，导致美国深切担忧伊拉克将成为苏联在中东地区的“桥头堡”。受限于国内外形势中诸多不利条件，白宫高层否决了军事干预伊拉克走势的政策选项，而是联合埃及情报部门策划针对卡西姆的暗杀行动，这表明美伊（伊拉克）关系已跌至历史最低点。自复兴党执掌巴格达政坛，伊拉克推行相对温和的外交政策，试图摆脱伊拉克在阿拉伯世界的孤立局面，并有意缓和与西方世界日趋紧张的外交关系。与此同时，伊拉克政府血腥清洗国内共产主义者，导致莫斯科方面立即终止或削减对伊拉克的军事与经济援助项目。伊拉克新政府坚决明确的反共立场得到白宫高层的充分认可，推动美伊双方达成多项军购协议。1967年1月，美国总统约翰逊在白宫会见五名伊拉克将军，象征着美伊两国关系达到战后最高点。［8］161—162有鉴于此，美国政府在此阶段不会支持任何颠覆复兴党政权的武装行动，这亦意味着美国会在库尔德问题上严格秉持观望态度。

最后，美国政府担心对库尔德人的援助行为将会动摇土耳其的政权稳定。论及库尔德问题对中东四国政权的冲击，伊拉克与土耳其可谓受影响程度最为严重的国家。土耳其共和国成立后初期，穆斯塔法·凯末尔（Mustafa Kemal）大肆宣扬民族沙文主义，并彻底否定库尔德民族的特殊性，导致土耳其境内爆发三次大规模库尔德武装叛乱：赛义德教长叛乱、亚拉腊特山叛乱、德尔西姆叛乱。后凯末尔时代开启之后，土耳其官方意识形态长期处于停滞状态，对库尔德人的民族政策依旧缺乏弹性，诸如限制库尔德传统文化的普及，否定库尔德人的少数民族权利，暴力镇压任何形式的库尔德独立运动。虽然多党议会制给予库尔德人一定的政治权利，但土耳其政府始终将库尔德自治运动视为洪水猛兽。［12］191—204就在20世纪60年代伊拉克库尔德叛乱盛行之时，土耳其官方不但联合伊拉克与伊朗政府军，共同打击巴尔扎尼的武装部队，并且组建反游击战突击队，对境内库尔德村落展开全面武装搜查。谈及土耳其政权稳定对美国中东政策的重要意义，冷战背景下的地缘政治成为两国战略同盟关系的基石。土耳其地处欧亚大陆交汇点，不仅能够对苏联南部防线构成直接威胁，而且在阿拉伯世界内部具有颇高的影响力。在20世纪五六十年代期间，美国向土耳其提供大量军事装备与经济援助，保证土耳其政权免受内外部的安全威胁，旨在确立土耳其在西方防御体系中的重要地位。［13］由此可见，美国政府此时拒绝介入伊拉克库尔德问题，源于对全球战略部署与西方盟国安全的双重考虑。

二、美国对伊拉克库尔德人的援助（1972—1975）

20世纪60年代美国对伊拉克库尔德人自治运动的漠视态度，一方面体现出白宫高层审慎看待库尔德武装独立运动的前景，另一方面则彰显出主权国家在美国中东战略中始终占据主导地位。自20世纪50年代全面染指中东事务以来，美国开始研究并实施隔岸平衡战略，志在保持中东地区的政治稳定，维持现有的主权国家框架。作为典型的跨界民族问题，伊拉克库尔德自治运动表面上属于伊拉克的内政事务，实质上牵动着数以千万库尔德民众的神经，涉及包括伊朗、土耳其与叙利亚等多个主权国家的民族政策，因此库尔德人的武装独立行动是加剧中东动荡的潜在因素。更为重要的是，美国对于库尔德人独立建国的公开支持，有可能拉近相关中东主权国家与苏联的关系，进而为苏联扩张势力创造有利条件。由此可见，亲西方的中东主权国家是美国中东战略的支柱，而作为非国家行为体的库尔德群体，无法撼动美国与中东主权国家业已建立的关系，自然也无法得到白宫高层对其独立事业的充分肯定。与此同时，库尔德武装作为脱离主权国家体系的活跃势力，常被视为平衡域内外各方势力的重要工具，其中尤以尼克松时期美国对库尔德人的军事援助最为典型。

