以人为本：促进可持续发展的教育——2016-2022年《全球教育监测报告》专题述评

郑炜君 虞沧

（1.广东开放大学，广东广州，510091；2.武汉职业技术学院，湖北武汉，430074）

《全民教育全球监测报告》（《全球教育监测报告》前身）是联合国教科文组织主持和发布的独立的关于教育监测的年度报告。2000年4月，“世界教育论坛”通过《达喀尔行动纲领》，提出六项全民教育目标①六大目标分别是：（1）扩大和改善全面的幼儿保育和教育，特别是对最弱势和处境不利的儿童；（2）确保到2015 年所有儿童，特别是女童、处境困难的儿童和属于少数民族的儿童，都能接受并完成高质量的免费义务初等教育；（3）通过公平获得适当的学习和生活技能计划，确保满足所有年轻人和成年人的学习需求；（4）到2015 年将成人识字水平提高50%，特别是对妇女而言，并为所有成年人提供平等接受基础教育和继续教育的机会；（5）到2005 年消除中小学教育中的性别差距，到2015 年实现教育中的性别平等，重点是确保女童充分和平等地获得高质量的基础教育；（6）改善教育质量的各个方面并确保所有人都表现出色，以便所有人都能获得公认和可衡量的学习成果，尤其是在识字、算术和基本生活技能方面。。作为监测评估这六项达喀尔全民教育目标的工具，《全民教育全球监测报告》持续追踪各国实现六大目标的进展情况，确定与全民教育有关的所有领域的政策改革和最佳做法，提请注意新出现的挑战并促进有利于教育的国际合作。2002-2015年间，联合国教科文组织共发布12份《全民教育全球监测报告》，内容涵盖性别和全民教育、质量、读写技能、幼儿保育、治理、边缘化群体、教与学、年轻人与技能等主题。2016年，《全民教育全球监测报告》更名为《全球教育监测报告》（以下简称为“报告”），开始了“监测教育可持续发展目标”的新任务②2015 年9 月25 日，联合国可持续发展峰会在纽约总部召开，193 个成员国在峰会上正式通过17 个可持续发展目标（SDGs），旨在从2015 年到2030 年间以综合方式彻底解决社会、经济和环境三个维度的全球发展问题，转向可持续发展道路。其中，第4个目标为“确保包容和公平的优质教育，并为所有人提供终身学习机会”，又称“教育可持续发展目标”（SDG4）。在2015 年“世界教育论坛”发布的《仁川宣言》中，明确要求“《全民教育全球监测报告》对SDG4 以及其他和教育相关的可持续发展目标实施情况进行监测，形成监管汇报机制，在机制内监督并检验提议中的可持续发展目标的实施”。。2016年至今报告共发布了5份，分别是：《为了人类与地球的教育：为全人类创造可持续的未来》（2016年报告）、《教育问责：履行我们的承诺》（2017/18年报告）、《移徙、流离失所和教育：要搭建桥梁，不要筑起高墙》（2019年报告）、《包容与教育：全民覆盖、缺一不可》（2020年报告）和《教育领域的非国家行为体：谁能主动选择？谁将错失机会？》（2021/22年报告）。

报告旨在为实现教育可持续发展目标（SDG4）提供可靠的证据和决策分析，共享全球最佳方案，促进各国履行承诺。报告分专题和监测两大部分，专题部分试图通过令人信服的论据，阐明教育对实现全球可持续发展目标的重要作用。对专题部分的梳理，有助于进一步把握全球教育发展态势，推动我国的教育国际化发展。

一、2016年报告：教育在可持续发展中的作用

2016年的报告，围绕环境、经济、政治等角度从宏观层面阐述了教育对全球可持续发展的作用，重点论证了哪些教育类型对实现环境改善、减贫、性别平等、社会包容、城市发展等目标至关重要。

