“双减”背景下的课后服务政策执行研究*

郑再升

（韶关学院，广东 韶关 512005）

一、问题的提出

为满足群众的期盼与诉求，有效解决“三点半难题”，近年来各地纷纷采取了一系列实践性探索，比如“弹性放学”“四点半课堂”“三点半驿站”[1]等，直至2017年出台了《关于做好中小学生课后服务工作的指导意见》（以下简称《意见》），这是教育部印发的第一个关于中小学课后服务的政策文件。随后，全国各地中小学掀起了“课后服务热潮”，但随着课后服务实施中出现的各种问题而逐渐回归平淡。[2]2021年，《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称“双减”）颁布，义务教育阶段课后服务再次成为人们关注的重点。“双减”政策中对课后服务进行了较为全面的论述，把课后服务摆在落实“双减”的重要位置上，体现了党中央、国务院对做优做强课后服务的高度重视和殷切期望，为进一步开展课后服务指明了前进方向，标志着课后服务步入了新的历史阶段。[3]

中央政府以其权力优势，通过强制手段扩大政策的传播范围与传播力度，提升政策的落地效率。[4]截至2021年9月22日，全国已填报的学校有96 3%提供了课后服务，学生参加率占比85%，86 2%的教师参与课后服务工作。

自“双减”政策出台至今，中小学在提升课后服务有效性和探索课后服务新模式等方面成绩斐然，但仍然存在诸多实践误识与价值偏倚，课后服务政策执行成效如何？课后服务政策目标是否得以实现？政策执行过程中还存在哪些问题？如何对课后服务政策提出有针对性的优化？当前从“双减”视角审视课后服务的理论研究成果较少，本研究从公共政策执行的角度出发，借鉴公共政策的史密斯政策执行过程模型，对“双减”背景下校内课后服务政策执行进行分析，探讨课后服务政策执行存在的问题以及未来发展的进程，为有效落实“双减”政策与促进学生全面发展提供参考。

二、理论分析视角：史密斯政策执行过程模型

（一）史密斯政策执行过程模型

美国政策学家史密斯认为可以从四个因素来分析政策执行过程中出现的“冲突”，并揭示四个因素之间相互作用效果，使得静态的影响因素形成一种变量间的动态过程。[5]这四个因素分别是：理想化的政策，也就是合理、合法并且可行的政策方案，具体包括政策的类型、渊源及受支持度等；执行机构，包括执行机构的认识配备及其工作态度、执行的能力与信心等；目标群体，指政策调整其行为的群体，包括目标群体的接受度以及先前的政策经验等；环境因素，即与政策生存空间相关联的因素。[6]总之，四个因素直接影响政策执行成效，并且不同程度的紧张、压力会在四大因素相互作用的过程中出现，而各个因素都会对此进行不同程度的处理，达到新的平衡，形成一定的建制反馈给政策制定者，从而影响原政策的改进和改变。

（二）史密斯政策执行过程模型的适用性分析

政策执行研究经历了从自上而下的政策执行模式到自下而上的政策执行，到第三代的包括政策执行的组织模型、政策网络理论[7]、倡议联盟理论[8]、政府内政策执行的沟通模型等。在中央集权的阶层制体制下，我国政策执行的基本流程是由中央政府制定，然后由地方各级政府逐层传递并予以细化，将政策的宏观性、指导性转变为具体可操作性。因此，自上而下成为我国政策执行的基本模式。

具体到课后服务政策执行，从政策过程来看，课后服务政策的颁布与实施先是由教育部颁布相关文件，自上而下将宏观指导意义的课后服务政策逐级向下传递，在坚持原有宏观指导价值与原则限定的基础上，逐渐细化成为具体操作细则，符合史密斯模型自上而下研究路径的基本取向。从研究内容来说，课后服务政策在解决“三点半难题”的过程会受到诸多因素的影响，并且这些因素往往较为分散且相互交织并不易被察觉，史密斯模型从学术理论的层面对这些影响因素加以分析，为开展相关研究提供了可供遵循的理论视角。因此，从研究路径与研究内容来看，课后服务政策研究中引入史密斯模型，能够科学地把握政策执行的影响因素，并提出政策执行的优化策略。

