论高校“过紧日子”的预算绩效管理

梁勇 李柯言 黄娅 干胜道

【摘 要】 “过紧日子”是党和国家艰苦奋斗、勤俭节约优良传统在新时代的现实要求。然而，高校长期以来教育经费相对紧张，财务收支矛盾较为突出，财政“过紧日子”的战略决策给高校教育经费预算管理带来了新的挑战。尽管预算一体化改革推进了全面预算绩效实施，但是高校预算编报的随意与执行的松弛问题仍然存在，高校相关单位对绩效预算的认识不足，在预算经费的安排与使用上形成浪费或闲置，导致有限经费低效使用。基于此，以贯彻落实财政“过紧日子”为契机，强化预算项目库建设，理清“过紧日子”预算支出清单，推动高校绩效预算考评，从而提高高校经费的使用效益，充分发挥经费对高校教学科研事业发展的支撑与优化作用。

【关键词】 “过紧日子”； 预算管理； 绩效考核

【中图分类号】 G647；F230  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2023）15-0109-05

一、研究背景

“过紧日子”是党和国家艰苦奋斗、勤俭节约优良传统在新时代的现实要求，是针对当前财政形势提出的需要长期坚持的重要思想。2019年3月，习近平总书记[ 1 ]在参加十三届全国人大二次会议内蒙古代表团审议时谈到，“党和政府带头过紧日子，目的是为老百姓过好日子，这是我们党的宗旨和性质所决定的”，进一步明确了党和国家提倡“过紧日子”，是为了老百姓“过好日子”。2020年5月，李克强总理[ 2 ]在《政府工作报告》中也提出：“各级政府必须真正过紧日子，……各项支出务必精打细算，一定要把每一笔钱都用在刀刃上、紧要处。”财政部党组书记、部长刘昆在2020年全国财政工作会议上指出，“财政部门必须坚决落实习近平总书记‘党政机关要坚持过紧日子的重要指示精神，始终牢固树立艰苦奋斗、勤俭节约的思想。要把预算管理作为过紧日子的重要抓手，科学核定预算，该砍的要砍，该减的要减，预算执行中要强化约束、及时纠偏”。[ 3 ]由此，高校作为国家教育经费重点财政投入的领域，思考和探讨如何加强预算管理，科学合理分配教育经费，有效开展勤俭节支活动，高效使用资金成为高校贯彻落实党和国家“过紧日子”重要思想的关键问题。

二、相关文献概述

本文以“过紧日子”为题名的关键词搜索中国知网，利用计量可视化文献分析方法，统计发现1990—2022年“过紧日子”文献有408篇，从2007年3篇研究“过紧日子”的文献后开始上升，2008年39篇，2009年80篇（是“过紧日子”集中研究成果较多的一年）。经过10年的关注点转移，根据国内外经济形势变化和疫情影响情况，学术界和实务界对“过紧日子”的研究又提升到新的关注高点，2020年、2022年相关研究文献达到64篇。研究文献大多来自各类行业的报刊，通过报刊形式加大“过紧日子”政策的宣传。“过紧日子”的研究文献在各类期刊上相对较少，高校研究“过紧日子”的文献更显得薄弱。综合文献研究的特点，集中体现在以下三个方面：

（一）清晰认识“过紧日子”的政治站位

“過紧日子”是适应当前国内外经济形势从经费使用、节支方面提出的政治战略方针，各行各业从正确方向引导的角度，进一步提升“过紧日子”的政治站位，督促政府机关采取有效措施，贯彻落实“过紧日子”的重要要求。党的十八大以来，按照中央要求，各级党委政府带头过紧日子，在“过紧日子”上动真格，在经济增速放缓的大背景下，“过紧日子”将成为常态。刘昆[ 4 ]指出财政部门要提高政治站位，用“过紧日子”重要思想推动财政改革各项工作，同时从预算制度上具体保障“过紧日子”的落实到位。2021年刘昆[ 5 ]再次强调了“过紧日子”的迫切性，他提出“过紧日子”不是财政部门一家之事，各个预算单位都要承担起主体责任。邓力平和王智烜[ 6 ]分析了当前各项财政制度改革，为“过紧日子”提供了制度保障。由此，从当前的财政形势来看，在未来相当长的一段时间，各行各业财政收支将处于平衡状态，做好长期“过紧日子”工作，也将成为日常财政预算工作的重要指导思想。