（一）促进环境发展可持续性

教育在促进环境可持续发展方面发挥了重要作用。伴随着工业革命，尤其是现代制造业的迅猛发展，全球性环境危机日渐凸显，各国专家为此也提出不少对策：有人认为通过技术创新可以有效解决环境问题；有人认为通过控制人口可以有效减轻环境负担；有人认为个体行为的转变才是应对环境挑战的关键。报告指出，无论哪种对策都与教育紧密相关，“通过当代、传统和持续终身的学习方法，教育可以影响个体和集体的环境行为模式，应对各种环境挑战”[1]24。首先，通过学校组织的正规教育，学生可以系统了解环境问题及其后果，加强环境和生态素养，获得知识和技能，学习需要采取哪些行动来解决问题。其次，通过社区教育活动，人们更能获得传统的亦是本土的知识，并在与当地环境进行互动的过程中，学习与大自然和谐相处之道。第三，通过终身学习的方式，在日常工作和生活中自觉树立低碳生活、绿色环保的理念，人们可以在生命的各个阶段对环境的可持续发展作出贡献。

（二）促进经济增长可持续性

教育和终身学习有助于长期的经济增长[1]47，主要体现在三个方面。从个人层面看，受过良好教育和培训的劳动者更具生产力，优质教育能够提高劳动者整体的知识和技能水平；从企业层面看，对员工的教育和培训能促进工艺开发、技术变革，从而提高劳动生产率；从社会层面看，教育的推广有助于建立社会信任、加强法治、支持善治，而稳定的局面是经济快速发展的前提基础。除了能够创建可持续的生产和消费模式、创建和重组新型产业、行业和就业机会，教育和终身学习还在构建绿色和包容性的经济、在消除贫困和不平等方面发挥了重要作用[1]62。正如报告中所指出的那样，更高水平的教育能降低家庭经历长期贫困或代际贫困传递的可能性；教育可以促进劳动力参与和获得就业机会，特别是中等及高等教育，可以显著降低弱势就业和非正规就业的风险；教育拉近了不同性别和社会经济背景人群之间的就业差距，高质量教育能帮助弱势群体增加获得体面工作的机会。

（三）促进社会发展可持续性

社会发展是一个变革的过程，它带来人类福祉的改善，且有助于建立平等和睦、符合民主治理和公正原则的社会关系[2]。在可持续发展的社会中，所有人都不应受歧视，都应有机会获得体面且有尊严生活所必需的基本服务。教育不仅可以通过提供知识和技能来提高社会生产力、改善服务设施，更可以通过价值观的输入来改变社会深层结构、制度规范等，可以说对实现社会包容、社会变革有着重要意义。具体表现在：首先，教育有助于人们保持或改善健康状况，学校是宣传个人卫生教育、传授卫生知识的重要场所；其次，教育为女性创造了更多机遇，在帮助女性识别和挑战不平等的同时，还对婴幼儿健康状况的改善产生积极影响；第三，教育和扫盲能够提高民众的政治参与度，推动社会民主法治进程；第四，教育能够减少犯罪、暴力、冲突等，促进社会和平稳定发展。

二、2017/18年报告：教育问责的重要性

教育是系统工程，不同主体在其中发挥着不同作用、担负着不同职责。当出现教育问题时，人们会倾向于想要知道谁该对此负责，继而找到解决问题的应对之策。2017/18年报告考察了各国教育领域内的有效问责，试图找到有效的问责方法及其所需的有利环境和政策。

（一）政府

问责始于政府，政府是受教育权的主要责任者[3]18。一方面，政府是公民受教育权的有力保护者；另一方面，政府还可以通过政策制定、资源分配等手段来保障教育公共产品的提供。报告探讨了政府在教育领域中问责的各种机制。首先，教育立法是教育问责的依据，是建立良好的教育机制的法律保障；其次，教育规划文件在问责中尤为重要，因涉及不同的行政实体、部门机构等，需要制订与现有资源相匹配的可靠的教育规划，明确战略优先事项和目标，澄清各部门单位的职责所在；第三，公开透明的预算编制过程可以为问责提供基础，一般来说，在年度预算完成后，由独立的立法机构进行审查是确保支出决定符合国家优先事项的主要问责机制；第四，审计是问责链中的重要环节，审计针对限制浪费、解决分配不当和腐败等问题至关重要，是使政府负起责任的补充工具；最后，国家教育监测报告反映各国对本国公民和国际社会的教育承诺的进展情况，是确保问责的工具。