三、研究方法

在综合考虑多维度的基础上，本研究在S市中心城区三区中分别选取两所小学进行调查，采用问卷调查法、访谈法和文本分析法，围绕课后服务政策执行中政策本身、执行环境、执行者和目标群体等四个方面收集数据信息并进行分析。

第一，问卷法。本研究选取课后服务政策执行过程中密切相关的群体——家长作为研究对象，自编问卷《学校课后服务执行情况调查（家长版）》，以获得目标群体（家长）对课后服务政策执行情况的满意度与参与度等信息。问卷分为四部分：第一部分为人口学变量，主要了解目标群体（家长）的基本信息；第二部分为家长对课后服务功能的认同度，具体包括对解决“三点半难题”、促进学生的个性化发展与促进教育公平等价值的认同；第三部分为学校课后服务的执行情况；第四部分是对学校课后服务的参与度与满意度。家长版问卷是在每所小学中随机抽取两个年级共两个班进行调查，其中，回收问卷235份，保留216份有效问卷，有效率占比91 91%。经过检验，问卷具有较高的信效度。经前期了解，当前小学生课后服务参与情况存在两个问题：第一，参与学生过少，因为目前校内课后服务属于自愿参与，所以参与学生过少，据前期部分教师介绍，参与学生人数比例不超过三成；第二，存在低年级参与率低，而高年级参与率高的情况。因此，在进行家长问卷调查时，尽量要求所有参与校内课后服务的家长都填写问卷，而没有参与校内课后服务的家长自愿填写，数据仅用作参考对比使用。

第二，访谈法。自编访谈提纲，对政策执行机构和目标群体进行访谈，主要是对6所调研学校共12名教师和12位家长进行访谈。教师访谈内容主要围绕教师对课后服务政策的认识以及在课后服务活动中的参与情况等方面；对家长的访谈内容主要包括对课后服务政策的认识以及孩子与家长在课后服务活动中参与情况等方面展开，以此掌握当前课后服务政策的执行情况。

第三，文本分析法。研究重点聚焦教育部、省教育厅、地方教育局以及受访学校关于开展课后服务的制度、重要通知等文件分析，深入梳理课后服务政策文件内容，挖掘政策目标与价值取向等。

四、“双减”背景下课后服务政策执行分析

（一）课后服务政策本身的分析

合理的政策目标与政策价值取向是政策执行有效落地的关键，而合理的政策价值取向又离不开与之相匹配的政策体系。

1 课后服务政策目标分析

课后服务政策是在“三点半难题”背景下应运而生，其宗旨目标明确，即缓解“三点半”现象。一方面，在具体的政策执行过程中，由于历史、传统、体制、地理等原因导致课后服务的执行标准和实施规范未能统一明确，存在“模糊性”，从而导致实践中服务内容和形式的多样性；另一方面，受到经费和人员的限制，课后服务的内容和形式只能维持简单的运作层面，而经费和人员的政策权限涉及教育、财政、人事等多个部门，所以，很多地区课后服务内容与形式的规定都只是突出了“鼓励和探索”，无法对具体的内容和形式做出更多指导。[9]而这也是导致后期活动开展过程中，学校采取“观望态度”的理由。

2 课后服务政策价值取向分析

公共政策的实质在于增进社会效益。[10]课后服务政策价值取向分析，就是将课后服务政策的“实然”价值取向和“应然”价值取向相比较并做出相应的评价。

作为落实“双减”政策的重要举措，课后服务政策的价值取向是积极回应家长、学生和社会的教育需求。具体包括：满足家长的合理诉求，解决“三点半难题”；减轻学生学业负担，促进学生的个性化发展；缩小课后成长差距，促进教育公平。从理论意义上讲，课后服务政策的实施应有利于促进不同群体之间利益与资源冲突的缓和，有利于社会稳定，充分发挥政府在义务教育发展中的职能作用，为落实“双减”政策提供有效的手段。此外，鉴于当下“应试教育”思维方式下校内教育急功近利与校外培训资本野蛮生长的现象，提升校内课后服务质量也是“双减”政策下减少学生校外培训需求的一种“补偿”性手段。[11]

