新海安法框架下内贸水运集装箱开箱检查制度设计探讨

摘  要：近年來，内贸集装箱发展迅猛，也给内贸水运集装箱运输的安全监督管理带来挑战。《中华人民共和国海上交通安全法》（2021）（以下简称“新海安法”）第八十九条第一次以法律的形式规定了对嫌疑集装箱船舶可以采取“开箱查验”的检查形式进行检查。本文运用差距分析的方法（GAP Analysis），分析当前内贸水运集装箱的开箱查验中存在的4个差距，并从内贸水运集装箱开箱查验的申报制度建设、信息共享、开箱程序设计和后续处理等方面提出4点建议，旨在履行海事安全监管职责，服务内贸水运集装箱运输的安全、便捷。

关键词：新海安法；内贸水运集装箱运输安全；开箱查验制度；设计

在新海安法出台之前，内贸水运集装箱开箱查验的法律依据只是行政法规层面。《防治船舶污染海洋环境管理条例》（2017年3月1日第5次修正版）第二十五条规定：“海事管理机构认为交付船舶载运的污染危害性货物应当申报而未申报，或者申报的内容不符合实际情况的，可以按照国务院交通运输主管部门的规定采取开箱等方式查验。”在天津港“8·12”爆炸事件后，全国港口对危险货物实施了“先卸后装”船舶，直卸直装进出港区的模式。对申报为危险货物的集装箱而言，在港区内开箱检查存在不小的难度。实践中，一般都只对申报为普通货物的内贸集装箱进行开箱查验。为切实履行新海安法赋予的 “可以开箱查验”的职责，海事部门有必要对现行的“开箱查验”制度进行流程再造。现分析现行的“开箱查验”制度存在的3点差距。

1 内贸水运集装箱运输安全概况

内贸水运集装箱运输是针对国内贸易的集装箱水运模式，内贸水上集装箱运输是内贸航运市场中的重要组成部分，按照经营区域可划分为沿海集装箱航运与内河集装箱航运两大类。随着我国内生经济的发展，内需的不断扩大，使得内贸水运集装箱运输量逐年增长。据申万宏源研究报告指出，内贸水运集装箱的流向与货源地域结构密切相关。中国南北、东西各地区的自然资源禀赋和经济发展水平各不相同，出产的商品有较明显的地域差异。

内贸水运集装箱运输主要适合于远距离、货量大的重货进行运输，并且作为多式联运标准化的载体模式之一，在成本与安全性上具有突出的优势。如北方的粮食、煤炭；南方的橡胶、白糖、锰矿等。商品中有饲料、化工原料、建材等。近年来，还有沙子用内贸集装箱运输，以及LNG罐运输试点。

进出口海运是境内外货物流动，涉及报关和放行手续，而内贸水运集装箱海运仅仅是境内货物流动，国内各地海关不对内贸海运进行监管，所以内贸水运集装箱不需要办理报关和放行手续。但是，内贸水运集装箱也需要严格遵守水运制度。

根据中国内贸水运集装箱航运行业研究与投资预测报告（2021版）显示：2020年中国内贸集装箱航线出港规模各区域占比结构中，北方出港航线占比最高为39%，其次是华南出港航线占比28%，华东出港航线占比20%，长江和珠江出港航线占比分别为9%和4%。整体来看，北方港口承担大部分内贸集装箱航运需求。2020年，泛亚航运、中谷物流和安通控股3家公司的内贸集装箱运力占市场比例超过80%。上海港务集团宜东公司是上海港内贸集装箱装卸的专用码头，年吞吐量在400万TEU左右。

由于缺少完备的监管体系，内贸集装箱存在种种乱象：不在装箱点装箱，托运人在运单中订立的货物名称与实际不一致，货物品名的申报存在随意性，装化学品集装箱，非危证明和装箱单未随箱，等等。

2015年，天津港发生特别重大火灾爆炸事故“8·12”。2020年，贝鲁特港口大爆炸。2021年4月21日，“ZHFQH”轮因一车辆起火而发生爆炸。这几起事故给内贸水运集装箱运输的安全监督管理造成很大的压力。

