史成虎
(中共南京市委党校 党史党建教研部,江苏 南京 210046)
党的二十大报告提出,“推动干部能上能下、能进能出,形成能者上、优者奖、庸者下、劣者汰的良好局面”[1]。这是改革开放以来在党代会政治报告中第三次强调干部能上能下的问题,前两次分别是在党的十五大和十六大报告中提及,这说明中国共产党对干部能上能下问题一以贯之地重视,也是我们党一直想要着力解决的问题。客观而言,干部能上能下在现代政治生活中应该是一个非常普通和正常的政治现象与政治常识问题,其主要目的在于发挥干部系统吐故纳新的功能,以维系政治生态系统的平衡,从而使其保持旺盛和持久的生命力。能上能下作为一种政策安排或者一种体制设计,它既承载着党进行自我革命的许多期许,也是实现国家治理能力现代化的内在要求,更是在新时代全面从严治党背景下,进一步推进干部人事制度改革的关键。新中国成立以来,中国共产党作为执政党对解决干部能上能下问题有着清醒的认识。早在1962年,邓小平就在《执政党的干部问题》中指出干部能上不能下的“副作用很大”。20世纪80年代,我们党探索推行干部退休制度、实行干部任期制。中国特色社会主义进入新时代以来,在全面从严治党背景下,我们党在推进干部能上能下的工作上进行了更为积极的回应并展开有益的探索。2015年7月,党中央颁布《推进领导干部能上能下若干规定(试行)》,2022年9月党中央对该规定进行了修订,并颁布《推进领导干部能上能下规定》,不仅聚焦推进干部能上能下中的突出问题,而且加大推进力度,强化责任担当,还注重规定与问责条例等的衔接协调,为干部考核使用提供了基本遵循。但实事求是地说,推进干部能上能下、实现干部系统正常的新陈代谢还没有完全得到解决,这不仅是一个棘手的实践难题,而且是一个理论难题。目前学术界也鲜有人从学理上对涉及干部能上能下深层次问题进行充分探讨。总之,推进干部能上能下是一个极为复杂的课题,其涉及如“不适宜担任现职干部”[2]的标准问题、政治生态问题、价值导向问题、队伍结构问题等多重复杂因素。在诸多因素中,当前应该给予足够重视的是努力形成干部能上能下的健康政治生态环境。本文基于此认识,尝试以政治生态学的原理和研究方法,为推进干部能上能下提供一个崭新的研究视角。
政治生态学就是将生态学的相关理论、研究方法和基本观点用于政治学的研究,它是“用生态学的观点和方法研究政治现象及其与周围环境的关系的学问。它关注的焦点是政治体系及其行为的环境影响,以及环境变化的政治影响”[3]。从根本上讲,政治生态学是一种方法论,是在研究政治现象和规律时以生态学理论与方法为理论分析框架。在政治生态学的视角中,所有政治系统要获得生机活力并保持健康发展态势,必须在结构和功能上具有开放性、平衡性、动态性,这既要求政治系统与其所处环境之间在彼此能量和信息的传输过程中保持平衡,而且在结构上要求母系统与子系统之间进行有效互动。依据该原理对干部能上能下进行考察就能发现,它与干部系统内部结构、干部评价机制、社会环境、政治生态、选人用人机制等存在着千丝万缕的关系,这些关系也是不断推进干部能上能下工作不断改进、发展的客观性因素。
中国共产党的干部队伍是一个功能特定与属性确定的庞大系统,它也像自然界和社会中其他系统一样时刻处于不断变化和发展之中,这是干部系统的新陈代谢。从运动方向看,这种运动包括两种基本形式:纵向运动与横向运动。纵向运动是干部个体在干部系统中以现职级为中心作垂直运动,即向上和向下运动。向下运动即干部“下”的问题,它包括干部的降职、免职、辞职、辞退和退休等,这是解决干部能上能下问题的关键,邓小平曾说过:“唯一的出路是要能下……要说服我们的干部,造成一种能下的空气。”[4]向上运动即干部的提拔问题。所谓横向运动是指在干部系统中干部作平级调整。干部系统内各种形式的运动相互影响、彼此制约,形成一个完整的生态系统,这是党实现选贤任能和推动优秀人才有序更替进而夯实党长期执政根基的有效方式。
