我国应急管理体制的演进历程、基本经验及未来展望*

任群委

（中共中央党校/国家行政学院 应急管理培训中心，北京 海淀 100091）

党的二十大报告指出：“完善国家应急管理体系，完善重点领域安全保障体系和重要专项协调指挥体系。”①习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗［N］.人民日报，2022-10-26（001）.应急管理体制作为应急管理体系的核心，是完善国家应急管理体系的重要着力点。新中国成立以来，中国共产党带领人民对于建立中国特色应急管理体制进行了艰辛探索，特别是新时代以来，以习近平同志为核心的党中央着眼于实现中华民族伟大复兴和“两个一百年”奋斗目标，围绕新时代如何防范化解重大风险提出了一系列新理念新思想新战略，对我国应急管理体制进行了一次系统性重构和整体性重塑，“党的十八大以来，我国应急管理事业发生历史性变革、取得历史性成就，事故总量连续10 年持续下降。我国基本构建了中国特色应急管理体系，基本形成了统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的中国特色应急管理体制。”①常理.中国特色应急管理体制基本形成［N］.经济日报，2022-09-01（002）.在此背景下系统梳理我国特色应急管理体制演进历程，总结应急管理体制改革基本经验，并就优化我国应急管理体制作出未来展望，这对于加快推进我国应急管理体系现代化具有重大的理论和现实意义。

一、应急管理体制演进：灾种—过程—参与主体的三维分析框架

应急管理体制是开展应急管理活动的组织依托②钟开斌.中国应急管理体制的演化轨迹：一个分析框架［J］.新疆师范大学学报（哲学社会科学版），2020（6）：73-89、2.。应急管理体制是指各级党政机关、武装部队、企事业单位、社会团体、社会公众等各利益相关方，在突发事件应对过程中的组织机构设置、职能配置、隶属关系、管理权限、责任划分等方面，所形成的、制度、方法、形式等的总称。现有研究表明，受到社会转型、经济结构、政社关系等因素的影响，一个国家的应急管理体制处于动态调整和不断演化的过程中③Kathleen Tierney，Disaster Governance.Social，Political，and Economic Dimensions"，Annual Review of Environment and Resources，Vol.37，2012，pp.341-363.。面对重大灾害事故频发态势，建立综合化的应急管理体制业已成为世界各国提高应急管理能力的一般做法和主要趋势④高小平.综合化：政府应急管理体制改革的方向［J］.行政论坛，2007（2）：24-30.。1979 年美国州长协会在题为《综合应急管理：州长指南》的研究报告中首次提出“综合应急管理”（Comprehensive Emergency Management，CEM）这一概念，基本框架包括全灾害管理、全过程管理与多主体参与⑤National Governor's Association Center for Policy Research.Comprehensive Emergence Management：A Governor’s Guide，Washington，D.C.，May1979.，这一框架为分析我国应急管理体制演进提供了灾种管理、应急管理过程、参与主体三维分析视角。

（一）灾种管理与应急管理体制

灾种管理是指应急管理机构管理的灾种范围，直接影响着应急管理机构的职能大小，是应急管理体制演进的重要影响因素。灾种管理一般分为单种灾害管理与多灾种管理两类，全灾种管理只是一种理想化状态，特别是随着人们生产生活涉及空间与领域的逐渐扩大，不同风险和灾害事故间有明显的联动与耦合效应，各类风险综合体和灾害事故链不断涌现，以现有的技术和管理水平无法实现全灾种管理。“综合性应急管理”强调的全灾种也只是一个相对的概念，以综合管理理念著称的美国国土安全部（DHS），其职责也只涉及自然灾害、恐怖袭击、网络安全、部分公共卫生类事件等⑥黄杨森，王义保.发达国家应急管理体系和能力建设：模式、特征与有益经验［J］.宁夏社会科学，2020（2）：90-96.，绝大部分公共卫生类的突发事件则由美国疾病控制和预防中心（CDC）负责。因此，基于灾种管理的类型可以把应急管理体制划分为单灾种应急管理体制和多灾种应急管理体制。

（二）应急管理过程与应急管理体制

应急管理过程决定着应急管理职能和权责划分，是建立健全应急管理体制的重要影响因素。“综合应急管理”将应急管理过程划分为减缓、准备、响应和恢复四个环节；《中华人民共和国突发事件应对法》把应急管理过程划分为预防与准备、预警与监测、救援与处置、善后与恢复四个阶段。两种划分方式的主要区别在于是否包含“预防”环节，第一种划分方式在一定程度上忽视了因主观因素引起的灾害事故，比如安全生产事故、危化品运输事故等。从应急管理实践来看，应急管理过程可以划分为全过程管理和非全过程管理，两者的最大差异在于是否包括“预防与准备”环节以及预防是否有效。全过程管理有助于提升应急管理主动性和有效性，非全过程管理则常处于一种被动应对状态。因此，基于应急管理过程的类型可把应急管理体制划分为主动型应急管理体制和应对型应急管理体制。