（二）切实有效实施“过紧日子”

薛伟[ 7 ]研究了2020年疫情爆发给财政补助事业单位带来财政拨款压缩和自身组织收入下降双重困境，提出要通过统一思想认识、及时调整预算、细化分解预算、严格预算执行和统筹下年预算来达到新常态下的预算平衡，并预估未来在“过紧日子”背景下，财政补助事业单位的财政补助收入只减不增，教育培训事业单位因疫情影响将面临更加激烈的竞争。魏婷[ 8 ]通过梳理多个地方政府落实“过紧日子”的实践探索，提出要通过强化责任、健全制度、优化预算、预算绩效、监督检查5个方面建立健全过紧日子常态化管理机制。刘楠楠[ 9 ]阐释了政府过紧日子的财政逻辑，认为政府过紧日子是政府减税增支、化解地方财政困境、应对疫情的现实要求，提出应该从政府间事权和支出责任划分、促进地方政府增收、完善绩效预算管理制度、化解存量债务入手保障政府过紧日子。李连生[ 10 ]认为“过紧日子”是当前政府促进经济发展的必要手段，而全面实施预算绩效管理是让过紧日子成为常态化、更加条理化、体现科学化的有力保障，提出要重视预算绩效评价结果运用的指挥棒作用。赵鸿选[ 11 ]从中央基层预算单位的角度阐述了过紧日子的重要性，分析了中央基层预算单位在落实过紧日子要求中存在思想认识不够、长效机制缺乏、上下联动不足、陷入只压支出误区等问题，并提出了中央基层预算单位要从思想上正确认识、从长效机制上建立保障、从支出结构上优化硬化、从小处实处严格要求、从预算绩效上提质增效五项落实路径。

（三）高校如何“过紧日子”

朱勤丰[ 12 ]认为，高校要深刻认识“过紧日子”的重要意义，认真分析疫情对高校办学运行产生的不利影响，树立治理效能思维，主动采取积极有效的对策和措施过紧日子，以推动学校高质量内涵式发展。严跃辉和王智烜[ 13 ]围绕“过紧日子”重要思想，分析高校落实“过紧日子”的政治要求、经济要求和时代要求，并认为必须在强化高校主体责任、立足预算制度改革和按照“收支紧平衡”原则三个方向上落实落细“过紧日子”重要思想，推进高校财务管理改革。张玉彪[ 14 ]分析了高校收支增减变化所带来的收支矛盾，从高校治理能力方面提出高校要建立“过紧日子”的长效机制，规范预算编制约束，提高学校资源统筹和运用能力的有力措施。

三、高校“过紧日子”的必要性

（一）“过紧日子”的内在要求与高校经费管理需求存在一致性

习近平总书记在参加十三届全国人大二次会议内蒙古团审议时指出“过去我们党靠艰苦奋斗、勤俭节约不断成就伟业，现在我们仍然要用这样的思想来指导工作”。艰苦奋斗、勤俭节约、“过紧日子”既是中华民族的传统美德，也是我们党的优良传统，是国家强大、民族兴旺、事业发展的重要基础。“过紧日子”无论过去还是现在甚至未来，都是需要我们长期保持的重要思想和行动。“过紧日子”就是要懂得成本与效益的价值思想，深知资源再生的有限性和消费需求的无限性。“过紧日子”本质上传递的是要有清晰明确的事业规划与干事计划，管理决策与实施要统筹安排、合理有序，经费预算结构不断优化，绩效最大化。

高校本身是非营利的事业单位，经费来源的单一性和事业发展的公益性，客观要求是管好、分配好和用好财政办学经费，发挥资金效益，为高校人才培养、科学研究、服务社会和文化传承等事业发展提供财力保障。“过紧日子”符合高校教育经费管理要求，与高校严肃财经纪律、规范财务管理的内在要求是一致的。“过紧日子”就是提倡加大经费科学分配力度，加强经费绩效管控。高校应积极主动压缩日常一般性、行政性支出，加大高校民生、教学、科研事业发展经费的投入，优化办学经费支出结构，发挥经费的使用效益。

（二）当前国家财政形势客观要求高校切实过好“紧日子”