1968年7月重新执掌巴格达政坛之后，复兴党政府利用库尔德人内部的派系分歧，扶植贾拉勒·塔拉巴尼领导的库尔德爱国联盟，打压穆斯塔法·巴尔扎尼领导的库尔德民主党，引发了伊拉克政府军与库尔德民主党武装爆发军事冲突。［14］不仅如此，为削减巴格达政府在阿拉伯河归属问题上的谈判砝码，伊朗国王有意识地利用库尔德问题在伊拉克国内制造混乱。在此后数月中，伊朗方面向伊拉克库尔德部落输送大量武器装备，怂恿库尔德民主党武装破坏基尔库克与摩苏尔的油田设施，甚至在战斗最激烈阶段直接向伊拉克境内派遣军队。［18］71面对内忧外患不断加剧的形势，伊拉克政府决定向库尔德人做出让步，不仅正式承认库尔德地区的自治权利，而且承诺由库尔德人出任国家副总统，但条件是库尔德民主党停止与伊朗官方的军事来往。［15］61此份“三月声明”推动冲突双方暂时达成停火协议，但并未彻底切断外部势力对伊拉克库尔德人的军事援助，其中美国政府更是将库尔德援助计划视作区域性冷战策略。［16］

1972年6月7日，美国政府中东事务顾问哈罗德·桑德斯（Harold Saunders）在其制定的政策备忘录中，系统阐述了援助伊拉克库尔德人的正反两方面论据。［17］105此举显示出美国政府内部增加了对伊拉克库尔德问题的关注力度。1972年6月30日，美国中情局主管赫尔姆斯向两名伊拉克库尔德人代表承诺，美国已经开始考虑借助第三方国家的渠道，向库尔德武装提供无偿军事援助，［9］152这是有史以来美国官方首次向库尔德人做出正式承诺。1972年7月28日，考虑到此次援助计划的高度敏感性，美国白宫首席顾问亚历山大·海格（Alexander Haig）建议中情局在官方决策过程中避免任何书面记录，仅将简要内容告知跨部门委员会主管。［17］106该建议很快得到国务卿基辛格与总统尼克松的认可，并正式拉开美国政府秘密援助伊拉克库尔德人的序幕。1972年，美国中情局以隐秘的方式向伊拉克库尔德人提供经济援助与武器装备，包括300万美元现金、500支AK47步枪、500支苏联冲锋枪与20万发的弹药。1973年，中情局将经济援助金额提高至每年500万美元，用以装备两万五千名左右的库尔德人武装。1974年，中情局继续增加经济援助至每年800万美元，并额外提供90万磅的轻型武器装备与100万美元的难民救济金。［17］106—107那么，美国政府缘何改变对伊拉克库尔德独立运动的漠视态度？

首先，美国认为伊拉克将成为苏联在海湾地区的卫星国。复兴党回归权力中心之后，伊拉克一度面临外交孤立的窘境。在国际领域，由于在第三次中东战争期间响应阿拉伯国家的集体倡议，伊拉克于1967年与包括美国在内的多个西方国家断绝外交关系。在地区领域，伊拉克与叙利亚及埃及的关系依旧处于冷淡状态，而伊朗与沙特两国在美国的支持下大幅增强自身军事实力。为此，复兴党政府决定加强与苏联的合作，重塑伊拉克在海湾地区的政经地位，这亦得到莫斯科方面的积极回应。1972年4月7日，苏联部长会议主席柯西金（Kosygin）访问巴格达，与伊拉克政府签署为期十五年的友好合作条约，这份具有军事同盟性质的国家间协议奠定了苏伊两国关系的未来走势。［18］74—75与此同时，复兴党政府组建全国民族进步阵线（The Progressive National and Patriotic Front），吸纳众多曾就职重要职位的伊拉克共产党员重返政府机关，而在此过程中苏联始终扮演着推波助澜的角色。［19］在白宫高层看来，中东地区的政治格局即将重新洗牌，苏联的中东战略重心将由埃及转至伊拉克。因此，美国需要借助库尔德问题，抑制伊拉克整体国力的增强，迫使巴格达政府改变亲苏立场。