本研究通过问卷了解家长对课后服务政策价值取向的认同度，从实际的调研数据也可以看出，家长对于课后服务政策价值取向的认同度持赞同及以上接近60%，接近20%的家长选择不确定，持不赞同及以下的家长也接近20%。一方面，缘于部分家长对于课后服务政策的不了解，尽管绝大多数的学校都有针对课后服务制订专门的管理办法并告知家长，但是受访家长也都提到对于课后服务的管理要求基本也只是停留于一般了解，缺乏深层次的认知，这与之前调研结果相符[12]；另一方面，也说明课后服务政策执行的价值未能得到充分落实，在访谈中确实有部分家长提到了学校开展课后服务除了可以缓解“接送孩子困难”的直接诉求以外，还可以有效降低家庭的教育支出成本，在不花钱或者少花钱的前提下接受优质的校内教育资源。家长问卷中提到“学校是否有必要为学生提供课后服务”有接近79 16%的家长选择“有必要”和“非常有必要”，说明相比校外机构，家长更愿意信任校内教育资源。以往有研究调查也显示，家长比较信任由学校提供的课后服务，并愿意且想继续让孩子参加学校组织的课后服务。[13]但是对于“减轻家长由于辅导孩子学习带来的压力”及“有效减轻学生学业负担”方面则没能得到有效认同，家长“望子成龙，望女成凤”的心理始终存在，有些家长选择不参与学校的“课后服务”，而继续“我行我素”地参与校外补习，更有甚的有些学生上完校内课后服务后继续参加校外培训补习，这已严重背离了课后服务的初衷——“减负”，严重地扰乱了教育生态。[14]在“促进学生的个性化成长”方面尽管中小学充分发挥校内教师优势资源与引进校外优质平台，满足学生的个性化成长需求，但在部分教师访谈中提到，由于学生人数少的限制，真正能供学生选择的课程实际上不多，而这些问题家长也都提到，孩子只能在学校开设的课程中选择，而这些课程也不一定是自己感兴趣的。因此，课后服务政策价值取向偏向于满足学生的基本需求，而发展需求难以满足。

（二）课后服务政策执行环境分析

人口流动频繁、传统家庭结构解体以及“全面二孩”政策的放开，“三点半难题”给绝大多数的家长带来了极大的困扰，可见课后服务政策的出台是民心所向。而政策执行环境会极大地影响课后服务政策执行成效，主要从资源支持与制度支持两方面来对课后服务政策的执行环境进行分析。

1 课后服务政策执行资源支持有限

课后服务政策的执行资源主要面临场地设备、人力资源及财力资源等三方面。

第一，课后服务作为学校常规课堂教学的补充手段，是一种敞开式的育人方式，应该允许多元主体共同参与到学校教育活动中，进而弥合了学校教育与社会生活的鸿沟。如果课后服务内容仅仅是以完成家庭作业和自主阅读，那么学校的场地和设备完全充足，但是课后服务政策还应注重发展学生的个性与满足学生的全面发展需求，因此需要整合校内外场域资源。但是，当前大部分学校开展课后服务的场域仅仅局限于学校，未能有效整合诸如科技馆、博物馆、少年宫、街道社区、研学旅行基地等与社会生活密切相关的机构或泛在的场所，难以满足学生全面发展的需求。[15]

第二，师资队伍的质量影响了课后服务政策执行。首先，校内教师作为课后服务的具体实施者和直接参与者，师资来源单一以及专业特长受限无法满足学生全面发展的需求。其次，加重了教师的工作量。教师在完成繁忙的课内教学工作的同时兼任课后服务工作，工作量的加重影响了教师对课后服务责任承担与价值功能的认同度。[16]最后，为保证课后服务的质量和学生的安全，教师还得参与监督和管理课后服务引入的校外合作机构，并且当前家长参与有限且不稳定。通过调研发现，访谈中问及“您的孩子所在班级是否有家长监督学校课后服务实施情况”，仅有52 78%的家长选择“是”，说明家长参与课后服务监管意识不强。