（二）学校和教师

学校受到来自政府、社会、家长等多方的问责，问责的内容包含教学质量、教学设施、卫生条件等，其中又以教学质量最为核心。全球大多数国家建立了教育督导制度，由国家或地方政府授权对学校进行监督管理，这是从政府层面对学校进行问责的重要途径。社会对教育的问责通常体现在市场运作方面，其中，信息的广泛、公平使用尤为重要。家长通常基于各种信息做出择校决定，而这往往又会加剧校际竞争。对教学质量的问责在对学校和教师的问责中占绝对核心，相关部门大多采用基于绩效的办法，将学生考试成绩作为对学校的奖惩依据。同时，不少学校也将学生的考试成绩作为工作绩效对教师进行问责。值得注意的是，在基于绩效的问责对学生成绩的影响方面，跨国评估研究提供了好坏参半的证据，表明“处罚和奖励制度没有引发实质性的改进”[3]54。甚至，高风险问责的各种意外消极后果远远大于收益[3]54。

（三）家长和学生

家长或法定监护人对孩子在基础教育中的就学和行为负主要责任，随着年龄的增长，学生自己承担起了更多的责任。从家长的层面来说，大多数国家实施义务教育法，通过法律来保障青少年的受教育权利，对逃学、辍学儿童家长进行问责。但鉴于就学受到许多因素的影响，单纯追究家长的责任可能高估了他们监督或控制子女上学的能力，特别是在贫困和处境不利的情况下，这就又回到政府层面。需要政府或是社会提供包括现金资助在内的有效帮助，才有可能保证处境不利的儿童群体获得充足的受教育机会。从学生的角度来看，作为学习环境的积极创造者，学生尤其是年长学生在确保自己的行为不会剥夺他人在安全学习环境中学习和教学的权利方面承担着越来越多的责任，需要建立不同的机制来追究学生剥夺他人安全学习权利（主要是校园霸凌行为）的责任。相互问责的方法、为学生制定明确指导方针的方案以及程序的贯彻落实，被证明是最有效的解决办法[3]91。

三、2019年报告：流动群体的受教育机会

“不让一个人掉队”是联合国《2030可持续发展议程》中最有抱负的全球承诺之一。2019年报告考察了流动群体尤其是移民和难民群体的受教育情况，提出增加教育机会能帮助流动群体更好地融入当地，服务社会发展。

（一）国内迁徙者

根据报告，全球平均每8个人中就有1个人不在自己出生的地方或省份居住[4]4。国内迁徙多为单向迁徙，即从农村迁往城镇，从小城市迁往大城市；迁徙原因主要为求学和务工。例如，美国2014年毕业的150万中学生中，约有40万人离开自己所在的州去上大学[4]15。2016年大约有7700万中国流动务工人员出省寻找工作，有9300万人在省内流动，还有1.12亿人短距离流动到离老家不远的城市工作[4]13。许多国家为防止过度的城市化和城乡失衡，出台了控制迁徙的政策，这些政策间接成为流动人口接受教育的壁垒。另一方面，当务工人员把子女留在家乡时，又产生了新的困境：留守儿童面临严峻的教育挑战。针对这个问题，各国积极出台应对举措。以中国为例，2016年国务院颁布《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》，提出要“加大关爱保护力度，逐步减少儿童留守现象，确保农村留守儿童安全、健康、受教育等权益得到有效保障”[5]。2017年中国正式启用全国农村留守儿童信息管理系统，通过信息采集、动态更新和通报共享，实现对留守儿童的精准关爱、精准帮扶和精准保护。2019年5月，民政部联合教育部、公安部等十部委出台《关于进一步健全农村留守儿童和困境儿童服务体系的意见》，提出要设立儿童督导组，并对儿童督导员、儿童主任实行实名制管理，加强基层儿童工作队伍建设[6]。国内迁徙给教育带来的挑战，考验着本国决策者的智慧。报告提出，需要在规划中有效权衡资源配置，要降低法律、行政和财政方面的教育供给壁垒，通过创新性方法和信息技术手段等，改善流动人员子女和留守儿童的教育条件。