2 内贸水运集装箱运输安全制度差距分析

2.1 缺乏普通集装箱货物品名申报的制度

外贸集装箱，由于有海关的监管，需要严格按照海关的货物代码制度申报每一票货物。而内贸水运集装箱运输，海关不监管，海事也没有具体货物品名申报的规定，从而导致在运单中乱报的现象。《国内水路集装箱货物运输规则》（1996）第七条规定 “托运人应按“托运须知”的规定填写“集装箱货物运单。”托运人托运货物的品名、性质、数量、重量、体积、包装、规格应与运单记载相符。托运的集装箱货物必须符合集装箱运输的要求，其标志应当明显清。由于申报不实给承运人、港口经营人造成损失的，托运人应当负责赔偿”，该规则已失效。对于船载危险货物的海事主管机关而言，曾建立过港口建设费征收的制度，也只是按照重箱和空箱来计征港口建设费。现行的船舶进出港报告制度中只有船舶装载集装箱数量的报告要求。

因此，现行的开箱查验的集装箱信息的有赖于承运人，而且信息可能存在不准确、不真实的情况。承运人为揽住某些大货主而作出的技术处理，有时会存在人工操作的失误的现象。造成了开箱检查时，发现集装箱内实际装载的货物与承运人报告的货物品名完全不一致的现象。

2.2 缺乏内贸集装箱装箱监管制度

外贸集装箱，海关划定了海关监管区进行装箱和拼箱监管。内贸集装箱未被海关纳入监管范围。托运人在装箱时基本没有监督，也不签发装箱单。普通的内贸集装箱大多是从工厂仓库直接装箱后，运到船上进行水上运输。尽管目前的普通货物集装箱与危险货物集装箱的运费差距不大，但运输危险货物，需要相应的资质。很多托运人揽到生意后存在侥幸心理，采取瞒报的行为。因此，从履行新海安法赋予的新职责的角度出发，海事机构有必要建立内贸水运集装箱的装箱监管制度。

2.3 开箱制度中“证据保存制度”的可操作性差

目前的开箱程序，特别是在开箱过程中的需要取样，进入行政处罚程序的 “证据保存制度”是引用行政处罚法里面的“证据保存”（证据保存7个工作日后自动失效）制度。行政处罚法普遍适用的，是基于陆地某一相对固定区域，行政相对人相对明确而设计的。但是，水上运输有其特殊性，海上运输的相关各方由海商法专门来调整。内贸水运集装箱是流动性的，有从南到北，从沿长江自西向东或自从向西。托运人也是分散在起运港的，而且是隐蔽的。实际中，有时在开箱后，需要承运人从中找出提供运单后，才能知道托运人。受起运港的距离、疫情、托运人的代理市场化等因素影响，实践中使用证据保存清单，很难满足行政处罚法规定的7个工作日的要求。取样后，集装箱需要按规定进行放行。往往会导致后续无法处理。从实践来，不管是内贸集装箱还是外贸集装箱开箱，即使查获危险货物，由于该程序比较繁琐，是较少使用“证据保存制度”。因此，建议如需在开箱制度中引用“证据保存清单”制度，建议考虑水上运输的特殊性，对证据保存清单制度的时间进行创新。

2.4 查实为危险货物的后续处理比较麻烦

根据规定，对于查实为危险货物的集装箱，对其进行危险货物未申报或瞒报进行处罚。海事管理机构还需要责令整改—按照危险货物进行水上运输或提出场外。但是在实际中，我们发现：按照普通货物进行起运的肇事箱，在查验港口就没有危险货物集装箱的《集装箱装箱证明书》，承运人无法在查获港进行后续的补申报，进而无法继续水路运输。鉴于此，有2种解决的方法：一是选择是将该集装箱拉到附近的“危险货物集装箱装箱点”重新监装，并出具《集装箱装箱证明书》后才能继续水路的运输，这样货主就需要花费较长的时间和成本去处理肇事集装箱；二是用有资质的车辆继续运输合同剩余的行程。这里，还涉及承运人或船舶的危险货物运输资质的问题。内贸水运集装箱的承运人在上海港只有中远海运泛亚公司和中谷物流公司，具有危险货物的水路运输资质。

3 提升内贸水运集装箱运输安全管理制度的4点建议

3.1 建立内贸水运集装箱货物品名如实申报制度

2022年1月19日国务院印发了《国务院办公厅关于促进内外贸一体化发展的意见》（国办发〔2021〕59号），鉴于目前的内贸水运集装箱开箱查验主要是针对有嫌疑的普通货物集装箱进行查验，因此水路运输主管部门有必要参照海关代码制度建立“内贸水运集装箱货物品名申报”制度。在海运货物集装箱化趋势下，比较精确地掌握各种品名货物特别是化工品的流向，而不只是集装箱数量的流向，也有利于进行国内水运货物的流向分析和监管。