第三，当前课后服务经费来源主要有财政补贴、服务性收费、社会捐助等方式。但是，经费投入不足是制约当前中小学课后服务活动开展的最大因素。首先，课后服务经费的宽裕程度取决于当地政府财政能力以及承担课后服务的主观努力[17]。因此，地方政府财力状况较佳的学校可以为学生和家长免费提供基础的、个性化的课后服务；经济欠发达地区，特别是农村学校难以在维持基本教育经费之外挪出课后服务经费的财政预算而导致课后服务出现难以维继或启动困难的现象。[18]其次，家长收费问题同样也影响了当前中小学课后服务适应功能的发挥。2017年出台的《意见》中并没有对课后服务是否收费作出具体规定，但在随后颁布的“中小学生减负措施三十条”中提到，“各地可根据课后服务的性质，……收取服务性收费或代收费等方式筹措经费。”但是具体落实到收费标准以及考虑家庭经济承受能力等实践问题时，教育收费的敏感性让课后服务陷于“不收费也不干活”的消极应对当中。[19]最后，尽管通过社会捐助等方式筹备资金也可以适当减轻当前课后服务经费来源的困境，但是这种方式目前在我国中小学课后服务经费来源中占比较少。[20]

2 课后服务政策执行制度支持不够

“双减”背景下课后服务政策执行存在诸多制度不完善的地方，激励机制欠缺、监督与评价制度流于形式。

第一，在激励机制方面，由于大多数学校没有明确关于课后服务的薪资标准问题，基本等同“无偿”服务，长此以往，教师难免会产生职业倦怠感。而即使有也仅仅是单一手段的经济补贴，缺乏精神方面的激励措施，难以激发教师参与课后服务的积极性与主动性。

第二，在监督与评价制度方面，针对教育部门与学校之间，目前各地教育部门没有形成有效的课后服务工作监督与评价制度，难以对学校开展课后服务工作形成激励作用，比如，课后服务政策要求开展多样性的活动，但缺少相关的监督与评价制度从而导致部分课程流于形式，甚至出现“有利用课后服务时间进行集体补课的个别现象”[21]；教师与家长之间缺乏良好信息沟通机制导致信息缺乏全面性和及时性，无法有效发挥家长的监督职责。

（三）课后服务政策执行机构分析

课后服务政策执行机构的主体是学校和教师。一方面，通过了解学校开展课后服务活动的相关制度文本来分析课后服务政策的执行现状；另一方面，通过访谈了解教师对课后服务政策的认识以及在课后服务活动中的参与情况等，以此深入挖掘课后服务政策执行成效。

1 学校对课后服务政策执行悖论：忠实执行与消极执行

第一，通过对比教育部、省教育厅、S市教育局以及受访学校的课后服务相关制度，发现具有高度的雷同性，省教育厅的政策文件是对教育部文件的具体细化，但是具体到市与学校的文件则与省教育厅的政策文件高度雷同，其中的基本原则、具体安排、管理机制和保障机制基本相同，只是对上级文本的简单传达，并没有进一步的细化与补充。具体到学校的话，同一个区的课后服务活动文件基本一致，统一由区教育局统一安排，学校并没有从上级的政策里得到充分的政策调节空间与自主性，学校可操作层面不大，表现为学校对课后服务政策的忠实执行，影响了课后服务政策在执行中的地方特色的发挥。

第二，限于获取资源的有限性，学校开展课后服务活动存在消极执行现象，将课后服务等同于“看护孩子”，存在消极执行与象征性执行现象。以往研究显示由于我国中小学安全防控体系不健全，学校在提供课后服务时偏重于课后服务的安全与保障功能，教育发展功能略显不足。[22]或者有些中小学校对课后服务的功能与重要性认识不足，认为课后服务时间发生在义务教育之外，应该由校外机构来承担；而且，收费的敏感性也打消了学校提高课后服务质量的积极性。比如，在家长问卷调查中通过了解“学校提供了哪些形式的课后服务”，结果显示，选择“完成作业、自主阅读、自习等”占比95 83%，选择“校内组织开展社团、兴趣小组活动、体育艺术活动等”占比47 22%，选择“校外素质拓展训练，到少年宫、文化宫活动中心等场所参观或开展社会实践活动”占比19 44%，选择“其他”占比20 83%，说明当前学校开展课后服务满足于简单的看护功能，并且校外拓展联合活动严重不足。