（二）国际迁徙者

报告指出，全球平均每30个人中就有1个人在出生国以外居住，其中约2/3在高收入国家。大约每80个人中有1个人因战争冲突或自然灾害而流离失所，这其中十之有九在低收入和中等收入国家[4]4。总体看，迁徙到高收入国家的移民教育状况改善速度要快于留守者。联合国难民署（UNHCR）的统计数据显示，低收入国家只有11%的难民青少年进入中学就读[4]58。为流离失所的人提供教育是使他们恢复常态、规律生活和重拾希望的重要途径，但东道主国家出于各种原因并不重视迁徙到本国的难民群体的教育。教育促进团结，这在全球化时代尤为重要。好的教育应该成为战胜社会偏见、各种歧视的武器，相反，稍有不慎，教育也会成为传递负面信息，排斥、歧视移民、难民的“帮凶”。报告提醒各国政府需清醒认识到这个问题，通过出台更具包容性的教育政策、教育方案，有效解决教学语言、文凭认可、身份认同等问题，以帮助国际迁徙者在本国获得更好的教育。

（三）学生和专业人员

高等教育国际化和高技能移民是国际迁徙的一个重要组成部分，同时又为全球可持续发展目标的实现提供人才支撑，报告专门对留学生群体展开讨论。首先，高等教育国际化的形式变得更加多样，除了学生流动之外，教师、课程、项目等都在流动。其次，各国越来越多地尝试通过在双边、区域性和全球层面统一标准、深化质量保障机制和互认学历来促进劳动力流动。如欧盟通过引入共同学历标准、质量保障、学分互认及转换机制等，建立了欧洲高等教育区。第三，越来越多的国家认识到专业资格互认和学历认证一样能够促进高技能劳动力的迁徙，技能和资历认证的重要性得到重视，资历认证的程序更为规范、简化，资历认证的范围不断拓展。最后，对人才输出国来说，人才外流是有害的，因此需要通过政策支持来促进移民回迁，以弥补人才外流。

四、2020年报告：全纳教育强势回归

20世纪90年代，全民教育和全纳教育思潮相继兴起。尤其近年来，全纳教育从关注特殊儿童逐步走向关注所有弱势群体儿童，并逐渐发展成为实现全民教育的重要途径。2020年报告分析了各国推动全纳教育所面临的问题及其原因，收集了各国在面对全纳教育挑战时采取的经验做法，并从宏观、中观、微观等不同层面提出应对策略。

（一）全纳教育的内涵及全球发展现状

全纳教育关涉所有人群，是基于每个人的价值和潜力都能得到充分尊重的前提下的包含多样性和建立归属感的教育实践。2016年，联合国残疾人权利委员会（CRPD）颁布4号文，从残疾人群体的角度对全纳教育进行了阐释：实施全纳教育是指所有人不受歧视地获得高质量的正规和非正规教育，并在其中取得进展。它涉及加强教育系统覆盖所有学习者的能力，关注所有学生充分有效的参与性、获得性、出勤率和学习成效，特别是那些由于不同原因而被排斥或有被边缘化风险的学生。全纳教育旨在通过关注残疾学生的福祉和成功，消除社会歧视，承认多样性，促进所有人克服障碍参与学习。实现全纳教育需要在立法、政策、筹资、管理、规划、供给和监督等各方面对教育系统进行深入改革[7]。联合国儿童基金会（UNICEF）提出“全纳教育是使所有儿童有机会上学，学习和发展日后成长所需技能的最有效办法”，所有背景的学生都能共同学习和成长，包括残疾儿童、讲少数民族语言的人等传统上受排斥的群体，“全纳教育造福所有人”[8]。

全纳教育的重要性不言而喻，但要真正做到“全民覆盖”却是困难重重，贫困和不平等是主要因素。报告指出，早在新冠肺炎疫情爆发之前，全球就有1/5的儿童、青少年和青年被完全排除在教育大门之外[9]ii。新冠疫情期间，大约40%的低收入和中低收入国家没有采取任何措施来支持诸如语言少数族裔、贫困或残疾儿童等有被排斥风险的学习者[9]28。全球有2.58 亿儿童、青少年和青年因各种原因没有学上，其中非洲撒哈拉以南地区的失学人数还在不断增加[9]6。除欧洲和北美的高收入国家之外，全球来自最富裕和最贫穷家庭的年轻人完成中学教育的比例为100:18，而在最贫穷的20多个国家，几乎没有来自农村贫困家庭的女子能念完初中[9]xviii。在中等收入国家，15 岁时仍在上学的人数只占该群体总人数的3/4[9]xviii。这其中，边缘化群体和特殊时期的情况更不容乐观。14个国家通过儿童功能模块（the Child Functioning Module）提供的最新数据表明，残疾儿童占所有失学人口的15%，在身体或智力方面存在缺陷的人从未上过学的可能性是没有残疾的同龄人的2.5倍[9]xviii。