在政治生态学视域中,保持生态平衡是内在要求和根本法则。从新中国政治文明的发展趋势看,党的干部系统在选人用人上保持必要的开放性,不仅是国家政治生活的前提性问题,更是影响党内政治生态整体状况的关键所在。古今中外的大量事实无不表明,能否保持政治系统的生态平衡,既让政治系统的“大门”对“能者”时刻敞开,也为“庸者”预留退出通道,这是政治系统能否保持活力的非常关键的因素。“生态平衡是政治系统生态特征的重要表征,表现为政治系统内部各子系统在结构上的有机关联和互动,政治系统与外部环境在信息和能量的输入与输出上处于均衡的状态。”[5]从宏观层面上看,生态平衡可被视为系统与环境之间以及系统内部诸要素之间在一定时空中相互协调、彼此适应的稳定状态;从微观层面上看,政治生态系统在受到外界干扰而没有超过一定限度时,系统本身可以进行自我调节、增强自身活力并吐故纳新主动适应外界变化,进而实现新的平衡。政治生态的进化与发展所遵循的一般规律是在失衡与平衡的动态运行中实现。但是无论是微观视角还是宏观层面,一旦失去既有平衡,生态系统就可能会发生两个方面的连锁式反应:一方面,发生系统功能失调可能引发生态危机,如果局面得不到控制会进一步引发生态系统的退化乃至崩溃;另一方面,通过系统自身的自我调节、自我优化进而升级到更高层次的系统,实现更高级别的平衡。
柏拉图在《理想国》中说:“当一个国家最像一个人的时候,它是管理得最好的国家……管理得最好的国家最像各部分痛痒相关的一个有机体。”[6]这就是说,无论是一个国家还是一个人,它们作为一个系统不论大小都会遇到同样的问题,只有保持系统内各个要素和各个环节彼此衔接、协同配合,才能实现系统的平衡状态,才能发挥系统功能的最大化,如果系统的某个环节或某些要素出现问题,那么整个系统的运行就会受到影响导致系统的整体功能下降,或者失去某些功能,严重的甚至导致系统瘫痪。当系统中某些要素出现“失调”引起各要素之间的能量传递和信息传输出现失灵,系统运行就可能出现故障,严重的会使系统陷入“死锁”①死锁(Deadlock),这里指的是进程死锁,是个计算机技术名词。它是操作系统或软件运行的一种状态:在多任务系统下,当一个或多个进程等待系统资源,而资源又被进程本身或其他进程占用时,就形成了死锁。这一原理在社会系统中也可以借鉴。状态。在政治生态学的视域中,干部系统也与自然界中其他系统一样,是一个质和量相协调的有机体。作为干部生态系统存在的物质前提,干部是其最重要的构成单位和最主要的政治角色,同时也是整个政治生态系统的核心要素。干部个体的素质很大程度上对干部生态系统的结构与功能发挥着决定性影响,虽然少数“不适宜担任现职”的干部对整个干部系统运行影响不大,但如果不及时采取措施来消除他们的负面影响,就会形成叠加效应,最后可能会出现系统崩溃。这就是说,生态平衡对系统内各个构成元素的质量要求决定了干部的素质与干部系统整体功能的发挥是直接相关的,有效推进干部能上能下就成为维持与发展干部系统生态平衡的必然选择。
推进干部能上能下会随着干部系统“外生态”的变化而出现不同的路向选择,在新民主主义革命时期,中国共产党肩负着领导中国人民推翻“三座大山”的历史使命,因此,“指导伟大的革命,要有伟大的党,要有许多最好的干部”[7],党的干部整体素养的高低,决定党的战斗力大小,最大限度地发挥领导干部队伍的作用、发动群众以及服务群众,是我们党获得民众支持的基本路径,尽量提高干部的革命素养和领导能力是我们党发展壮大的一个主要手段。对于个人来说,这一时期,成为党的干部,意味着要承担更大的革命责任,冒更大的革命风险,意味着要作出更大的牺牲。大浪淘沙的高标准干部要求使得成为党的干部门槛大大提高,同时也使得干部生态系统的新陈代谢速度加快,干部能上能下的途径往往也是多元的,或被动,或主动,或自然脱离。在干部“下”方面,表现为一些干部经受不住生死考验或信仰异化而自行退党,有的因生老病死或者被反革命者屠杀而自然脱离干部队伍;在干部“上”方面,有些干部德才兼备,表现为革命信念坚定、领导能力很强,在革命实践中经过严格考验,并经过一定的民主程序,将他们选拔到合适的岗位实现人尽其才。这一时期我们党的干部生态结构虽然表现为一种高效和精练的状态,但干部生态系统自我选择的功能定位有时却不是干部是否能上能下。