（三）参与主体与应急管理体制

应急管理主体数量影响着应急管理方式，不同的应急管理主体及其之间形成的相互关系是应急管理体制的重要组成部分。应急管理参与主体可以划分为单一主体和多元主体两大类。管理是单一性的公共权力行为，治理是多元主体共治行为，除了政府之外，社区组织、市民、企业、社会组织均要参与，是一种多主体共同管理的行为①俞可平.让市民一起来管理城市［N］.经济日报，2017-01-04（014）.。此外，管理的运作模式是单向的、刚性的、强制的，基本方式是控制；而治理的运作模式是复合的、包容的、合作的②刘少化，刘宏斌，余凯，等.国家治理体系现代化与政治治理［M］.长沙：湖南人民出版社，2015：5.。从应急管理实践来看，应急管理体制建立初期，大多以政府为主导，采取单向度控制的管理方式；相对完善的应急管理体制大多包括多元化的应急管理主体，采取协商合作的治理方式。因此，基于应急管理参与主体的类型可以把应急管理体制划分为管理体制和治理体制。

图1 应急管理体制的“三维”分析框架

基于灾种管理、应急管理过程和参与主体三个影响因素，理论上存在八种应急管理体制：单灾种应对型管理体制、单灾种主动型管理体制、单灾种应对型治理体制、单灾种主动型治理体制、多灾种应对型管理体制、多灾种应对型治理体制、多灾种主动型管理体制、多灾种主动型治理体制。但这些类型的应急管理体制并非按照某种既定的逻辑进行次序演进，相反，应急管理体制演进往往具有跨越性。

二、新中国成立以来我国应急管理体制演进历程

从灾种管理覆盖面来看，我国应急管理体制对于灾种的覆盖面逐渐扩大，从单一灾种向多灾种转变；应急管理过程逐步实现了全过程覆盖，并日益重视预防与准备环节；应急管理参与主体从以政府为绝对主体逐步发展到政府、志愿者、社会组织、企业等多元主体。鉴于此，本文把我国应急管理体制演进历程划分为三个阶段：单灾种应对型管理体制（1949—2002 年）、单灾种主动型治理体制（2003—2011 年）和多灾种主动型治理体制（2012 年至今）。

表1 我国应急管理体制变迁

（一）单灾种应对型管理体制（1949—2002 年）

新中国成立后我国高度重视传染病防治、救灾救援、劳动保护等应急管理工作，按照不同灾种分门别类地进行灾害管理，并利用政治动员的方式，鼓励群众开展救灾救援和生产自救等工作，逐步建立了单灾种应对型管理体制。

第一，以职能部门为中心进行单灾种管理。按照分类管理的原则，把各类灾害处置作为相关职能部门的工作内容，逐步建立了以职能部门为主的单灾种管理体制。比如水利部门负责水旱灾害、公安部门负责社会安全类工作等。在协调指挥机构建设方面，为了化解单灾种管理体制的协调困境，我国逐步建立了日常性议事协调机构，比如新中国成立初期我国在防疫、救灾、抗震等领域成立了中央防疫委员会、中央救灾委员会、中央地震工作小组。遇到重大突发事件，由议事协调机构或成立临时的党政军一体化抢险救灾指挥部进行指挥，地方政府主要负责贯彻落实中央决策部署，利用“政治势能”解决跨部门、跨层级、跨领域的协作困境①贺东航，孔繁斌.中国公共政策执行中的政治势能——基于近20 年农村林改政策的分析［J］.中国社会科学，2019（4）：4-25、204.。改革开放以后，随着党政关系从一体化逐渐演变为嵌入式的融合形态，政党逐渐退出对具体事务的介入，开始向政府放权②刘杰.党政关系的历史变迁与国家治理逻辑的变革［J］.社会科学，2011（12）：4-11.。在应急管理领域中央注重发挥总揽全局、协调各方的领导优势，把协调指挥职能划拨到国务院，成立了国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部等十多个协调指挥机构③何艳玲.中国国务院（政务院）机构变迁逻辑——基于1949-2007 年间的数据分析［J］.公共行政评论，2008（1）：132-155、200.。特别重大灾害事故发生后，由国务院分管领导作为总指挥，开展突发事件处置工作。但这一时期的灾害管理协调机构是基于单灾种、正式权力且以应急任务为导向，具有命令式、强制性等特征。由于各部门的权力范围和运行体系较为独立，部门之间职责分工不明确，导致救灾资源和信息无法直接共享，在协调应对灾害过程中出现管理脱节和职责交叉现象①任宗哲，李笑宇.我国公共危机治理的演进、问题与优化［J］.西北大学学报（哲学社会科学版），2022（5）：60-72.，且协调的范围大多局限于不同部门，跨区域协调不足②王伟，曹丽媛.作为任务型组织的政府议事协调机构［J］.中共中央党校学报，2013（4）：51-55.。