（二）推动全纳教育需全社会通力合作

越来越多的国家看到全纳教育的重要性，并着手建立更为包容的现代教育体系。报告在分析教育歧视、成见、污名化等现象产生的原因的基础上，提出了开展全纳教育的建议和对策。一是从宏观层面来看，要从社会治理和财政保障上推动全纳教育。报告提出，全纳教育是社会性的系统工程，单靠教育行政部门和教育机构无法完成，需要上升到社会治理的高度，使各利益相关者形成共识、通力合作。如，在对18个欧洲国家的全纳教育办学情况（主要针对残疾学生）的调查中发现，各国分工明确，教育部负责教师、学校行政管理和学习材料；卫生部负责筛查、评估和康复服务；社会保障部负责财政援助等[9]90。充足的经费是开展各类教育的基石，除了确保政府财政预算为全纳教育提供经费支持，还需要采取各种融资政策和计划，尽可能争取更多资金为包括残疾学生在内的弱势群体提供教育服务。二是从中观层面看，要有良好的学校氛围和社区氛围为全纳教育保驾护航。一方面，安全、友善、热情的学校氛围是让所有学生感到有归属感的关键，是开展全纳教育的必备要素。建设包容性的校园文化，首先需要有远见的校领导，其态度会直接影响一线教职员工乃至整个学校的风气；其次学生及其家长的背景和经历会造成他们对包容的态度的差异。研究发现，通过从小就接触多元化的学生团体，可以改善对同龄人的态度；最后，良好的基础设施和技术辅助手段可以进一步营造包容性的学校环境。另一方面，社区是协助政府开展全纳教育的重要阵地。社区中的众多民间组织是全纳教育、包容教育的倡导者，如残疾人组织、相关协会等；社区还可以通过加强基础设施建设、组织活动、扩大宣传等途径推动全纳教育。三是从微观层面看，开展全纳教育需要课程、教材、教师以及评价机制等方面做出相应变革。首先需要开发灵活多样的、尊重人权和公民权的各类课程资源；其次要加强教材审核，在教科书中避免出现让边缘化群体学生感到被歪曲、误解或歧视的图形、文字等；第三，教师需要对学生的多样性持包容、开放态度，同时具备教授具有不同背景的学生的能力；最后要建立高质量且包容性强的评价机制，以满足不同学习成果的测试需求，确保所有学习者的需求都能得到反映。

五、2021/22年报告：教育领域中的非国家行为体

历史上，教育是由宗教、家庭和行会自发和非正式地组织起来的。公办教育系统建立后，政府在教育领域承担了主导作用。但随着人们对教育需求的日益增长，越来越多的人认识到，发展教育仅靠国家行为远远不够。2021/22年报告考察了教育领域的非国家行为体，即我们常说的民办教育的功能与作用，澄清了一些对公办教育和民办教育的错误认识，敦促各国政府要将所有教育机构、学生和教师视为整个系统的一部分，通过激励、问责等措施最大限度地帮助公民实现受教育权。

（一）对一些错误观念的澄清

人们普遍将教育领域的国家行为和非国家行为简单等同于公办教育和民办教育，报告对这一观念予以了澄清，指出现实中的情况要复杂得多。事实上，教育的任何领域都有非国家行为体参与其中，非国家行为体的作用远远超出了提供学校教育的范围，它可以通过餐饮、卫生、交通、娱乐等多种渠道对整个教育系统产生影响。同时，报告也承认，在对教育领域中的国家和非国家行为体进行讨论时，仍应聚焦公办教育和民办教育。在众人眼中，大多数国家的私立学校和私立大学的质量更好，有条件的家庭更愿意让孩子入读私立学校，针对这一观点，报告指出，在实践中，私立学校往往可以对学生进行筛选，以最大限度增加取得顶尖成绩的可能性，当这一因素得到控制时，公立和私立学校之间的差距通常会被大幅缩小甚至消除。另外，针对“公办教育是公平的”“竞争促使学校改进”等观点，报告也一一纠正，指出许多国家的公办教育系统并未能防止社会分层和隔离，而竞争对整个教育系统的影响尚未有定论，竞争甚至有可能会导致私立学校为迎合家长的愿望，与良好的教学实践背道而驰。

