全国首例民诉解决违法穿越公路纠纷浅析

■文｜山西省柳林公路管理段 景建元 陕西永嘉信律师事务所 王晓星

案情回顾

2018年10月5日，山西省柳林县某能源公司（以下简称“能源公司”）未经许可，擅自埋设天然气管道穿越国道307线和省道340线。山西省公路路政总队吕梁支队柳林大队（以下简称“柳林大队”）据情调查取证后，向能源公司送达违法行为通知书等材料，告知其行为违法。但能源公司依然采取“游击施工、夜间突击”等隐蔽手段间断实施违法行为，致使路面、路基遭到严重破坏。

鉴于能源公司怠于恢复公路原状并赔偿路产损失，柳林公路段经全面梳理公路保护相关理论、法律及案例后，向所在地人民法院提起民事诉讼。2019年6月，柳林县人民法院受理此案，并于2020年4月作出（2019）晋1125民初679号民事判决书，判定：“能源公司限期恢复国道307线、省道340线穿越天然气管道路段公路原状并赔偿柳林公路管理段路产损失52.456万元”。

能源公司不服提出上诉，吕梁市中级人民法院经审理以事实不清为由，于2021年11月作出（2021）晋11民终1842号民事裁定书，裁定：“撤销原判发回重审”。2022年9月，柳林县人民法院以（2021）晋1125民初1248号再次作出判决，判定：“能源公司限期停止侵害，停止输送天然气，并赔偿柳林公路管理段路产损失及鉴定费共计人民币91.608万元”。能源公司再次不服，继续提起上诉，吕梁市中级人民法院于2023年3月作出（2023）晋11民终233号民事判决书，判定：“驳回上诉，维持原判”。至此，历经五年四审，这起能源公司侵权诉讼案告一段落。

民事诉讼救济难点与可行性分析

自2018年起，各地积极响应并大力推进交通运输综合行政执法改革。公路管理部门被划分为公益事业单位，原属于公路管理部门的路政管理及执法权全部划转至市、县交通运输综合执法总队（市、县交通运输局）。因此，公路管理机构不能采取行政执法行为进行路产保护工作，而是需要在民事诉讼方面进行深耕。

国省干线社会功能下降

国省干线曾是山西承东启西的交通主动脉。近年来，随着省内高速公路网的织密与完善，国省干线的大部分社会功能已由高速公路承担，现阶段主要用于短途车辆通行，承担区域内客运、物流运输，纾解高速公路压力等职能。交通运输综合行政执法改革后，一旦发生事故纠纷，公路管理段作为省公路局垂直管理的基层部门，受地方行政管理环境影响，得不到地方政府全面支持，而作为公路产权代管人的省公路部门又鞭长莫及，无法及时有效跟进保护路产。

路产路权维护形不成合力

《公路安全保护条例》第四条明确规定：“县级以上各级人民政府发展改革、工业和信息化、公安、工商、质检等部门按照职责分工，依法开展公路保护的相关工作。”而实际多数情况下，公路管理部门总是单打独斗，尚未与其他部门根据各自职责分工形成保护合力。主要归结于：一方面，地方政府凭借供水、供暖、供气等各类建设的公益属性特点，在规划和实施过程中，对有关审批部门“睁一只眼闭一只眼”，单一选择协调公路管理部分，避免选择其他单位或部门进行协调沟通，国省干线公路部门及管辖公路由此成为最佳的项目选址地。另一方面，道路交通安全委员会领导小组办公室设置在公安机关交通管理部门，国省干线公路路政管理事权又被划归地方交通运输局交通综合执法部门，“条块管理”中的地方“块”管事权导致“条”管公路路产保护工作无法得到上述两部门全面支持。结合实际情况，与路产保护有关的行政监督部门，仅采用下达道路安全隐患整改通知书的方式促进路产保护工作，而不能穷尽所有行政措施，由此造成不能及时有效地跟进协助公路部门共同保护路产路权。

以民事诉讼方式进行救济的困难及必要性

交通运输综合交通执法改革推进的同时，《公路法》《公路安全保护条例》往往出现在行政执法案件中，造成地方各级人民法院在案件审理期间，误认为路产纠纷属于行政案件范畴，通常会依据“一事不再理”的法律原则，裁定驳回起诉。而公路管理段通常为县一级公路管理机构设置，民事诉讼救济应按照对应标的，从县级人民法院一审开始，至市级人民法院终审裁判结束，除申请再审的特殊情况外，一般公路民事救济诉讼审理无法到达省级高级人民法院及最高人民法院。终审裁判后，公路管理部门能够采取的措施非常有限，且周期耗时过长，涉及的安全隐患不能得到及时整改。长期以来形成恶性循环，公路管理部门支出费用前脚修建整改，沿线违法企业和村民后脚跟着侵害侵占。在公路恢复原状过程中，通常涉及费用过多，仅以养护经费投入，几乎是杯水车薪，难以解决安全隐患。进行民事诉讼尽管耗时较长，但能有效扼制损坏与侵占公路的不法势头，并且执行受偿恢复原状费用赔偿，可以缓解养护费用不足的尴尬局面。