第二，集中应急资源和力量，全力开展救援处置与恢复重建。这一时期我国救灾资源和技术较为薄弱，防灾减灾意识和能力不足，如何组织群众开展救灾救援和恢复重建是灾害管理的中心工作。比如1949 年12 月，中央人民政府向全国发出《关于生产救灾的指示》，号召各级党组织带领人民群众积极开展生产自救和社会互助，实施全民节约度荒和发放救济物资相结合的救灾政策，积极兴修水利、以工代赈③刘奎.建国初期灾害救济的措施与成效［J］.党的文献，2008（3）：75-79.。1950 年，周恩来指出：“对自然灾荒来说，在相当长的时间内，我们还不能控制它，只能做到防止它和减少它所给予我们的灾害。”为此，我国自上而下成立了各级救灾委员会，初步建立了救灾组织体系。1963 年9 月印发的《中共中央、国务院关于生产救灾工作的决定》提出以依靠群众、依靠集体力量、生产自救为主、辅之以国家必要的救济的救灾方针。1983 年，第八次全国民政会议对这一救灾方针进行了再次强调。整体而言，这一时期党和政府普遍利用政治动员的方式实现有限资源和力量的迅速聚集，发挥举国体制集中力量救大灾的制度优势，有效应对了1976 年唐山大地震、1987 年黑龙江大兴安岭火灾、1998 年长江洪水灾害等重大灾害。尽管党和政府提出了对灾害进行预防和准备，并于1989 年成立中国国际减灾十年委员会，但受制于信息技术水平、政策注意力有限、物资相对匮乏等原因，防灾减灾成效不足。

第三，灾害管理力量以政府为主，社会救灾力量十分薄弱。新中国成立初期，政府部门是救灾救援的绝对主体，借助政治动员方式来动员灾区和非灾区民众参与救灾救援工作。由于社会组织发育迟缓，未能在救灾救援过程中发挥实质性作用。1978 年以来，随着我国改革开放政策的实施和全球化的快速发展，社会组织、各类企业不断涌现，党和政府开始积极引导和吸收非政府救灾力量参与救灾救援，参与主体呈现出多元化发展趋势。但由于我国社会救灾力量发展起步晚、能力相对有限，在这一时期未能形成多元主体参与应急管理的格局。此外，随着我国同世界各国的交往和联系日益紧密，逐渐转变了排斥国外援助的态度，于1980 年首次接受了国外救灾援助，开启救灾救援国际合作的篇章。

这一时期我国按照不同类型的事故灾害进行分灾种管理，初步建立单灾种应对型管理体制，各部门各司其职、各尽其责，具有独立执行力强、专业化程度高等优势，在应对诱发因素、爆发过程和影响后果都较为单一的自然灾害过程中，很好地发挥出集中资源进行集体行动的高效率制度优势，有效摆脱了中国旧社会下“有灾必有荒”的灾害应对困境④张海波，童星.中国应急管理结构变化及其理论概化［J］.中国社会科学，2015（3）：58-84、206.。但单灾种应对型管理体制存在以下几个方面的弊端：一是单灾种管理体制导致应急管理综合协调能力不足，难以有效应对复合型灾害；二是应急管理过程主要集中在事中救灾与灾后恢复重建，预防与准备环节的工作力度和效果相对不足，导致应急管理成本较高、应急管理效能不足；三是应急管理的绝对主体是政府，政府动员民众开展自救，国际社会、企业、社会组织等主体参与十分有限，参与主体相对单一，管控和命令色彩浓重，不利于调动社会应急力量的积极性，以上这些问题为进一步改革和优化我国应急管理体制提供了重要突破口。