2 一线教师的生存处境分析：被忽视的课后服务教师与课后服务的反向增负

“双减”政策的目的是减轻学生学业负担，其主要针对义务教育阶段的学生。然而中小学校在落实“双减”政策时，在开展课后服务的过程中，却存在着“学生负担减轻，教师负担加重”的反向增负现象。[23]

对于一线教师来说，政策带来的最大变化体现在工作量上。通过教师访谈发现，尽管绝大多数教师比较认同课后服务的政策价值取向，但是，多名教师均认为自己的工作量增加了，特别是担任班主任，因为有些课后看护工作和辅导作业工作基本都是落在班主任老师头上。一方面，工作时间的延长加重了教师的工作压力，造成了极大的身心负担；另一方面，教师工作量的认定与劳务报酬上存在问题，由于课后服务的经费来源渠道少，所得经费除了满足学生正常开展的课后服务需要以外难有结余，因此，用于补贴教师的工作付出报酬较少或者几乎没有，部分教师的工作付出相当于义务劳动。通过家长问卷调查发现，关于“学校提供课后服务的工作人员由谁担任”中选择“在校教师”的占比91 67%，选择“学校引进的第三方机构”的占比20 83%，选择“家长、大学生、离退休教师及其他志愿者”的占比6 94，“不了解”的占比11 11%，说明当前参与课后服务工作的教师负担太重，没有充分发挥家长、大学生、离退休教师及其他志愿者的优势与合力，处于“单枪匹马”作战状态。有些校外引进的特色项目，也需要安排校内教师陪同看护。甚至出现有的学校为了满足“双减”政策要求，促进学生的多样化需求，逼着教师必须填写自己的“特长”，以开发兴趣类“特色服务”课程，这让许多学科教师十分苦恼。[24]

因此，如何充分发挥学校教育的主阵地作用，守护教师的幸福感是“双减”政策背景下课后服务政策执行亟待解决的关键问题。

（四）课后服务政策目标群体分析

1 目标群体的特征分析

此次调查对象以学生的父母为主，学历在大专以下的占比83 96%，年龄于40岁以下居多（占比72 19%） 。孩子平时放学的主要接送人分别是父母为主的占比41 18%，孩子自己回家的占比33 16%和老人接送的占比20 32%。由此可以勾画出课后服务政策目标群体的基本轮廓：政策受众对象主要是S市三区小学高学段的户籍幼儿，家长多为学历水平较低的中青年阶层；负责孩子放学接送和看护的主要是以父母为主和孩子自己回家。通过访谈也了解到，部分家长是做小生意的，所以平时都是挤出时间来接送孩子，而且部分学生从小就比较独立，基本上都能自己坐公交车上下学。

目标群体对于课后服务政策的态度是“比较满意”，但是又处于一种“无奈”的状态。伴随着“双减”政策的落地，教育部要求从2021年秋季学期开始课后服务“全面覆盖”，经过近一个学期的实践探索，各地开展课后服务模式、内容安排与配套服务等方面均涌现创新实践案例。但是从受访学校的调研结果发现，尽管课后服务对学校来讲是强制性开展，但是对于学生来讲却是自愿参加，所以，受访学校并未强制所有学生参与校内课后服务，除了少部分确实有接送需求的家长以外，报名参加校内课后服务的学生人数不多，尽管大部分家长对于校内课后服务存在较高的期待，但是源于校内课后服务教育资源供需不平衡，可供选择的课程少，特别是体现在个性化课程的开设与选择上，呈现出“被动选择的消极接受者”局面。

2 目标群体的满意度分析

目标群体的政策满意度是考虑政策执行成效的有效手段。通过家长问卷发现，家长对课后服务政策较为满意，其中，满意的占比56 94%和非常满意的占比22 22%，也存在少数家长不了解、不满意该政策，对课后服务的认识局限于完成家庭作业这一基础层面上，从而影响了家长对于课后服务收费标准的判断，在问卷调查中也有接近一半的家长希望不收取课后服务费用，在以往的研究中也显示，9 3%的家长认为课后服务不应该收取费用。[25]