多年来，国家财政按照教育经费投入不低于GDP的4%、生均财政拨款12 000元的要求，持续加大高等教育经费投入力度。然而，受国内外政治形势、经济形势的影响，特别是2020年以来的疫情影响，国家经济增长压力较大，按照党中央、国务院部署，扎实做好“六稳”工作，通过减税降费、对企业和个人补贴、保持流动性充足和降低银行利率利息等来加大对经济发展的内在驱动。国家财政的收支压力直接影响到教育经费的总量投入，特别是地方财政的供给能力有待提升。近年来，高校政府会计制度改革、预算一体化改革、全面绩效预算改革、地方债务专项推行、高校生均培养成本调研、高校学费标准论证等政策实施，切实让高校感受到了财政投入的有限性，高校“过紧日子”不再是一句空话，高校必须用实际行动提前做好规划和管理教育经费的调研工作，加大“过紧日子”政策的宣传，增强高校师生勤俭节约的思想意识。

（三）财务收支压力促使高校“过紧日子”势在必行

近年来，随着高校多校区发展，高校规模逐步扩大，高校收支总量总体增加，但收支平衡压力加大。高校在生均财政拨款、学费标准持续稳定的情况下，受对外联合办学、继续教育、社会培训、校企改制等政策约束影响，增收日益萎缩。但随着高校内涵式发展，高校各项本科教学质量评估、专业认证评估等指标要求，高校教学、科研事业、基础设施条件等方面的经费投入加大。学校在保证基本运转，确保民生的情况下，事业发展资金缺口逐年增大。由此，在高校自我增收创收能力缺乏、银行贷款受限的情况下，高校资金来源紧张，财务压力逐步显现，高校“过紧日子”迫在眉睫。

四、高校“过紧日子”的预算难点

（一）“过紧日子”的思想本质理解有待进一步清晰

党的十八大以来，中央一直都在强调勤俭节约，反对铺张浪费，出台了八项规定，印发了《党政机关厉行节约反对浪费条例》，要求各地积极落实，采取有效措施，压减“三公”经费，节能节排，杜绝公款浪费，促进全社会崇尚勤俭、厉行节约的良好风尚形成。习近平总书记在多次讲话中也强调“党和政府带头过紧日子，目的是为老百姓过好日子”。“过紧日子”本身的思想要求就是用实际行动体现勤俭节约，在推进事业发展和社会发展的同时，减少不必要的浪费，做事先讲计划、筹划，反对随意、任意、无意的支出，反对骄奢淫逸的习惯形成，净化社会风气。“过紧日子”就是预算要有方向，项目论证要有依据，经费要精打细算，把钱用在“刀刃”上，要讲效益，反对形式主义、主观主义。“过紧日子”就是要打破单位负责人的“决策权力自我中心”格局，把财权与事权、责权结合起来，科学决策，民主理财，发挥财会监督的作用。

（二）事业发展需求与高校“过紧日子”预算压缩的矛盾

这些年来，高校从原有的校区扩张、追求规模化的发展模式转向高校内涵式发展，以教学质量、科研水平、人才培养、服务地方经济发展等为主要竞争力成为高校争创或建设“双一流”的核心考核指标，然而上述核心指标的内容建设有待财政经费的大额度投入。纵观高校经费预算安排结构，人员经费支出已达到总预算额度的60%以上，日常公共运行支出和项目转向支出仅有30%左右。那么，高校要完成引进高水平人才、提升高档次的科研水平、实现教学高质量、基础设施改造、教学科研设备更新，必须有效平衡事业发展需求与“过紧日子”之间的关系，既要保证收支预算平衡，又要从预算总收支中科学划拨部分经费用于支撑学校高水平事业发展。由此高校必须加大对校内各单位的经费预算管控，客观评审校内各单位项目申报资金，压缩各单位申报经费的一般性支出和非刚性支出，甚至与事业发展息息相关的项目支出或公用支出。如此，预算“过紧日子”压减了校内单位用于学院学科建设、人才引进、专业建设等方面的发展资金，必然会引起校内单位对“过紧日子”的不理解和不接受，形成对贯彻落实“过紧日子”政策的阻力。