（二）单灾种主动型治理体制（2003-2011 年）

我国应急管理体制演进具有典型的事件驱动、学习带动和技术驱动等特征①钟开斌，薛澜.以理念现代化引领体系和能力现代化：对党的十八大以来中国应急管理事业发展的一个理论阐释［J］.管理世界，2022（8）：11-25、66、26.。2003 年的SARS事件应对实践表明，我国在应急管理前端治理、综合协调能力和法治化水平等方面存在诸多短板和弱项。为此，我国开始建设以“一案三制”为核心的应急管理体系②吴波鸿，张振宇，倪慧荟.中国应急管理体系70 年建设及展望［J］.科技导报，2019（16）：12-20.。这一时期我国进一步完善了单灾种管理体制，不断推动应急管理关口前移，加强预防与准备工作，并积极吸纳社会应急力量，应急管理体制演变为单灾种主动型治理体制。

第一，进一步完善分类管理的单灾种管理体制。一方面，对现有单灾种管理体制进行调整优化。比如2005 年，将原国家安全生产监督管理局（国家煤矿安全监察局）的安全生产监督管理职责和国务院安全生产委员会办公室职责，划入国家安全生产监督管理总局，进一步加强了全国安全生产检测检验工作③国务院办公厅关于印发国家安全生产监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定的通知［J］.云南政报，2005（6）：5-8.。另一方面，扩大单灾种管理体制。除民政、地震、森林防火、安监、水利、气象等部门外，卫生、外交、公安、人民银行等部门都被赋予突发事件应急管理的职责，从而形成了相对完整的分类管理体制④张海波.新时代国家应急管理体制机制的创新发展［J］.人民论坛·学术前沿，2019（5）：6-15.。在综合协调机构建设方面，2005 年，我国设立了国务院应急管理办公室，随后地方各级政府依托于政府办公厅（室）设立了应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总与综合协调等职能。但应急管理办公室不负责具体灾难事故的防治工作，只是利用在政府办的优势，代表各级政府指导各部门进行应急能力建设，组织开展重大突发事件应对处置，发挥运转枢纽作用⑤高小平.综合化：政府应急管理体制改革的方向［J］.行政论坛，2007（2）：24-30.，初步构建起专门机构牵头、部门分工负责、综合协调有序的应急管理体制。此外，作为综合协调的补充，2003 年国务院办公厅发出《关于部际联席会议审批程序等有关问题的通知》，把部际联席会议作为各部门开展沟通、协调与合作的组织载体，在一定程度上提升了应急管理综合协调能力。在指挥机构建设方面，同上一时期相似，国务院根据应对重大突发事件实际需要成立非常设指挥机构或者启用常设性指挥机构，由国务院分管领导任总指挥，统一指挥和协调各部门、各地区的应急处置工作。例如，在处置2003 年“非典”疫情和2004 年禽流感疫情时，国务院均成立了临时指挥机构，统一领导全国疫情防控工作。2007 年颁布的《中华人民共和国突发事件应对法》第八条也规定，国务院在总理领导下研究、决定和部署特别重大突发事件的应对工作。

第二，坚持预防为主、预防与应急相结合的方针，实现了应急管理过程全覆盖。2004 年6 月，国务院办公厅印发了《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》，提出“遵循预防为主、常备不懈”的方针⑥国务院办公厅关于印发《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》的函［J］.中华人民共和国国务院公报，2004（17）：42-48.。2005 年之后，我国的应急管理逐渐被界定为包括预防与准备、预警与监测、处置与救援、善后与恢复四个过程。⑦张海波，童星.公共危机治理与问责制［J］.政治学研究，2010（2）：50-55.2006 年6 月，《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》提出“以人为本、预防为主”的应急管理原则，增强第一时间预防和处置各类突发公共事件的能力①国务院关于全面加强应急管理工作的意见［N］.人民日报，2006-07-07（007）.。为有效落实预防与准备工作，把预防与准备工作纳入问责范围。2007 年实施的《中华人民共和国突发事件应对法》规定，突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则，对于未能积极采取预防措施或未按规定及时发布突发事件警报、采取预警期的措施而导致灾害事故发生的，要对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予问责和处分。2011 年3 月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中指出，要完善自然灾害、海洋、水利等方面的防灾减灾体系，提升消防防灾能力②中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要［N］.人民日报，2011-03-17（001）。这一时期我国在灾害事故预防方面取得了显著成效，2003-2011 年全国安全生产事故总起数及亡人数持续下降，2011 年的事故总起数相当于2003 年的三分之一、亡人数约为2003 年一半（如图2）。