中华人民共和国成立后,中国共产党的“生态位”发生改变,从一个领导人民为夺取全国政权而奋斗的党转变成为在全国执政并长期执政的党,党的干部系统的“外生态”也发生了巨大变化,由于国家政治、经济、文化和社会建设百废待兴,大批人员进入干部队伍,加入党的干部队伍的动机和目的就显得多元与复杂。因为国家建设的需要,进入干部系统为党作出更大贡献成为社会民众和党组织对干部的一致要求。同时,与革命年代面临白色恐怖的巨大威胁相比,不可否认这一时期党的干部生态系统自我净化动力是相对不足的,缺乏对一些不合格干部甚至腐化变质干部自动清除的强大内生动力,而这些干部个体选择自动退出的概率极低,因为“干部队伍是很崇高的,通常是与革命联系在一起的,随意离开干部队伍有脱离革命之嫌,会被认为政治上不坚定”[8]。马克思指出:“环境的改变和人的活动和自我改变的一致,只能被看作是并合理地理解为革命的实践。”[9]处于全国执政地位的中国共产党应该随着执政环境的变化,及时采取相应的措施加强干部队伍建设,科学高效地推进干部能上能下。全国执政70多年来,我们党在推进这一工作上取得了有目共睹的成就,但因为执政环境处于急剧变化之中,推进干部能上能下工作还不能完全适应不断发展的形势的需要。尤其是在干部能下方面,在一定历史阶段中很多时候干部“下”只是由于自然退休或者违反党纪国法,“能上不能下”使得干部队伍的整体素质有所降低、干部系统整体功能有所下降。在常态的生态系统结构中,所有的要素和环节都不是多余的,否则因为结构松散和功能虚化,生态系统就会进入“死锁”状态,导致自身平衡被打破,也会出现干部系统的“内生态”与“外生态”互动受阻而功能失调,自身的优化升级受到很大影响。因此,顺畅、多元的干部能上能下方式的选择成为干部生态系统平衡的保证。
中国特色社会主义进入新时代以来,以习近平同志为核心的党中央加强干部队伍建设,大力整治干部队伍,以贯彻落实中央八项规定精神和反对“四风”为抓手,净化党内政治生态,严肃党内政治生活,以雷霆手段强力反腐,采取各种方式让干部队伍中那些政治理想淡化、政治价值观扭曲、政治品格庸俗、自我革命精神消退、不作为乱作为、形式主义和官僚主义严重、腐化变质的干部“下”去,并颁布制定和贯彻落实“好干部”标准,让“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”[10]的好干部能够顺利地“上”来。经过10多年的努力,从整体上看,当前我们党的干部系统总体上是健康的,但具体到系统内部的某些环节,干部能上能下还存在着不少“梗阻”,如果不对其进行有效治理,有可能会对整个系统正常运转造成不良影响,因此,为了“建设堪当民族复兴重任的高素质干部队伍”[11],还需在推进干部能上能下上持续发力,让党的干部生态系统充分发挥其功能。
干部手中的权力来自人民赋予,但由于现阶段还没有完全解决好权力监督和权力科学运行问题,因而难免会衍生出腐败问题,它时刻侵蚀着党的肌体。“腐败是危害党的生命力和战斗力的最大毒瘤”[12],因此“坚决反对腐败,防止党在长期执政条件下腐化变质,是我们必须抓好的重大政治任务”[13]。在政治生态学视野下,权力腐败是政治生态系统中某些环节或要素出现了功能失调,从而对整个系统的有序运行产生严重影响。干部出现权力腐败正是从思想领域失守开始的,这种失守表现为党性弱化、理想信念淡化、思想出轨、特权思想萌生等。而干部队伍中的少数人没能把好思想关,他们道德失守进而导致行为失范,最后引发一系列消极后果,稀释着干部组织系统的正能量,如果不及时清除这些病灶就可能进一步发生裂变,发展成为难以治愈的“毒瘤”,给党的肌体造成无可挽回的损失。
一个健康的政治生态系统有两个功能必不可少:生态修复和生态净化。也就是说,通过生态净化和生态修复功能,政治生态系统可以顺利进行自我调节和自我组织从而适应变化了的“内生态”和“外生态”,朝着良性有序的方向进化。对于党的干部系统来说,这种自我修复和自我净化能力不仅来自党自觉的历史担当,同时也有赖于科学有效地推进干部能上能下,使那些“不适宜担任现职”的干部难以滞留在现职上,使“有强烈的革命事业心和政治责任感,有实践经验,有胜任领导工作的组织能力、文化水平和专业知识”[14]的干部顺畅地“上”,使那些不作为、乱作为,党性淡化、能力不强,群众意见比较大的干部能够顺利地“下”。《党政干部选拔任用条例》(2019年修订)规定:“党政领导干部在年度考核中被确定为不称职的,因工作能力较弱、受到组织处理或者其他原因不适宜担任现职务层次的,应当降职使用。”[15]《推进领导干部能上能下规定》也规定:政治能力不过硬、理想信念动摇、担当和斗争精神不强、政绩观存在偏差、违背党的民主集中制原则、组织观念淡薄、事业心和责任感不强、领导能力不足、违规决策或者决策论证不充分不慎重、作风不严不实、品行不端等不适宜担任现职的领导职务需要作出调整[16]。这样做才能保持干部队伍旺盛的生命力和强大的战斗力,仅仅是单一、被动的能上能下机制是难以保证的,因此构建多元、主动的能上能下管道就成为干部生态系统自我修复和净化的必然要求。