（三）传统的预算模式固化影响了高校“过紧日子”经费的有效安排

多年来，高校按照“基数+增长”的预算模式进行年度预算经费分配，校內各单位习惯于学校在上一年的经费总额基数上给予一定增长额度，那么各单位在预计年度经费安排时会逐年增加额外的支出。然而，在学校经费总额的限制下，校内各单位的经费预算不再适用原有的预算模式。特别是全面实施零基预算和绩效预算管理后，学校改变“基数+增长”的预算编制方式，打破原有的资金分配固化格局，突出“零基预算”和“绩效预算”，参照上年单位预算支出情况和执行进度进行考核分配经费。对所有的学校年度预算经费进行全余额回收清零，对次年的经费预算按照经费使用绩效进行考核分配。比如单位一般性运行支出进行压减，增大单位的某些专项支出，或者是压减项目支出申报数量或金额来统筹安排其他非刚性支出项目，实现预算经费动态调整编报模式，从而有助于“过紧日子”经费的有效控制。由此，传统的预算模式固化不利于“过紧日子”的预算安排，减少单位原有的年度预算额度总量会引起单位对学校预算安排的质疑，同时也会引发年末突击性支出，随意增加单位不必要的运行支出和项目支出，达到增大次年的预算动态基数，不利于“过紧日子”政策有效实施。

（四）预算的刚性支出与非刚性支出界定模糊增加了高校“过紧日子”预算压缩难度

预算是高校事业规划、经费统筹分配、财力保障的重要基础。“过紧日子”对预算管理提出了新的要求，改变了传统的预算模式，要求把预算管理贯穿于整个财务管理、事业发展的全过程，全面预算管理思想、业财融合思想的融入就是“过紧日子”的集中体现。然而，预算编报中的预算刚性支出与非刚性支出模糊区分增加了“过紧日子”经费分配的难度。预算刚性支出与非刚性支出在成本会计中的理解就是约束性成本与酌量性成本的意义，刚性支出是保障运行安全的必要性经费支出，比如日常运转类经费、必要的人员经费即约束性成本，是高校必须要保障的经费支出。非刚性支出即酌量性成本，可根据事业发展需要并通过管理决策来确定经费支出。酌量性成本可分酌量性固定成本与变动成本，不管是固定成本还是变动成本，都是预算支出中必然要考虑的经费安排内容。比如“三公”经费、培训、会议、差旅、兼职酬金、维修、办公物资和设备购置等。这些既包括刚性的必要的支出需求，又包括可以压减、剔除的支出需求，但是这种非刚性支出的评判与确定需要在预算执行过程中才能给予明确决策。由此，“过紧日子”的预算要求与经费需求之间形成了一种博弈的“平衡”。

（五）“过紧日子”的经费支出要求给高校预算经费使用与报销带来新的要求

“过紧日子”明确要求压减一般性支出，特别是对“三公”经费、培训费、差旅费、会议费等作了重点关注。“过紧日子”提倡勤俭办学，对日常行政支出要求节约，压缩办公用品、日常事务性支出，举办线上典礼、交流活动等。由此，“过紧日子”在上述经费使用和报销方面逐步加大监控力度，提出更多的规范要求，比如办公用品报销提供购物清单，支付要求刷公务卡或者转账，金额较大的签订购销合同和单位负责人审签权限分级控制，差旅形式和情况的多元化及其费用报销的复杂化等。因此，“过紧日子”财务环境下，高校更多要求费用报销的标准化、明细化，财务流程的清晰化、简单化，这对财务经费使用部门和财务人员都提出了高要求，使得财务报销手续更“繁”，财务报销人员心理更“烦”，从而引发更多财务矛盾。

五、贯彻落实“过紧日子”的预算绩效措施

（一）加大“过紧日子”政策宣传，为预算绩效管理打好基础

“过紧日子”是党和国家长期持续的重要财政要求，“过紧日子”要求是落实贯彻经费绩效化的具体体现。积极开展“过紧日子”政策宣传是推进高校预算绩效改革，加大预算监管力度，改变高校预算传统模式的重要基础。“过紧日子”将打破原有的经费预算意识和管理意识，改变过去各单位传统的经费使用习惯，切实维护预算刚性要求，杜绝预算编报的随意化、预算调整的任意化、预算使用的无序化，把学校经费的预算安排融入到校内各单位的事业发展计划中，优化预算经费使用结构，提升经费的绩效化要求。