图2 2003-2011 年全国安全生产事故总起数及死亡人数

第三，应急管理参与主体实现多元化，初步形成全社会参与的应急管理格局。2003 年，我国成功应对SARS 的实践证明，单独依靠专业群体、政府力量难以有效应对重大突发公共卫生事件，政府的命令和管控手段不是有效遏制疫情传播的唯一手段，全面应对突发公共卫生事件需要进行社会总动员，发动社会公众、企业、社会组织等多元治理主体③朱国云.特大危机管理中的政府防治与民间救援［J］.江海学刊，2004（1）：88-93、222-223.，以协商合作的方式协同开展应对④李淮安.从SARS 看社会资本缺失与社会组织治理［J］.南开管理评论，2003（3）：1.。2004 年6 月，国务院办公厅印发的《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》提出，要充分发挥社会各方面，尤其是专家的作用，积极动员人民群众参与应对突发公共事件，实行科学民主决策。此后，《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》《中华人民共和国突发事件应对法》《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》等相关文件，对于社会力量参与突发事件处置进行了明确规定，提出要构建政府主导、部门协调、军地结合、全社会共同参与的应急管理工作格局。以2008 年四川汶川地震为例，累计有491.4 万名志愿者自发携带救援物资从全国各地奔赴灾区一线，而后方参与抗震救灾的志愿者人数高达1000 万以上。来自不同地区的志愿者、各类社会组织同专业救援力量、军队武警官兵日夜奋战在救灾一线，形成了社会广泛参与的救灾救援格局。因此，2008 年也被称为我国的“公益元年”，但社会救灾力量缺乏制度化和规范化的有效管理，救灾秩序相对混乱的问题也引起了相关政府部门的关注与担忧①事件七：《关于支持引导社会力量参与救灾工作的指导意见》出台［J］.中国减灾，2018（9）：25.。

这一时期我国通过汲取突发事件应对的经验与教训，应急管理体制建设取得显著成效。一是建立了应急管理办公室和部际联席会议，强化了应急管理综合协调能力，为应对重大突发事件提供了有效保障；二是通过践行预防为主的应急管理理念，不断强化应急管理预防和准备工作，初步实现了应急管理关口前移，实现了应急管理全过程覆盖，灾害事故治理主动性显著提升；三是社会多元应急力量不断发展壮大，参与应急管理的积极性不断提升，政府对于社会力量参与应急管理的动员方式更加多元和有效，初步形成了社会多元治理主体参与应急管理的格局。但这一时期的应急管理体制仍然面临许多问题：一是单灾种应急管理体制在应对重大以及特别重大突发事件时，缺乏统筹抓总且富有权威的综合协调部门，综合协调能力仍然较为有限，难以有效实现跨部门、跨区域的协同联动；二是预防和准备工作仍需进一步强化，特别是在基层一线，应急管理人员综合素质与安全意识有限、应急物资储备不足，风险防范和化解工作亟需提升；三是统筹和引导社会应急力量有序参与应急管理的能力不足，许多社会应急力量的无序参与，对有力有序有效地开展应急管理工作带来了一些负面影响。

（三）多灾种主动型治理体制（2012 年至今）

新时代以习近平同志为核心的党中央围绕防范化解重大风险、推进应急管理体系和能力现代化，提出“两个坚持、三个转变”的应急管理理念以及全灾种、大应急、大安全的应急管理框架，持续深化应急管理体制改革，应急管理体制逐步演变为了多灾种主动型治理体制。

第一，组建应急管理部门，建立多灾种管理体制。着眼于构建“全灾种、大应急、大安全”的中国特色大国应急管理体系，党中央持续深化应急管理体制改革。2015 年5 月，习近平总书记提出了“两个坚持、三个转变”的应急管理理念，要求从应对单一灾种向综合减灾转变②习近平在中共中央政治局第二十三次集体学习时强调 牢固树立切实落实安全发展理念 确保广大人民群众生命财产安全［J］.现代职业安全，2015（6）：4-5.。2018 年，我国将国家安全生产监督管理总局的职责、国务院办公厅的应急管理职责、民政部的救灾职责、水利部的水旱灾害防治、中国地震局的震灾应急救援职责以及国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委员会等11 个部门的13 项职责进行整合，组建应急管理部。《关于深化党和国家机构改革决定稿和方案》指出，应急管理部的主要职责是，组织编制国家应急总体预案和规划，建立灾情报告系统并统一发布灾情，统筹应急力量建设和物资储备并在救灾时统一调度，组织灾害救助体系建设，指导安全生产类、自然灾害类应急救援，承担国家应对特别重大灾害指挥部工作；指导火灾、水旱灾害、地质灾害等防治；负责安全生产综合监督管理和工矿商贸行业安全生产监督管理等职责。由此可以看出，新组建的应急管理部门涵盖自然灾害和事故灾难两大类灾种，在一定程度上整合了防灾减灾救灾职能，初步形成了多灾种、全过程和多主体参与的多灾种主动型治理体制。此外，随着应急管理体制改革向基层延伸，基层乡镇（街道）、村（社区）成立了专门的应急管理机构，伴随着人员转隶、应急物资保障下倾、技术支撑下沉，基层应急管理能力不断提升，有助于推动应急管理关口前移、落实以防为主的应急管理理念。