3.2 建立集装箱货物的信息共享机制

现代物流，是大数据时代，也是大流通时代。集装箱是物流的一个便于装卸的可以移动的包装。内贸水运集装箱的信息分散在承运人、港口作业部门，港口行政管理部门（EDI数据）等。而海事查验机构却是只能从依靠承运人来获得。从门到门的货物流通过程中，普通的集装箱货物装箱过程中由于没有监督，有些货主不理解危险货物在公路、水路和航空的区别，往往会在普通货物中夹带一些“危险货物”。海事查验机构选箱时需要考虑时间点，才能将选中的目标箱进行锁定。通過码头调研，集装箱的进出港的信息主要是由承运人自己掌握，而码头的作业计划中缺少出口的集装箱内货物清单。承运人将进口的集装箱信息（对码头而言是卸箱计划）提前一天报给码头。而出口集集装箱（对码头而言是装箱的计划），承运人只报集装箱装箱数量，而非装箱清单。对于海事查验机构而言，进口的集装箱信息有时间进行选箱。而出口集装箱计划（对码头而言是装箱计划）海事管理机构是很难完全掌握。在外贸开箱查验中也存在无法获取集装箱信息的问题。因此，建议加强海事查验机构、各内贸集装箱承运人和港口作业码头之间的信息沟通和共享，对集装箱内货物的信息实行有效共享，实现海事和码头之间进行船舶信息、集装箱装卸作业计划等信息的有效共享和互换，以提高内贸水运集装箱的运转效能，有利于对进出港的集装箱进行风险评估和选箱查验。

3.3  进一步完善内贸水运集装箱开箱检查程序

一是需要明确“集装箱开箱查验”的法律地位。新海安法中只是说“载运危险货物的船舶涉嫌存在瞒报、谎报危险货物等情况的，海事管理机构可以采取开箱查验等方式进行检查”。该条文是否可以解读为“未载运危险货物的船舶中的集装箱就不能开箱查验”？需要在开箱流程再造中进行明确。集装箱开箱查验制度，是海事管理机构不断探索创新的而来。开箱检查也没有在“海事权责清单”中列入。二是目前的开箱检查模式，在“8·12”事件后，只能对普通货物集装箱进行开箱检查。危险货物的集装箱“后装先卸”的模式，不在港区堆场停留，给已经明确申报的“危险货物”集装箱是否如实申报的查验带来不小的难度。三是现行的集装箱开箱程序过于繁琐，“被诉讼”的风险系数高，可操作性不强。因此建议，考虑以上各种实际因素，进行流程再造，进一步完善“内贸集装箱开箱查验程序”，以便更好地运用好“开箱查验”的机制，保障内贸水运集装箱运输的安全和便捷。

3.4 对查实为危险货物的后续处理的建议

鉴于此类复杂情况，不是简单地用危险货物标签在集装箱外面一贴能解决的问题。一是建议从便利运输的角度出发，让承运人有解决问题的途径出发，对于危险风险可控的前提下（如查获的危险货物为日常使用的清洁剂等），用取样的检测报告代替《集装箱装箱证明书》，允许有资质的承运人进行申报后，继续水上运输。二是由承运人将查获箱拉到“危险货物堆场”进行重新签发《集装箱装箱证明书》，但这种方式会跟给海事的监管带来跟踪的新风险。

4 结束语

综上所述，为切实履行新海安法赋予的职责，我们需要对现有的内贸开箱检查制度进行科学的流程再造，从实践的角度出发，建议创新建立内贸集装箱货物的申报制度，改进内贸集装箱开箱流程中证据保存清单的“七日制度”；与内贸集装箱装卸码头开展内贸水运集装箱的信息共享，改变选箱模式；从风险管控的角度，优化瞒报集装箱的后续处理，以保障内贸集装箱运输的安全和高质量发展。

参考文献

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作者简介：

裘建伟，硕士研究生，从事内贸集装箱监管工作，（E-mail） qiujianwei@shmsa.gov.cn，021-66897017