干部系统作为一个结构和功能、量和质相统一的有机体,与干部整体素质、效能紧密相关,关于干部素养与效能的关系,从古至今都是政治领域讨论的重要课题。在中国古代,虽然没有“干部”这个词,但对政府官员也有类似的表达,墨子就讲过:“尚贤者,政之本也”(《墨子·尚贤》)。针对政府官员“但行文书,不责事实;但求无罪,不问成功。前后相推,上下相蔽”[17]的现象,一些尚有忧国之心的政治家们就建议“并省官员”,以降低其带来的行政风险,提高政府的办事效率。《尚书·咸有一德》中说,“官不必备,惟其人”,“若得其善者,虽少亦足矣;其不善者,纵多亦奚为”。唐朝的宰相房玄龄也指出,“量才授职,务省官员”,“官不得其才,比于画地作饼,不可食也”,“千羊之皮,不如一狐之腋”(《贞观政要·择官第七》)。这些都在强调官不在多而在于用人得当,即只要用人得当,政府的行政效能就会提高。新中国成立后,我国干部系统呈现超大规模的趋势,当然这与我国特殊的计划经济运行模式有着直接关系,“大政府,小社会”决定了政府机构规模较大,党政干部数量较多。改革开放后,我国根据社会主义现代化建设的要求坚持不懈地推进行政体制改革,并不断取得新突破和重大进展,如以政府职能转变为核心,推进简政放权、机构改革、完善制度机制、提高行政效能,但由于配套的机制还不够完善,干部系统整体的效能仍相对较低,在一定范围内还存在诸如人浮于事、相互推诿、行为散漫等问题。干部系统中出现的这种状况是历史与现实合力的结果,但在发展社会主义市场经济这一“外在生态”的必然趋势下,在顺应“大社会,小政府”的时代呼唤下,干部生态系统必然要作出改进以与之相适应。面对现实中干部规模大带来的病症,需要在推动常态的、高效的干部能上能下工作上特别是“下”的方面取得重大突破。推进干部能上能下,以制度化的路径让能者上、优者奖、庸者下、劣者汰,可以大幅提升干部队伍的整体素质以及执政效能,对提高我们党的执政水平有巨大影响。
推进干部能上能下作为干部生态系统维持正常运行必不可少的工作,其重要性不言而喻。《推进领导干部能上能下规定》第二条对干部能上能下提出了许多原则要求,例如,要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,将新时代好干部标准落到实处,坚持“实事求是、公道正派”等共产党人价值观,促使领导干部自觉践行“三严三实”要求,推动形成能者上、优者奖、庸者下、劣者汰的用人导向和从政环境[18]。但是,长期以来推进干部能上能下却受到多方困扰和多重压力,已有的措施存在较多不足,所以在实践中所发挥的作用有限。
其一,从我国干部系统所处的文化生态位来看,传统的“官本位”文化会干扰干部能上能下工作的正常开展,导致已有工作机制作用的发挥受影响。“官本位”文化是指“一个国家和社会判断一个人是否成功及价值大小通常以是否为‘官’以及官职大小为标准。它的一个重要特征,就是把原本属于公共组织的权力颠倒为个人权力,并将其运用到个人的一切活动领域”[19]。在这种不良文化氛围的浸润下,政治系统内外的人常常以追求官位作为自己重要的梦想甚至是人生唯一理想,以“官位”大小来衡量人的社会地位和存在价值,他们以“上”为荣,以“下”为耻。中国共产党成立后,在险恶的革命环境中不断改造这种不良政治文化,逐步积淀积极健康的党内政治文化。这一时期,党努力以马克思主义先进理论培养和改造我们的干部队伍,以实际行动来彰显这个党与旧官僚的区别。例如,中国共产党成立后,党的最高负责人称“书记”就是向外界表明,中国共产党是一个为广大人民群众谋利益的政党,共产党人绝不做官当老爷,绝不欺压老百姓,因此用“书记”这个古代最小的官(书记官)来称呼党的各级领导人。党的一大党纲也强调:党员如果不是由于法律的迫使和没有得到党的特别允许,不能担任政府的委员或国会议员[20]。