其次，复兴党政府的石油政策严重威胁西方世界的能源供应。1972年6月，由于对伊拉克石油公司降低基尔库克油田产量的举动颇为不满，伊拉克政府决定将伊拉克石油公司彻底收为国有。［20］与此同时，复兴党政府联合阿尔及利亚与利比亚等产油国，以提高原油价格为武器不断向外国石油公司施压。美国作为全球性能源大国，原油产量虽长期居于世界前列，但至70年代初已开始日益依赖进口，其中中东地区即是美国石油进口的重要来源地。不仅如此，西方阵营中诸多重要国家对中东能源的依赖程度较美国则是有过之而无不及，国际原油市场与西方经济状况形成极为紧密的关系。从地理位置上看，库尔德地区是伊拉克境内最重要的产油区域，而伊拉克库尔德领导人亦将油田使用权视作争取外部支援的重要资源。［6］121973年6月，穆斯塔法曾向《华盛顿邮报》记者表示，在获得充足支援的情况下，库尔德人有能力控制基尔库克油田，并将开采权授予美国石油公司。［12］333因此，借助库尔德民族主义运动，削弱复兴党政府发动“石油攻势”的能力，成为尼克松政府解决石油难题的手段之一。

最后，库尔德人武装行动的不断升级有助于缓解以色列在中东战争中的压力。1973年10月6日，适逢犹太教的赎罪日，埃及与叙利亚军队兵分两路，突袭尚处于休息状态的以色列军队。由于战前以色列政府对周边形势的认识存在严重误判，阿拉伯国家在第四次中东战争爆发初期取得巨大优势，以色列军队的武器弹药储备濒临耗尽。迫于国会与犹太集团的双重压力，美国政府在12天时间内向以色列运送价值8亿多美元的军用物资，其中不乏美国最先进以及尚未正式使用的顶级装备。［21］除此之外，白宫高层竭力减弱其他阿拉伯国家对以色列的威胁，避免以色列陷入更加被动的战争局面。伊拉克库尔德人则成为美国实施此项策略的重要工具。虽然伊拉克复兴党与叙埃两国的关系并未得到改善，但是在阿以问题上阿拉伯世界始终保持立场一致。战争期间，伊拉克向叙埃两国总共派遣两万陆军与四个空军中队。在此背景下，考虑到库尔德武装的存在能够防止伊拉克从国内抽离大量军队至叙利亚，基辛格更加确信库尔德独立运动的重要性。事实证明，库尔德人的武装行动迫使伊拉克政府在北部地区部署三分之二的地面部队，有效限制了伊拉克政府军介入中东战争的能力。

三、美国对伊拉克库尔德人援助的终止（1975年）

从利益诉求的角度分析，隔岸平衡应分两个层面加以理解，即美国拒绝加入任何形式的地区性军事同盟，避免以武力方式直接干涉中东事务，是为“隔岸”；美国借助中东地区可利用的亲西方势力，抑制任何反西方的国家或集体扩大地区影响，是为“平衡”。回看尼克松政府对库尔德人的援助行动，库尔德武装在各主权国家内部的独立运动，在某些特殊时期可以与美国隔岸平衡的利益诉求相契合，这主要体现在遏制苏联扩张、保证能源供应与维护盟友安危等方面。然而，70年代中期暗潮汹涌的中东局势，削弱了伊拉克库尔德人与相关主权国家合作的基础，进而引发美国政府重新审视其对库尔德人的隐秘行动。

徐艺只得呐呐地说：“曾真……嗯……我跟你说，胜利大厦……只是我们正在争取的一单业务，其他的，我……我可真的什么也不知道。行，有什么情况我随时告诉你。”