第二，部分省份成立应急管理总指挥部以及专项指挥部，不断完善应急管理领导指挥体制。在深化应急管理体制改革进程中部分省份成立了应急管理总指挥部或者突发事件应急委员会（部分省份加挂省减灾委员会牌子）。总指挥部作为自然灾害防治、安全生产防范和应急救援统一领导机构，负责统筹落实党中央、国务院以及省委关于灾害防治、事故防范、突发事件应对工作的重大决策部署，履行重特大灾害事故应急救援指挥部职责。总指挥部下设的专项指挥部涉及领域广、覆盖灾种全，除了传统四大类突发事件之外，一些省份还下设了教育安全、文化文物场馆安全、债务风险、金融风险、大数据安全风险等专项应急指挥部。总指挥长或者委员会主任一般由省长担任、各专项指挥部指挥长由分管副省长担任，省级应急救援总指挥部的成立，推动我国应急管理体制从安全生产监管向安全生产、自然灾害、应急救援一体化综合协调转变，从应对单一灾种向全灾种综合防灾减灾救灾转变，从应急资源分散管理向应急救援统一指挥、联合响应转变①薛澜，沈华.五大转变：新时期应急管理体系建设的理念更新［J］.行政管理改革，2021（7）：51-58.，是构建全灾种、大应急、大安全框架的生动实践。

第三，坚持党政同责、分级负责原则，探索构建地方党委和政府共同负责的应急管理体制。2013 年11 月24 日，习近平总书记提出建立健全党政同责、一岗双责、齐抓共管的安全生产责任体系。2016 年12 月9 日，《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》强调要坚持各级党委和政府在防灾减灾救灾工作中的领导和主导地位，发挥组织领导、统筹协调、提供保障等重要作用。除了安全生产领域，“党政同责”也在逐步向自然灾害、社会安全等应急管理全领域拓展，所谓的“党政同责”本质是要求各级党委和政府在防灾减灾救灾过程中承担相同的责任，以问责和追责为抓手，实现各级党政部门齐抓共管的目的，改革了以往“党委领导、政府负责”领导体制②蔡勤禹，姜志浩.新中国成立以来我国应对重大灾害体制变迁考察［J］.中国应急管理科学，2021（3）：22-30.。此外，按照分级负责的原则，中央注重发挥宏观层面的统筹指导、政策协调、督查支持作用，地方党委政府承担起统一领导、统一指挥、统一协调的主体责任，有助于发挥各级党委政府的应急管理优势，提升应急管理效能。以2022 年四川甘孜州泸定县“9·5 泸定地震”为例，地震发生后立即成立了由州委书记、州长任双指挥长的泸定县“9·5”地震抗震救灾指挥部，下设综合协调组、救援组、医疗组、疫情防控组等专项小组，有效地提升了应急处置的效率和效果。

第四，落实以防为主、防抗救相结合的方针，建立健全覆盖应急管理全过程的综合减灾体制。从源头上预防、减少和化解各类风险隐患，是最有效最经济的应急管理方式。习近平总书记指出，防灾减灾救灾是一项长期任务，要坚持以防为主、防抗救相结合的方针③习近平在中共中央政治局第二十三次集体学习时强调 牢固树立切实落实安全发展理念 确保广大人民群众生命财产安全［J］.现代职业安全，2015（6）：4-5.。全面系统、科学准确地摸清我国各类灾害事故的风险隐患底数，是提升应急管理预防工作效果的基础和前提。为此，我国在2020 年开展了为期三年的第一次全国自然灾害综合风险普查工作，基本摸清了自然灾害领域的风险底数；在安全生产领域持续开展安全生产隐患排查治理，制定了《全国安全生产专项整治三年行动计划》《化工园区安全风险排查治理导则（试行）》《危险化学品企业安全风险隐患排查治理导则》《公路水运工程淘汰危及生产安全施工工艺、设备和材料目录》等文件，进一步深化和细化了安全生产领域的风险隐患排查治理工作。与此同时，我国逐步建立健全基层应急管理机构，大力开展灾害信息员队伍建设，为有效开展应急管理预防工作提供了队伍保障，逐步完善了覆盖应急管理全过程的综合减灾体制。