3 目标群体的参与度分析

当前，有部分家长极端地认为课后服务应该是政府和学校的份内之事，正如有的学者提到，“学校实际上分担了家庭的很多责任，家长意识不到，还把学校当成提供无限服务的部门，提出了更多要求。”[26]通过家长问卷发现，仅有19 44%的家长有参与校内课后服务工作，说明家长在政策执行中的参与度不高。在“双减”政策落实的背景下，学习压力减小，教师和学生对学习的要求会有所放松，这时家庭对孩子学习指导和习惯培养的补充作用就显得尤为重要。[27]但是，家长的“旁观者”心态和“甩锅”行为导致其仅仅享受课后服务的福利，而缺乏参与的主动性。低参与度也进一步影响了家长对校内课后服务的监督职能，影响了课后服务的质量。

五、“双减”背景下课后服务政策执行的推进策略

落实“双减”政策，“减”只是手段和路径，教育水平的“增”才是目的。“双减”政策背景下课后服务政策执行的推进策略需要坚决贯彻公平原则，回归教育的公益属性，真正做到“减负不减质”“减负而增效”。[28]

（一）加大政策供给力度，增强政策执行的价值认同度

1 加大政策供给力度，强化政策的可操作性

从国家到地方校内课后服务政策的出台与实施过程，应该是对政策不断明确、不断细化与可操作的过程，如此才能保证政策的可执行、可量化、可考核。在“双减”政策实施后，各地各学校应根据区域与学校实际情况，制订或完善符合本地本校实际和凸显本地本校特色的课后服务细则。因此，加大政策的供给力度，在梳理与总结各地校内课后服务工作开展实践的基础上，充分吸收各地优秀经验和创新举措，出台课后服务的配套政策，保证各地校内课后服务的持续推进；进一步明确课后服务政策执行的主体、时间、服务标准、服务内容等，使课后服务政策执行方案逐级具体化和可操作；课后服务政策的设计还应立足于我国城乡教育发展不均衡这一实际，对农村课后服务给予更多关注和倾斜，对农村地区课后服务作出更为精准的安排和部署。[29]

2 保障课后服务发展价值，增强价值认同感

在“双减”政策颁布后，课后服务被寄予了较高期望，逐步从普及巩固阶段转向提质增效阶段。但是，课后服务政策促进学生全面发展的价值取向因高投入且见效慢，影响了学校开展课后服务的积极性和家长对于课后服务价值的认同度。另外，在“双减”政策实施后，学科类校外培训大幅压减，广大家长和学生的校外培训需求得不到满足，高质量的校内课后服务将为有效落实“双减”提供了良好契机。[30]因此，应该从政策层面统一规定学校开展课后服务形式与内容，并对认真落实政策标准的学校开展典型案例推广，提升学校和地区开展课后服务的积极性，进而提高家长对于课后服务价值的认同度。

（二）营造良好的政策执行环境

1 加大课后服务政策执行资源支持力度

经费作为课后服务政策执行资源的首要支撑，应扩大课后服务经费来源。首先，政府应加大课后服务经费的投入力度，把课后服务经费列入财政预算，并建立随经济发展按比例增长的长久机制；建立各层级政府之间经费分担机制，确定省、市、区县的经费占比及财政转移支付模式，保证课后服务活动经费的充足性与稳定性。通过对目前出台的部分省市中小学课后服务政策文件中可以看出，上海市、天津市、河北省等地的中小学课后服务政策文本中均体现出政府分担经费的模式。[31]其次，合理确定政府与家庭的分担比例问题。按照“谁收益谁付费”的原则，可以向家长收取部分费用补充课后服务经费来源。且根据以往的相关调查结果，当前课后服务收费在家庭的可承受范围之内，没有给家庭带来较大的负担[32]。一方面，政府应组织开展中小学课后服务成本测算，确定政府与家庭的成本分担比例；另一方面，依家庭的经济收入和承受能力划分不同的收费标准，特别是对低收入家庭等弱势群体应优先提供免费课后服务，保证教育的公平性。最后，多渠道筹措中小学课后服务经费，在“政府拨款”和“家长付费”的前提下，吸引社会各界人士的捐助和企业赞助，多方筹措资金，有效降低中小学课后服务的运作成本，提升中小学课后服务政策执行资源支持力度。