1974年3月11日，伊拉克政府颁布库尔德自治法案，尝试以和平方式终止暴力冲突，但遭到库尔德民主党领导人的果断拒绝。［15］64这不仅由于该自治法案忽略诸多库尔德人极为关注的重要条款，并且折射出外部援助给予了巴尔扎尼极大的自信心。在美国、伊朗与以色列的密切合作之下，伊拉克库尔德武装获得大量反坦克导弹与防空火炮，并借此装备多次挫败伊拉克政府军的进攻计划。［22］然而好景不长，库尔德人的自满情绪无法掩盖总体实力上的劣势地位，而伊朗国王对库尔德问题的态度转变更是将巴尔扎尼置于危险边缘。长期以来，伊朗援助伊拉克库尔德人的初衷在于动摇历届巴格达政府的执政根基，以争取在阿拉伯河归属的双边谈判中占据上风。随着战事不断推进，伊拉克政府军在战术方面得到苏联军事专家的指导，在训练、装备与纪律等方面的优势亦逐渐显现，至1975年春天已基本掌握战斗主动权。伊朗国王愈发意识到，伊拉克政府武力解决库尔德独立运动只是时间问题，因此如何最大限度地利用现有战果才是德黑兰方面亟待考虑的重要议题。自1974年8月至1975年3月，伊朗与伊拉克两国代表展开多轮会谈，最终在欧佩克峰会上发表“阿尔及尔宣言”。根据双方达成的协议，伊拉克政府接受伊朗国王提出的阿拉伯河划分方案，而伊朗政府全面停止对库尔德民主党的援助行动，并关闭伊朗与伊拉克库尔德地区交界的边境关卡。［8］263受此影响，1975年3月23日，巴尔扎尼决定正式停止武装行动，数以千计的库尔德人远赴伊朗寻求庇护，或者向伊拉克政府军投降。［23］

对于伊朗与伊拉克就库尔德问题达成和解协议，参与库尔德援助行动的白宫高层官员其实早有预感。1972年10月，美国中情局即通过各种渠道得知，伊朗政府愿意放弃支持库尔德人，以换取伊拉克在阿拉伯河问题上做出让步。［24］1974年12月，中情局主管理查德·赫尔姆斯（Richard Helms）惊讶地发现，早前力促美国援助伊拉克库尔德人的约旦国王侯赛因正积极推动两伊双边谈判。1975年2月，伊朗国王巴列维向基辛格表达对库尔德问题的全新看法。由于巴尔扎尼的武装部队并未在当年冬季发动有效反击，伊朗国王预测伊拉克库尔德人即将全线溃败，而未来的库尔德自治地区将会受到伊拉克共产主义者的控制。这种论调明显是企图迎合美国政府的外交立场，但实际上遭遇美国国务卿的强烈反对。在基辛格看来，伊朗现阶段停止援助伊拉克库尔德人的举动，将会被苏联认定为西方国家败走中东的前兆，甚至有可能促使苏联在中东地区采取更为激进的政策。［8］255—257会谈结束时，伊朗国王向美方承诺将继续援助库尔德武装，但此时的巴列维早已心猿意马，准备在库尔德问题上与美国分道扬镳。这就不难理解，当《阿尔及尔协议》正式签署的消息传到华盛顿时，基辛格为何既认为意料之中，又顿感愤怒呢？1975年5月19日，基辛格告知时任美国总统福特，中情局将不再支持伊拉克库尔德人的武装自治事业，这宣告美国历时三年的库尔德援助行动正式结束。即便巴尔扎尼多次致信基辛格，希望美国能够帮助那些曾经协助美国实施中东政策的库尔德民众，且基辛格对巴尔扎尼的遭遇表示同情，但是美国政府依旧在库尔德人陷入绝境时选择放弃。［25］需要指出的是，既然库尔德人的武装自治运动在某一时期符合“隔岸平衡”的利益诉求，那么如何从“隔岸平衡”的视角审视此番美国对伊拉克库尔德人的“背信弃义”？