第五，部分地区探索成立了社会应急力量统筹协调机构，建立了社会应急力量统筹协调机制。社会力量参与应急管理的积极性持续高涨，为了更好地吸纳社会应急力量，推动社会多元治理主体协同有序地开展应急管理工作。2015 年，民政部印发的《关于支持引导社会力量参与救灾工作的指导意见》强调，要充分调动各方面积极性，发挥各自优势，形成统筹协调、有序协作的救灾合力①民政部关于支持引导社会力量参与救灾工作的指导意见［J］.中华人民共和国国务院公报，2016（6）：67-70.。2016 年印发的《中共中央国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》强调要加强政府与市场机制、社会力量协同配合，形成工作合力。2016 年10 月，在广州市民政局指导下，广州市慈善会、社会组织联合会等6 家单位联合发起成立广州市社会力量防灾减灾救灾联盟，联盟首批成员单位达80 家，涵盖专业救援类、慈善募捐类、社会服务类、物资保障类、志愿服务类以及综合支持类六大组织。2017 年9 月，四川省成立了社会力量参与防灾减灾救灾统筹中心，承担全省社会力量参与防灾减灾救灾工作的日常协调、信息沟通和资源统筹等工作，系全国首创。社会应急力量统筹协调机构的成立，有助于推动社会各方应急力量的有效整合与深度融合。

三、我国应急管理体制改革的历史经验

随着党中央、国务院的重大决策部署和应急管理事业所面临形势的变化，我国不断深化应急管理体制改革，初步建立了具有中国特色的应急管理体制，应急管理事业取得显著成就。在此背景下系统总结我国应急管理体制改革的宝贵经验，可为巩固和拓展改革成果，进一步优化我国应急管理体制提供行动指南。

（一）平衡灾种管理的专业性和综合性：建立有限度的多灾种应急管理体制

应急管理是一项专业性和实践性都较强的工作，不同灾种管理之间的差异性较大，单灾种管理有利于提升纵向指挥能力和应急管理专业化水平，但横向综合协调能力不足，难以应对复合型事故灾害；全灾种应急管理体制可以提升综合协调能力，但管理幅度过大，弱化上下联动能力，且与全过程管理之间存在难以消弭的张力②童星.中国应急管理的演化历程与当前趋势［J］.公共管理与政策评论，2018（6）：11-20.，所以片面地强调单灾种或全灾种管理都是不可取的。从我国灾种管理演变历程可以看出，我国经历了从单灾种管理体制的建立到逐步完善再到多灾种管理体制的演变过程，成立了涵盖自然灾害与事故灾难两大类突发事件、覆盖从预防、救灾到恢复全过程的应急管理部门。同公共卫生和社会安全两类灾种比较而言，自然灾害和事故灾难两类突发事件之间的关联性较强、共同特征较多，统筹管理这两类灾种很好地平衡了灾种管理的专业性同综合性之间的张力。

（二）兼顾统一指挥的权威性与灵活性：构建中央赋能与属地指挥相结合的应急指挥体制

应急管理是一项点多面广工作量大的系统工程。重大突发事件的救援与处置具有时间紧、任务重、情况急的特征，需要整合多层级、多方面的救援力量和救灾物资，要求应急指挥兼具权威性和灵活性。统一指挥的权威性对于总指挥长的级别要求较高，但级别高的总指挥长常常面临地方性知识不足的问题，弱化了统一指挥的灵活性。因此，如何兼顾统一指挥的权威性和灵活性成为完善应急管理指挥体制的关键。从我国重大突发事件应急管理指挥体制演变来看，我国经历了从中央直接指挥、国务院设立专项指挥部进行指挥到分级指挥的演变历程，各级总指挥长由属地党政一把手担任，中央和国务院相关部门以下派工作组的方式，进行赋能性指导和跨部门、跨区域协调，有效地兼顾了统一指挥权威性和灵活性，有利于克服地方政府的依赖思想，充分发挥中央和地方两个方面的积极性①李全茂.对我国救灾工作方针的回顾与思考［J］.中国减灾，2007，（12）：22-23.。