2 加大课后服务政策执行制度供给

第一，出台管理办法，完善制度环境。从制度层面明确校内课后服务的性质定位，并对服务内容、经费来源、管理方式及监督职责等作出明确具体的规定，使各地课后服务的开展能够更加有规可循、有规可依；同时，鉴于当前校内课后服务特色化课程均引进校外机构，需严格审批校内课后服务合作机构的资质与师资来源，严格规范管理。[33]

第二，开展校内课后服务工作的专项督导工作。校内课后服务专项督导工作的对象应该是属地政府和主管部门，而不仅仅是教育行政部门。因为课后服务的实施，不仅是一个教育问题，更是一个民生问题。课后服务存在的困难，仅凭学校自身力量难以解决，比如，校内课后服务工作的开展涉及的部门较多，包括工商、教育、民政、卫计、食药监、公安消防等诸多部门，许多协调工作需要由属地政府发挥引导、协调、规范的作用。因此，各相关职能部门职责明晰、机制完善、管理规范、服务到位等将作为属地政府的履职情况纳入推进校内课后服务工作的专项督导工作当中。

（三）提升政策主体的能动性

1 充分发挥中小学的主体责任

作为落实“双减”政策的重要举措，课后服务更应成为基础教育阶段教育生态的“稳定器”，避免学生的家庭资本差距通过课后服务转化为学业成就差距和将来的经济收入、社会地位差距。[34]因此，应充分发挥中小学校的主体责任，贯彻落实在“双减”背景下的课后服务政策。第一，明确课后服务活动的开展不能以损害学校正常教育教学为代价。应充分保障教师备课、教研、休息的基本权利，不宜将学校的教育功能和教师的育人职责无限放大，偏离教育的本质，降低教育的效能。[35]第二，坚持课后服务政策的公益性和公平性原则。严禁中小学在课后服务时段开设“拔尖班”“培优班”，避免因校内教育资源分配不均衡而导致的学业成就差距。[36]第三，兼顾基础性课后服务和教育性发展的功能定位。[37]一方面，中小学校应结合实际，充分利用场地、设备、师资等方面的现有资源，为学生提供基础性和普惠性的课后服务；另一方面，学校应积极吸纳符合条件的社会力量进入学校以及充分利用现有的社会资源开展形式多样的课后服务活动，为学生的个性化成长需求提供教育时机和发展机会。

2 加强中小学课后服务师资队伍的整合力度

教师是课后服务的执行主体，教师课后服务的动力与能力直接影响着课后服务的效果和水平。“双减”政策要为学生和家长减负，同时也要为教师着想。因此，整合与协调好参与课后服务的教师的利益得失，加强中小学课后服务师资队伍的整合力度，是课后服务政策执行的关键。

（1）加大中小学课后服务师资队伍的引进力度

多渠道多方式吸引多方人员共同参与学校课后服务，确保师资队伍数量和质量。一方面，在中小学原有专任教师的基础上，建立专兼职结合的课后服务教师队伍，通过聘请离退休教师，招募志愿者，大学生参与课后服务活动当中，确保师资队伍数量；另一方面，加强对师资队伍的资格认定，无论是哪种类型的课后服务师资来源，都应加强对其资格和资质进行认定和培训，以保障课后服务师资的质量。[38]