（二）完善“过紧日子”的预算工作机制，畅通绩效预算执行通道

总体而言，“过紧日子”预算就是要求校内各单位要有全面实施绩效预算意识，始终围绕学校的年度重点和中心工作，要求各单位把预算工作做实、做细，预算项目论证充分，可执行高，有力支撑学院和学校的教学科研发展。因此，“过紧日子”预算要求完善预算工作机制，做好顶层设计，建立健全学校领导下的预算工作协同机制，预算编审小组要做好学校各单位的预算项目申报工作，校内各相关职能部门要统筹安排，各司其职，对归口管理的相关业务要进行有效统筹，充分论证和调研，避免重复投入建设、随意安排预算，避免无序进行预算申报，缺乏中长期规划。校内各预算执行单位要把绩效使用经费纳入单位内部工作绩效考核范围，预算经费执行做到规范、合规，单位年度工作成绩突出、教学科研成果显著，学院师生满意度高。纪委部门、审计部门、工会部门对高校“过紧日子”进行动态预算编报、预算执行的监督，切实落实预算绩效考核执行结果的反馈与校内各单位的绩效挂钩管理，实现预算一体化管理，提高学校预算绩效管理水平。

（三）理顺“过紧日子”的项目预算基础，增大预算控制能力

“无项目、无预算”，项目是预算的管理单元。预算项目的申报与组织管理是高校预算的基础，项目预算是“过紧日子”预算经费的依托载体。一般来说，高校预算项目库包括学校層面的预算项目、归口职能部门项目和各单位项目，学校层面的预算项目是纳入当年预算安排的一级项目，归口职能部门项目是校内各单位每年申报的三级项目，是学校预算项目的主要来源。各级预算项目主体要按照项目库建设要求，积极做好预算项目的前期论证和有序规划，完善学校预算项目库建设，加强对项目的优选，科学合理地优化预算项目结构，减少项目实施的不确定和随意性，有利于通过项目实现预算的经费分配和调整。同时，实现项目全生命周期过程的跟踪管理，进一步对项目执行进行动态监管，有助于预算编报、执行与绩效监管，增大学校的预算控制能力，实现预算统筹管理的总体格局。

（四）梳理“过紧日子”预算支出清单，有效引导经费执行的“紧日子”化

多年来，高校经费支出项目相对比较固定，大多还是以人员经费、商品与服务支出为主。从经济用途来看，主要有工资福利费、社保费、奖助学金、办公支出、图书设备购置、差旅费、培训费、会议费、交通费、材料费、水电费、薪酬劳务费等。从日常校内各单位的经费支出情况来看，费用类别相对稳定。通过梳理校内各单位近几年的支出内容，可以进行整理和归纳，从中挖掘出每年预算经费的流向和支出情况。在对支出费用清单罗列的基础上，提出“过紧日子”的预算支出压缩清单，通过预算项目的申报进行“过紧日子”压减，从中节省更多非必要的日常性支出。比如坚持“非必要不出差、非必要不开会、非必要不培训”原则，对“三公”经费、差旅费、培训费、会议费等费用的压减，控制各单位劳务费的发放比例，通过公交、地铁、出租等方式减少公车使用费用。认真明确差旅形式和情况，对不同差旅进行差异化的费用报销要求，使得差旅费报销既符合经费管理的要求，不重复发生差旅补贴，又要体现人文关怀，保障师生出差交流与科研调研，完成教学科研任务。通过“过紧日子”预算清单的筛选，引导校内单位将经费投入到学院的学科建设、专业发展、课程设计等方面，强化校内归口职能部门对项目建设规划的长远意识、发展意识和绩效意识，减少预算追加的盲目性，逐步实现学校预算与事业发展的高度融合。

（五）强化预算绩效考核力度，推动“过紧日子”预算目标的实现

预算绩效考核是预算管理的必然趋势，是提高预算管理水平的必要手段。“过紧日子”的目标就是要压缩不必要的经费支出，勤俭节约，实现经费分配和使用的绩效管理。高校应通过项目库预算的完善和推进实施，以项目为载体进行预算管理，设定项目绩效目标，逐步细化项目绩效考核指标，分类分级对预算项目进行绩效考核。同时，做好预算绩效考核基础工作，夯实项目资金会计核算基础，实行专款、专号管理，明晰项目资金来源、资金收支明细。规范项目经费日常报销，保证项目经费使用合规、合法、合理。完善日常项目预算绩效考核机制，加强校内各相关单位绩效考核协同，督促校内各单位形成对项目经费的绩效意识，在经费使用上更加注重效益，自觉用好、管好预算经费，从而实现“过紧日子”预算目标。

【主要参考文献】

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