综合上述，笔者认为在其他救济方式不能完全保护公路路产路权情况下，采取民事诉讼方式维权，属于兜底解决途径。

主诉焦点问题的法律分析与应对

“一事不再理”原则是否适用于该案

在我国诉讼法理论中，“一事不再理”原则包括两方面含义，分别是当事人不得就已诉至法院的案件重新提起诉讼；判决生效后，当事双方不得就争议的法律关系再行起诉，从法院角度讲，意味着不再受理此诉讼。《民事诉讼法司法解释》第二百四十七条进一步明确了“一事不再理”原则的适用标准，规定：“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时符合下列条件的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求实质上否定前诉裁判结果。当事人重复起诉的，裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉，但法律、司法解释另有规定的除外。”

在该案一审审理期间，柳林县人民法院曾认为该案应当由行政机关处理，并就该案是否属于民事诉讼管辖范畴提出质疑。法院认为，行政案件尚未处理完结的，不宜通过民事诉讼程序救济，应按“一事不再理”原则驳回原告的诉讼请求。

但（2020）最高法民再286号《民事裁定书》明确载明：“就案涉公司的违法行为，除经作为行政执法机关的柳林路政大队处理外，其他人民法院的生效裁判并未对柳林公路段该案中所诉请求和事项进行处理，原二审裁定认定柳林公路段的起诉违反了‘一事不再理’的法律原则缺乏依据。”

勘察单位使用探地雷达确定管道位置、深度等情况。

在取得另案民事裁定书支持后，柳林公路段向该案原一审法院出示并说明了缘由、消除了质疑，最终取得了审理法庭对自身诉讼请求的支持。

案件属于何种纠纷

该案所涉法律关系方面，有观点认为基于违法行为人造成公路财产损坏，应属于财产损害赔偿或恢复原状纠纷；该案受理法院同样认为属于恢复原状纠纷。但依据《民法典》第二百九十二条（原《物权法》第88条）“不动产权利人因建造、修缮建筑物以及铺设电线、电缆、水管、暖气和燃气管线等必须利用相邻土地、建筑物的，该土地、建筑物的权利人应当提供必要的便利”的规定，笔者认为能源公司埋设燃气管道穿越公路的行为，本质上属于相邻权问题，故该案应为由相邻关系而引发的恢复原状纠纷。

如何选择管辖法院

依据《民事诉讼法》第三十四条“因不动产纠纷提起的诉讼，由不动产所在地人民法院管辖”，以及《最高院民事诉讼诉法的解释》第二十八条第一项“不动产纠纷是指因不动产的权利确认、分割、相邻关系等引起的物权纠纷”的规定，笔者认为应按不动产专属管辖确定法院，即选择不动产所在地人民法院作为管辖法院。

如何达到恢复原状费用损失的证明标准

该案原二审程序审理法院以证明恢复原状损失的事实不清为由，作出裁定：“撤销原判发回重审”。柳林公路段在重新梳理有关损失证据后，再次积极参与到重审程序之中。

依据《民法典》第一千一百八十四条规定，侵害他人财产的，财产损失应按照损失发生时的市场价格或者其他合理方式计算。由此不难看出，财产损失赔偿范围应当以全部赔偿为原则，按照损失发生时的市场价格或以其他合理方式计算。结合案件实际情况，能源公司已将燃气管道埋设于路基之中，柳林公路段自身无法确定其埋设深度、长度、方向及管道尺寸等数据，测算得出恢复原状的造价费用也就无从谈起。

该案历经四次判决书

面对这种情况，柳林公路段有两种选择。其一，在重审程序中提出恢复原状损失鉴定，由人民法院选定鉴定机构，但人民法院鉴定库中缺少具有公路工程勘察设计资质的单位，加之案件勘察与设计技术难度高等原因，部分鉴定机构可能会因能力不足，导致无法鉴定，进而退回鉴定申请，造成柳林公路段无法证明损失。二是，柳林公路段可自行委托具有公路工程勘察、设计及造价资质的单位，进行涉案路段恢复原状工程的勘察、设计与造价编制，虽然自行委托具有一定的证明力，但需要承担较大数额的委托费用，且会出现对方当事人不认可造价费用的情形，继而不得不再次向人民法院申请委托鉴定。

对此，笔者在充分考量两种不同方式的情形下，建议以保障诉讼结果为目的，即采用先行委托具有资质的单位进行现场勘察、设计与造价编制。

促进意义

该案系人民法院首次确认违法穿越公路行为系恢复原状纠纷，明确了违法行为人在拒绝恢复原状的情况下，公路管理机构可以损害公路路产路权为由，向人民法院提起民事诉讼。该案中，柳林公路段以民事主体保护路产路权行为得到人民法院的支持，为路产路权保护工作开创一个“崭新”的方式，但各级公路管理部门仍需进一步对非收费公路占用、使用费领域开展诉讼研究和探索，以期更好地推进公路路产路权保护工作。