从实际操作的角度分析，美国中东政策的“代理人”模式，为“隔岸”提供了空间上的可能，亦为“平衡”提供了战术上的选项，遂成为美国实施“隔岸平衡”战略的惯用手段。根据“代理人”客体属性的不同，美国在中东地区的“代理人”分为主权国家与非国家行为体两大类。以本文涉及的内容为例，历届美国政府会根据中东局势的变化，在不同阶段扶植亲美势力，其中不仅包括以色列、土耳其、伊朗等主权国家，也包括伊拉克库尔德人这种独立武装。从美国的利益诉求出发，这些“代理人”客体都在为美国中东政策的成功实施而服务，但就“代理人”客体之于美国的重要性而言，中东主权国家始终是美国中东政策的基石，这是非国家行为体不可比拟的地位，也是早前美国拒绝援助库尔德人的理由。美国之所以在某一时期微调对库尔德人政策，仅是因为70年代初美国在中东地区的核心利益遭遇严峻挑战。纵观整个冷战时期，美国在中东地区最为关注的国家利益有三点：苏联的影响力、石油供应的稳定性及以色列的国家安全。回看尼克松政府秘密援助库尔德人的理由，这三点起到了决定性作用。时过境迁，当库尔德人的武装自治运动不再有助于美国维护这三项核心利益之时，库尔德人在美国政府眼中的利用价值随之大幅削弱，加之双方的关系重新受到中东主权国家体系的主导，故而此时美国与两伊的关系决定了美国对库尔德人的态度。

首先，继续援助伊拉克库尔德人有悖于美国“双柱”政策的主导思想。20世纪60年代末70年代初，随着英国政府逐步结束在海湾地区的军事存在，西方世界如何填补由此产生的“权力真空”便成为白宫决策者关注的重要议题。基于尼克松主义倡导的外交理念，华盛顿方面将伊朗与沙特视为捍卫西方利益的两大地区支柱，以尽量避免美国直接介入中东地区事务，进而降低苏联武力干涉中东国家事务的可能性。自从1969年美国国家安全委员会正式确定实施“双柱”政策，三届美国政府对伊朗的军购项目几乎是有求必应，近十年间向伊朗出售大量高精尖武器，扶植伊朗成为海湾地区无可争议的头号军事强国。与此同时，巴列维王朝始终秉持亲西方的外交立场，在诸多重要事件中支持美国的中东政策，比如第四次中东战争期间，伊朗拒绝参加针对西方国家的石油禁运行动，缓解石油危机对西方世界的冲击；阿曼国内爆发内战期间，伊朗出动军队协助阿曼苏丹平定叛乱，确保霍尔木兹海峡航线通畅。正是由于与伊朗达成前所未有的战略合作，美国在20世纪70年代多半时间里基本实现了在海湾地区的既定政策目标。［26］可以说，美国起初支持库尔德援助计划的决定，在很大程度上是维护伊朗地区霸主地位的重要举措。因此，即便基辛格认为伊朗此时签署《阿尔及尔协议》有可能造成诸多不利影响，但是美国政府绝不会因为伊拉克库尔德问题而损害卓有成效的美伊（伊朗）同盟策略。

其次，与伊拉克关系的逐渐改善加速美国放弃库尔德人的步伐。就在基辛格等人秘密运作库尔德援助行动的同时，美国国务院积极寻求改善美国与伊拉克双边的关系。1972年7月，国务院派遣亚瑟·劳里（Arthur Lowrie）赴巴格达，建立美国外交利益办事处，旨在向华府搜集有关伊拉克政局的重要信息。在此后数年时间里，该办事处不断强调伊拉克政局动荡对美国中东利益的危害，建议美国政府积极回应伊拉克务实派的请求。［17］107由此可见，白宫与国务院的观念差异导致美国对伊政策呈现出双轨特征，而“水门事件”的爆发标志着白宫主导下的隐秘行动难以维系。在尼克松迫于各方压力宣告辞职之后，参众两院加强对美国各类隐蔽行动的监管力度，这标志美国对伊政策的天平逐渐倒向国务院一方。［27］另一方面，由于伊拉克政府军始终无法利用军事手段解决库尔德问题，巴格达方面逐渐丧失了对于苏联武器援助的兴趣，转而寻求与美国及伊朗达成和解。1973年7月初，萨达姆向西方记者表示，伊拉克愿意与英美两国恢复正常外交关系，并与西方国家达成多项商业合作协议。因此，当两伊就库尔德问题达成共识之时，福特政府毅然抓住美伊（伊拉克）关系改善的机会，为接下来的中东战略布局奠定基础。