（2）提升中小学课后服务师资队伍的培养质量

当前，课后服务政策出台不久，有些学校在执行“双减”政策时，限于中小学课后服务师资来源的多样性与课后服务领域的特殊性，应注重提升师资队伍的培养质量。一方面，应组织教师定期开展学习交流活动。学校可聘请专业的课后服务教师开展专题讲座和系统培训，通过交流与学习，提升教师的责任认同感和课后服务能力。另一方面，设立专项基金用于中小学课后服务师资队伍的系统培训和绩效奖励，增强师资素质，提升服务水平。[39]各师范院校的师范专业也可考虑适当更新人才培养方案，融入课后服务相关内容，对师范生提前开展关于课后服务相关内容的专业训练与培养，鼓励实习生积极参与课后服务，在实践中锤炼相关专业技能。[40]

（3）探索中小学课后服务师资队伍的管理模式

创新教师参与模式，灵活安排教师任务。首先，各校可结合本校师资具体情况，探索弹性上下班制度和课后服务教师轮岗制，给予教师灵活安排自身时间的权利，提升课后服务的参与意愿。例如，上海市静安区闸北第二中心小学试行“服务累进满额”机制，规定每位教师每学期参与课后服务总量不少于 40 个小时，且可根据自身实际情况在服务时间和服务内容上灵活选择和安排[41]。其次，开发现有师资在课后服务中的价值。多样化课后服务活动的开展应综合考虑学校现有师资的优势和潜能，充分考虑教师的爱好和才艺，让教师收获别样的成就感和幸福感。[42]最后，学校不宜硬性规定教师参与校内课后服务工作，充分尊重教师的个人意愿与选择。

（4）改进中小学课后服务师资队伍的激励机制

一方面，提高教师收入，学校可根据教师在课后服务中的工作付出实行阶梯式薪酬制度[43]或者专项资金按劳分配[44]，以此调动教师参与课后服务的积极性。有学者通过实证研究结果得出，薪酬激励对教师服务价值观的影响完全是通过教师责任认同实现的。[45]另一方面，与教师专业成长与职业发展目标相结合，通过与评优评级挂钩，充分彰显学校对课后服务功能的高度重视和充分认同。

3 建立多元主体的课后服务资源供给体系

建立多元化的课后服务资源供给体系，坚持多元主体合力营造良好教育新生态。要认识到课后服务活动作为一项公共事务，不是“课后的学校服务”，学校作为开展课后服务活动的主阵地以及教师作为开展课后服务活动的主力军，无可厚非，但学校和教师并非课后服务的唯一承担者。“双减”背景下课后服务政策的落地，需要充分调动学校、社会、家长等多元主体的能动性，建立多元化的课后服务资源供给体系。充分利用校外资源，广泛动员家长、民间艺人、非物质文化遗产传承人等加入课后服务活动当中[46]，建立社会资源补充体系，形成教育合力。

（四）增强政策目标群体的参与度、满意度与认同度，协同课后服务育人

家长群体作为校内课后服务政策执行的目标群体，其政策参与深度和广度会影响他们的认同感和满意度。因此，家长作为课后服务的利益相关者，除了需要充分支持与配合学校的课后服务工作以外，还要主动增强责任意识，承担家校社区协同育人责任。

第一，吸纳不同类别的家长群体参与课后服务政策的制订过程，增强政策的民主性。政策制订过程中要克服照搬文件的简单化思维，树立循证政策意识，提升政策的民主化和科学化；鼓励家长发声，善于倾听不同群体的家长的声音和意见，增强他们对政策的支持和认同感。

第二，加强校内课后服务政策的宣传力度。全社会要加强舆论宣传，大力营造良好风气，构建有利于落实“双减”政策的良好环境，扭转过度宣传教育焦虑的不良风气。[47]因此，要丰富宣传渠道，让家长知晓政策内涵和政策价值，认识到在“双减”政策下自己应肩负的责任，走出“课后服务交给学校，自己撒手不管”的误区，积极主动与教师联系，关心孩子在课后服务期间的成长和表现情况，积极参与孩子的课后服务活动，促进亲子关系；建立家长委员会制度，发挥家长出谋划策与沟通纽带作用，增加家长在课后服务中的评议权、参与权与监督权，引导家长承担课后服务工作职能，进行有效的监督管理。

站在“两个一百年”奋斗目标的历史交汇点上，“双减”背景下的课后服务工作要统筹好减负与提质的关系，坚持多元治理，协同育人，最终实现学生的全面发展、健康成长。