新中国成立后,虽然“官本位”文化存在的经济基础已经被根除,但其思想依然残存在部分干部意识之中。党在全国执政,意味着党内外环境发生了巨大变化,在承平时期成为党的干部,既没有了那么多的生死考验,又有着较高的社会地位和稳定的收入,这种情况下传统的“官本位”思想在一些干部意识中有所复苏。江泽民曾就“官本位”文化的危害直言不讳地指出:“‘官本位’意识的要害,就是对党和国家的事业不负责,对民族和人民的利益不负责,只对自己或亲属或小团体负责。其危害极大。”[21]长久以来,干部系统“内生态”背景和“外生态”环境普遍充斥一种社会心理:干部升迁降职被赋予了某种道德化的评判,干部的“下”往往与道德问题、作风问题甚至违法犯罪联系在一起。因此,这种能上不能下的“官本位”文化传统,再加上推进干部能上能下工作没能及时根据时代发展适时作出调整,先进的制度供给也没能及时跟上,都给推进干部能上能下工作带来了一定的困难。面对新时代新的历史使命,中国共产党需要从文化上做到破旧立新,给干部能上能下营造先进的文化环境。首先要“破”,党的十八届三中全会提出:“破除‘官本位’观念,推进干部能上能下、能进能出。”[22]其次要“立”,党的十八届六中全会提出:“要注重加强党内政治文化建设,倡导和弘扬忠诚老实、光明坦荡、公道正派、实事求是、艰苦奋斗、清正廉洁等价值观。”[23]这样,通过破立并举、双管齐下才能最大限度地消除“官本位”文化的消极影响。
其二,从干部生态系统的现实看,权力诱惑不但是干部难“下”的直接原因,也是一些“不适宜担任现职”的干部长期滞留在职位上的重要根源。虽然共产党“没有同任何整个无产阶级的利益不同的利益”[24],但是个体干部不同于整体性的政党,从干部群体的价值归向上看,干部是人民的公仆,必须全心全意为人民服务,他们应该“不要自私自利,不要个人英雄主义和风头主义,不要懒惰和消极性,不要自高自大的宗派主义”[25],然而干部价值整体目标的超越性并不能使干部个体摆脱作为人的属性双重性——自然属性和社会属性,虽然进入干部系统意味着对个人行为与利益的约束要比党员更严、标准更高,但也不能剥夺个体干部合法追求自身利益的权利。中国共产党作为我国的执政党,执政关键取决于党的干部,全面建设社会主义现代化国家也必须有“一支政治过硬、适应新时代要求、具备领导现代化建设能力的干部队伍”[26]。从整体上看,干部比党员拥有更高的马克思主义理论水平和执政能力以及在方针政策的制定上存在着较大的优势,全社会普遍重视和尊重领导干部,因此干部身份更容易获得更多的社会资源,这对干部的“下”起着极大的反向推力。一方面,在没有革命战争年代严峻的生死考验的条件下,进入干部系统个体的真实目的变得不再那么纯粹和统一,有的为党的崇高目标所吸引,有的带着功利的目的,有的投机心理明显,有的多种目的并存。这种复杂性多样化的动机对中国共产党作为无产阶级先锋队组织的干部系统所内含的先进性和纯洁性造成冲击,进而在系统内可能形成与党的信仰和宗旨相抵触的异质力量,导致推进干部能上能下工作的创新时机受到延误。另一方面,因为缺乏革命年代恶劣政治环境中的自然淘汰机制,以“为共产主义事业而奋斗终身”的入党初衷和为革命事业甘愿牺牲生命的衡量标准,在党全国执政背景下尤其是市场经济条件下很难加以把握,在愈加复杂的执政条件下,制定“好干部”的客观标准也存在着一定的难度,这都为推进干部能上能下工作增加了困难。
其三,从干部生态内部结构分析,这种层级制的结构模式对系统内各个部门膨胀的冲动存在着抵制乏力的状况,使得推进干部能上能下工作面临动力不足的难题。我们党的干部生态结构横向上体现着相互独立而又分工明确的特征,纵向上又有着上下级部门联系紧密、彼此制约的关系特点。这样每一职级的干部系统与上下级的干部系统都形成领导与被领导的关系,尽管如此,每一职级系统、每一个部门都有着自我发展的需要,每个系统部门内部各个构成元素之间都形成了彼此影响的利害关系。因此,干部生态系统内存在的缺陷常常超越排除“不适宜担任现职”干部的初衷,造成排除这些干部的动力在组织层面陷入先天性不足,进而形成“上多下少”或者“能上不能下”局面,这导致我国现有推进干部能上能下工作机制难以充分发挥应有的功能。