四、结语

美国自殖民时代即形成的使命感，主张在全球范围内推广自由主义价值观，企图按照美国的意志创造全新的世界秩序。不论是威尔逊提出的十四点计划，还是罗斯福倡导的大西洋宪章，都折射出美国这种民族主义价值观向外输出的强烈愿望。然而，时刻标榜自由与民主的美国政府在处理库尔德民族主义问题时，更多的是反其道而行之。库尔德人争取民族独立的思想，恰与美国所宣扬的自由主义观念不谋而合，可这也并未成为两者达成合作意向的关键因素。相比之下，中东主权国家维护国家利益的政策，某些情况下并不符合美国的民族主义价值观，但也没有妨碍美国隔岸平衡政策的实施。显而易见，美国的民族主义价值观更多地停留在官方表态层面，绝非判断美国外交政策是非曲直的重要标准。追根溯源，冷战时期美国对伊拉克库尔德人的政策，始终与美国在中东的隔岸平衡战略紧密相关，强调以美国在中东地区的核心利益为中轴、以美国与主权国家的双边关系为限度。

自后冷战时代开启之后，美国在中东地区的三次军事行动推动了库尔德民族主义的长足发展。颠覆萨达姆政权的两次战争极大改善了库尔德人在伊拉克的政治地位，打击伊斯兰国的联合行动为叙利亚境内的库尔德独立运动创造了有利条件。面对近年来库尔德民族主义声势的日趋浩大，有学者大胆预测，美国有可能将默许伊拉克库尔德人获得事实独立地位，并依照此模式支持叙利亚库尔德人实现高度自治，甚至在情况危急时公开承认更大范围的库尔德独立国。对于此类观点，笔者认为有待商榷。从客观角度分析，后冷战时代库尔德民族主义的兴起是美国中东战略的逻辑结果。从主观角度判断，协助库尔德人走向独立属于美国无意为之的地区目标。历史已经证明，库尔德人在美国中东战略中的地位，取决于美国与主权国家的关系，决定着美国对库尔德民族主义的态度。笔者由此推导，美国对库尔德人政策的未来走势，将会以美国在中东地区的核心利益为中轴，以美国与主权国家的双边关系为限度，长期徘徊于干预与漠视两种态度之间，不会对库尔德人的独立事业给予任何实质性的帮助。

［注释］

②此类观点代表作包括：Michel G.Nehme，“Pawns in a deadly game：Iraqi Kurds and the United State，1972—1975”，International Studies，1995，Vol.32，No.1；Lokman I.Meho，The Kurdish Question in U.S.Foreign Policy，London：Westport，2004.

③此类观点代表作包括：Stephen C Pelletiere，Trapped between the Map and Reality：Geography and Perceptions of Kurdistan，New York：Subs.of International Thomson，2004.

④近年来国内外学界预测库尔德人问题未来走向的代表作包括：Inga Rogg，“The Kurds as parties to and victims of conflicts in Iraq”，International Review of the Red Cross，2007，Vol.89，No.868；Aram Rafaat，“An Independent Kurdish State：Achievable or Merely a Kurdish Dream”，The Journal of Social，Political，and Economic Studies，2007，Vol.32，No.3；Michael Eppel，“Kurdish Nationalism's Moment of Truth”，Current History，2014，Vol.113，No.767；Michael M.Gunter，“Unrecognized De Facto States in World Politics”，Brown Journal of World Affairs，2014，Vol.20，No.2；周鑫宇：《美国对库尔德独立问题的政策及其发展前景》，《现代国际关系》2017年第10期。

⑤关于隔岸平衡战略与霸权改造战略对美国中东政策影响的详细解读，可参见田文林：《美国中东战略及其历史命运》，《西亚非洲》2006年第8期；韩召颖，岳峰：《特朗普政府的中东政策探析》，《当代美国评论》2018年第2期；牛新春：《美国的中东政策：延续与变化》，《当代世界》2018年第3期。