（二）民办教育的三个核心问题

报告指出，非国家行为体更多地存在于儿童早期教育、高等教育、职业技术教育和成人教育等领域。不同国家、不同领域的民办教育会遇到不同的问题。比如，在33 个中等收入国家，3岁以下婴幼儿中只有19%能接受正规教育，其中民办教育占到46%[10]138，值得一提的是，在低收入和中等收入国家，这些民办教育机构的质量参差不齐、差异甚大；在中等偏上收入国家的高等教育领域，民办教育引发的则是公平问题，私立学校入学人数在总入学人数中所占比例越大，就学的不平等程度就越大。归纳来看，民办教育主要有三大问题。一是对民办教育的监管问题。近年来，民办教育的供应一直在增加，但对其质量的把控却没有跟上。报告指出，全球有181个国家对民办教育的注册、批准和许可都有规定[10]148，但是和公办教育相比，各国对民办教育的治理和监管往往存在支离破碎、缺乏协调、问责不力等问题，大大损害了民办教育的质量和公平。鉴于此，报告提出需要加大治理和监管的力度，出台相关法规对民办教育的准入、运营、课程、师资等进行规范，对违规行为进行问责和制裁。二是民办教育的资金投入问题。报告指出，各国政府对是否以及如何资助民办教育采取了不同的政策。其中，大多数国家倾向将财政投入到公立学校中，但也有少数国家反其道而行之，还有一些经济发达的国家在努力做到一碗水端平。如，加拿大政府在承担超过90%以上的公立学校支出的同时，只承担了30%的私立学校支出[10]96；在孟加拉国，16000多所非公立中学和7600所宗教学校共吸纳了96%的学生，这些学校每月都能收到用于支付教师工资的政府拨款[10]98；荷兰政府对公立学校和私立学校一视同仁，采取了一揽子拨款政策用于支付教职员工和运营费用[10]98。三是民办教育的影响力问题。有关效率、创新和公平的争论一直是民办教育领域的核心辩题，而辩论的结果是形成支持或反对民办教育的两种截然不同的立场。不同的利益相关者会站在自身角度对民办教育进行批评或是鼓励，这些声音会对民办教育的社会影响力产生不同作用。如，教师工会就一直坚定地支持公办教育，而一些企业和雇主则非常愿意看到民办教育的扩张。针对民办教育在发展中遇到的这些问题，报告也给出了相关建议，呼吁各国的政策制定者审慎对待国家行为体与非国家行为体的关系，通过完善教育规则、制订质量标准、建立奖惩机制等，以保证私立学校能和公立学校一起为所有受教育者提供有质量的教育。要确保教育资金的投入是公平的，在条件允许的范围内，将所有的教育机构视为教育系统的一部分，对其予以财政上的支持。要考虑所有利益相关者的见解和观点，对不同声音持开放态度，做到教育信息的公开和透明，最大限度地确保教育公平。

六、结语

教育对全人类可持续发展的重要意义不言而喻。无论是改善农业、增进健康，还是促进平等、减少暴力，教育“为我们提供了经济的、社会的、技术的乃至伦理的重要工具”[1]ii。

通过对2016-2022年《全球教育监测报告》专题部分的梳理，我们会发现，与国际劳工组织、世界银行等国际组织不同，在联合国教科文组织的视角下，对教育的最终关注点还是落到了“人”的身上，这刚好也暗合了教科文组织“于人之思想中构建和平”的理念。无论是“人”与自然环境的相处，还是“人”在社会冲突前的表现；无论是有机会接受各类教育的“人”，还是那些因主客观因素被排挤在教育之外的“人”，人作为教育的对象，在教育行为中是绝不能缺位的，教育的发展必须建立在“以人为本”的基础之上。无论是教育的本土化发展还是教育的国际化发展，都必须将关注点落在“人”的身上，培养人与自然环境、社会环境的相处、共荣能力，将促进人的发展作为开展教育活动、评价教育质量的标准，而不是为了教育而教育。