其四,从干部系统的“外生态”环境看,还没有形成干部能上能下的社会氛围。干部生态系统是政党系统的子系统,也是核心系统,政党系统也是政治生态的子系统,而政治生态系统又属于社会生态系统的子系统,干部系统的“内生态”与“外生态”是共生共存的有机体系,必须适时对“内生态”进行策略性调整才能与“外生态”的变化相适应。同时,作为构成干部生态基本要素的干部既是政治人,同时也是社会人,因此,“外生态”时刻对干部系统内政治生态产生着影响。这里有两个认识误区:一是把干部的“下”与违纪违法、作风败坏等同起来,当然在“下”的干部中有这种情况存在,但如果在认识上形成这种偏见,就涉及干部的人格尊严和公民权利的问题。对“好干部”的标准要求与法律不能等同,一名“不适宜担任现职”的干部与一名不合格公民不能等同起来,一名干部如果任职能力不够,应当按照一定的程序,将他调整到合适的岗位上去,这就是《中国共产党章程》中规定的“党的各级领导干部,无论是由民主选举产生的,或是由领导机关任命的,他们的职务都不是终身的,都可以变动或解除”[27]的精神所在。二是把干部级别与其享有的社会地位和权利完全等同起来。现阶段干部的级别越高,待遇越好,社会地位也就越高,但是随着干部级别的提升,责任就越重,压力就越大,这一点往往为很多民众所忽视。干部在职位上享有与其履行职责相对等的权利(排除特权)是法律所允许的,其权利与义务互为前提。当一个干部所拥有的素质难以胜任所在的岗位时,应该主动“下”,把职位让给合适的人,这种思想觉悟,是作为共产党干部应有的素质之一。组织上也有义务从政治可持续发展的全局对“不适宜担任现职”的干部进行调整,这是干部生态系统的功能要求。因此,社会上对于干部的这两种认识误区对推进干部能上能下造成了巨大压力。
一个健康的干部生态系统必须做到“能者上、优者奖、庸者下、劣者汰”,这样才能保证系统实现可持续发展。推进干部能上能下不仅仅是纯粹党的建设问题,也不是单纯的全面从严治党问题,如果能在实践上破解干部能上能下难题,对推进国家治理体系与治理能力现代化以及提高党的执政能力,乃至对推动中国政治文明的发展都有着巨大的意义。但目前需要解决的难题在相当程度上却折射出干部生态系统的结构不尽合理以及功能有些失调,怎样从路径上有效破解干部能上不能下的难题,以使干部生态系统的调整功能得以充分发挥,下面尝试从四个方面进行分析。
主动“下”是指一些“不适宜担任现职”的干部主动提出并自愿进入现职以下的职位上工作或者离开干部系统,组织部门协助其办理手续。长期以来,这种“下”的方式不是主流,而主动“上”的干部却极多,“上”的方式也五花八门,其中存在的一些违反组织程序的“上”,通过官场潜规则的“上”,卖官鬻爵的“上”,等等,都是干部能上能下机制功能失调的一种现实表现。被动“下”主要是指一些“不适宜担任现职”的干部不愿主动“下”,就由组织依照一定程序劝其“下”或请其“下”。当然这里主动和被动“下”的干部并不包括违法犯罪被“留置”而脱离干部系统的干部,虽然这两种“下”的方式一直是新中国成立后干部“下”的两种主要方式,但是随着干部系统的日益庞大和干部内外生态的日益复杂,已经难以满足实现国家治理现代化的现实需要。
随着我国社会环境和政治生态愈加宽容,有些干部或出于履行干部职责的要求和党员义务考虑,或出于组织体系内的生存压力,当履职岗位成为自己不能承受之重而变成一种负担时,“下”的意愿就可能萌生。但一段时间以来,我国干部选拔任用相关规定比较含糊,使干部主动“下”缺乏保护性和便捷性渠道,导致一些干部在选择面前顾虑重重,甚至有一些人望而却步,这就需要解决“下”的干部的后顾之忧。怎样在体制创新上做到使那些“不适宜担任现职”的干部主动“下”显得意义重大。干部主动“下”最大的好处是可以提高行政效率、降低管理成本以及使组织体系关系相对和谐,但是目前从一些部门的摸索实践看,绝大多数都以被动“下”为主,在主动“下”的体制设计方面还没有得到应有重视而少有突破。同时,实现干部能上能下的主动与被动的统一,需要在群众公认上下足功夫。干部既能上也能下固然需要党委领导班子发挥主体责任,作出正确抉择,更需要对群众的意见要求作出积极回应,高度重视群众的话语权。实践证明,让群众评价高的干部顺利地“上”来,让那些群众意见大、评价低的干部顺利地“下”去,才能进一步巩固干部制度改革的成果。
一方面,必须对干部能“上”制定高标准,以及在选任干部时执行严格的民主程序。干部生态系统的整体性要求必然使干部的能下与能上直接相关,如果“上”的标准低、程序简单,再高效的能上能下工作也无法使整个干部生态系统达到理想状态,“党的干部是党和国家事业的中坚力量”[28],这决定了干部个体精英品质的高标准。应当承认,一段时间以来,一些人对“好干部”的标准认识较为模糊,有些部门在选人用人上客观因素少于主观因素,群众认同少于上级意志,对年轻干部的提拔常常作为一种硬性的指标或任务来完成,有时在考察和任用程序上形式主义多于实质内容。只有制定科学的制度体系,严把“上”的质量关,在“能上”方面注重健全和完善“好干部”的发现甄别机制、培养教育机制、选拔任用机制、管理监督机制、容错纠错机制,才能最大限度地保证“上”来的干部人岗相适、德才配位。
另一方面,需要降低干部“下”的标准,形成“上高”和“下低”的趋势,使“不适宜担任现职”的干部能够顺畅地“下”。一个成熟的干部系统应该是开放的,对任何一个各方面都很突出并有意愿进入干部系统的人敞开大门,同时对那些难以适应岗位要求的人要毫不惋惜地加以拒绝。从政治生态学的视角分析,任何一个失去基本功能的系统元素都失去了生态价值的作用。因此,干部能上能下从制度设计上要让“不适宜担任现职”的干部能够做到及时高效地“下”,只要符合《推进领导干部能上能下规定》所列举的15种“不适宜担任现职”情形,就必须态度坚决、行动迅速、该“下”则“下”,没有回旋的余地。如果让那些此地“下”、彼地“上”的现象成为常态,就会造成“劣币驱逐良币”的现象,这种“逆淘汰”效应引发的后果就可能让一些人认为乱作为可以安然如故,不作为可以毫发无损。长此以往,将会造成能干事的人不想干事,不能干事的人乱干事或者不干事却无须付出相应代价,最后对整个政治系统的人才甄选与健康政治生态的形成都会带来消极影响。同时,无论是被动“下”还是主动“下”,都应当以宽容的态度和人性化处理从程序上给予合理解决,使“下”的干部不会承担过多成本,让他“下”而能服,对其名誉和正当权利给予必要保护。需要指出的是,实现“不适宜担任现职”的干部顺利地“下”还需要在“下”的渠道上多动脑筋。《推进领导干部能上能下规定》要求“畅通干部下的渠道”[29],并提出“下”的方式包括平职调整、转任公务员、免职、降职、提前退休等通道,各级党委和组织部门必须负起主体责任,根据不同情况依据相关规定对“下”的通道进一步作出具有可操作性的细化和多样化。
所谓“内刚”,不是压缩干部的权利,而是按照干部管理的各种规定、条例在组织内部对干部进行管理,对工作程序实施严格规范,防止“带病上岗”和“带病提拔”现象的出现。这就需要“健全和落实推进领导干部能上能下工作责任制”[30],党委或党组书记要履行主体责任和第一责任人的责任,以实际行动践行“好干部”的标准。内刚也不是搞权力集中,而是以民主的方式来规制权力、监督权力,防止权力滥用和以权寻租,形成风清气正的政治生态。内刚也不是人人自危,而是使干部敢于担当、敢于负责,做到权责对等、人岗相适等,实现“动态更新,把相形见绌的调整出去,同时注意补充新的优秀人选,始终保持一池活水”[31]。即是说,内刚是在尊重干部主体地位和人格尊严的基础上,把他们的各种权利和需要承担的责任加以明确与外化,而不是一味地拔高干部标准,只有这样才能对碌碌无为和有晋升意愿的干部形成压力,使形式主义和官僚主义作风无藏身之地,特别是对那些通过不正当手段“上”来的干部和一些平庸的干部形成一种挤压态势,这既可以使一些心生贪欲的干部悬崖勒马、及时收手,也可以使一些人岗不适的干部对现职失去兴趣而不再留恋,促使其主动寻求流动的机会,从而找到更适合自己的岗位。
所谓“外柔”,就是通过多方合力营造一种包容性的宽松氛围,降低干部能上能下特别是“下”的外部压力,即加强干部能上能下的“外生态”建设。“任何一系统都离不开外部环境的支持和制约,脱离外界的、绝对封闭的系统是不存在的。”[32]干部队伍是一个与外界环境相互联系、彼此制约的有机体,如果外部环境对干部生态系统的功能没有作出必要回应,那么这种功能就难以产生理想效果。因此,在构建科学和人性化的干部能上能下机制的基础上,还要加强“外生态”建设,尤其是需要得到人民群众的理解和支持,这是形成干部能上能下氛围非常重要的一环,《推进领导干部能上能下规定》也要求“积极营造推进领导干部能上能下的制度环境和舆论氛围”[33]。要通过多种舆论宣传工具引导广大人民群众转变“官”念,打破等级观念和特权思维,转变“官本位”思想,扭转对“上”来和“下”去干部的看法,尊重“下”的干部的权利和人格尊严,对他们不作道德性评价,把“下”的干部与道德败坏、违法犯罪相剥离,防止形成一种污名化的社会氛围。这样才能把“下”的干部与组织之间的张力缓和下来,避免由于矛盾激化而出现系统功能受到消极影响。“下”的干部获得群众和系统内其他同志的理解以及新的工作单位的接纳,这不仅是对“下”的干部人格的尊重,而且有助于推动形成对“下”的干部的包容与尊重的社会氛围,进而可以大大减轻推动干部“下”的外部压力。
政治生态总是处于时刻变化之中,在动态中保持相对平衡是政治生态学的内在规律,也是基本法则,政治系统中干部能上能下是政治生态保持健康和充满活力的必然要求。对中国共产党而言,提拔优秀干部和处置“不适宜担任现职”的干部应该是理所当然的工作,但常常被一些不和谐声音困扰,对推动干部生态系统实现良性发展造成阻碍。在中国共产党的干部发展历史上,整风运动既是推动党的建设的重大举措,也是干部生态调整的重要途径,在具体运作过程中对于党员干部的实质性利益尽量不予触碰,主要是从主观思想上来寻求解决问题的方法。在整风运动期间,尽管干部生态得以保持稳定,党员干部的思想觉悟也得到较大提高,但是对政治生态的改善也是有其限度的,并且整风运动中的很多临时性措施难以代替法律和制度的刚性支撑,很难做到可持续性、常态化发展。
就目前来看,各个地区和部门对推进干部能上能下的实践还处于摸索阶段,一些与之配套的程序与秩序还没有完全建立起来。当前,推进干部能上能下,必须在制度体系建设上给予高度重视。众所周知,从依规治党和依法治国的要求看,个别领导干部的主观意志不能成为决定干部“上”或“下”的主流,而是依据一套科学规则和程序,是多种因素“合力”的结果。其中,制度化设计在党的人事安排和权力交接中发挥着愈加重要的作用,其着力点是干部人事制度改革的有效开展和有序推进。因此,应增强干部群体政治建设的针对性与具体化,建立健全各种激励机制(包括物质和精神激励、职业发展和能力提升激励等),设计一套结构科学、奖惩分明、责权明晰、贯彻到位等的制度体系,树立“能者上、优者奖、庸者下、劣者汰”的“选人用人正确导向”[34],这种导向一旦真正建立起来就是对干部的最大激励,正如习近平总书记所说:“对干部最大的激励是正确用人导向。”[35]在选人用人机制上必须树立和坚守科学的标准,“坚持把政治标准放在首位,做深做实干部政治素质考察,突出把好政治关、廉洁关”[36],并将“选拔—培养—替换—净化”的干部转化机制嵌入其中,在坚持“人岗相适、人事相宜”的用人原则下,破除“年龄困扰”,摆脱“政绩困顿”,化解“关系桎梏”,树立干部“上”得理所当然和“下”得天经地义的新导向。鉴于干部能“下”是推进干部能上能下的关键,所以在如何“下”的方面必须慎重,程序必须严密而完整,要构建一整套系统化、科学化、规范化、操作性强的“下”的体制机制。要与不同地区、不同岗位的具体条件、要求与情形结合起来形成“下”的方式,只有形成程序思维、树立程序意识、坚持按程序办事,才能实现程序正义,进而赢得民意。在此基础上,将推进干部“下”的工作与干部交流制度、轮岗制度、聘任制度等有关干部管理制度有机统一起来,以规范有效的程序推进干部能上能下。
在实现制度化与常态化的过程中,既要防止生硬的降职和“火箭式”的提拔,以免激化矛盾,又要防止受领导个人意志支配和地方部门保护主义影响,对一些干部作出轻率降职或者带病提拔,出现侵犯干部个人权利的现象。总之,如何依据干部管理的各种规章制度,“完善干部考核评价体系”[37],在充分发扬民主的基础上制定公平、统一与科学的评价体系,把公正的程序规则运用到对干部的管理和评价中,是目前紧迫而又必须科学规划的任务。
让干部能够顺畅流动是执政党执政结构自我完善和执政能力自我提升的必要条件,我们党要推进实现国家治理体系和治理能力现代化,必须解决干部素养与阶段性重大任务关系的政治生态难题,高效地推动干部能上能下,并以先进理论为指导在实践上实现重大突破。