（三）注重综合协调的规范性与权威性：建立应急管理综合协调体制

综合协调的规范性与权威性，是有效开展跨部门、跨区域、跨主体综合协调的根本所在。从我国应急管理综合协调机构演进来看，我国经历了基于单灾种的日常性议事协调机构和临时性指挥协调机构、到应急管理办公室和部门联席会议、再到应急管理部门的演进历程。从综合协调机构的权威性和规范性来看，单灾种的日常性议事协调机构和临时性指挥协调机构权威性和规范性不足，导致综合协调能力相对有限。应急管理办公室和部门联席会议的设置在一定程度提升了综合协调的规范性，但应急管理办公室面临权责不匹配和“小马拉大车”的问题，导致同级协调同级甚至下级协调上级的困境，综合协调的权威性严重不足。新组建的应急管理部作为国务院独立部门，拥有自己的编制和经费，辅之以健全的制度体系，有效地保障了综合协调的规范性与权威性，部分地区成立了由党政一把手担任总指挥长的应急管理总指挥部，在应急管理实践中进一步强化了综合协调能力，应急管理综合协调体制逐渐完善。

（四）注重应急管理的经济性和有效性：建立覆盖全过程的综合减灾体制

预防是最经济、最有效、最安全的应急管理手段。从应急管理过程覆盖面的演进历程来看，我国经历了从事中救灾和事后恢复重建向覆盖应急管理全过程的转变。党中央对于灾害事故预防的重视是一脉相承的，1951 年，周恩来在不同的场合多次指出，救灾必须联系到预防，坚持以预防为主的方针去对付灾害②李雅兴，贺建林.试论周恩来的减灾防灾救灾思想［J］.甘肃社会科学，2006（4）：206-208.。但这一时期我国科技水平落后、物资相对匮乏，缺少防灾减灾的主客观条件，预防效果有限。为有效落实防灾减灾工作，邓小平指出：“经济发展了，国家强大了，我们才能有力量抵御任何自然的和社会的风浪。”③十三大以来重要文献选编：中［C］.北京：人民出版社，1991：549.2008 年胡锦涛强调：“防范水患任何时候都不能松懈，兴修水利任何时候都不能松劲。”④刘露晓，蔡孝恒.应强化防灾减灾工作——学习胡锦涛关于防灾减灾抗灾的重要论述［J］.理论月刊，2008（12）：84-86.中国特色社会主义进入新时代，习近平总书记创造性地提出“两个坚持、三个转变”的现代化应急管理理念，对于各类风险隐患多次强调源头治理、前端化解。2018 年成立应急管理部，其重要职能之一就是指导各地区各部门开展各类事故灾难和自然灾害的综合防治工作。与此同时，我国积极开展各类风险隐患排查整治工作，创新应急管理方式和手段，推动应急管理人员、物资、技术下沉到基层一线，初步建立了以防为主、覆盖应急管理全过程的综合减灾体制。

（五）注重社会多元应急主体参与的有序性和有效性，探索建立社会应急力量协调机构

应急管理是一项点多面广的系统性工程，社会多元化的治理主体是开展应急管理工作的重要辅助力量，构建全社会参与的应急管理格局已经成为社会共识。但应急管理作为一种专业性和实践性较强的工作，对于参与主体的专业素养和身心素质要求较高。从社会应急力量参与历程来看，社会应急力量实现了由弱到强的演进，参与方式实现了从政治动员向包括政治动员、自我动员在内的多样化动员方式的转变。但长期以来，由于我国缺乏社会应急力量常设性管理机构，社会各类治理主体参与应急管理的自发性较强，有序性和有效性相对不足。2021 年12 月，应急管理部对建立社会应急力量现场协调机制建设试点工作进行了部署，为社会应急力量参与救灾提供信息咨询、任务管理、报备登记等支持①应急管理部召开社会应急力量现场协调机制建设试点工作部署会［J］.中国安全生产科学技术，2021（12）：128.。但这一举措仍未解决社会应急力量日常性管理缺位的问题，为此，少数地方政府开始建立社会应急力量常设性管理机构，通过加强日常联系、开展协同演练等措施，提高社会应急力量同综合性、专业性等救援力量打配合的能力，有效地提升了社会应急力量参与的有序性和有效性，为构建应急管理大协同格局提供了重要保障。

四、未来展望

为进一步优化我国应急管理体制，加快推进我国应急管理体系和能力现代化，应在总结我国应急管理体制改革经验的基础上，结合党的二十大报告提出的“完善国家安全法治体系、战略体系、政策体系、风险监测预警体系、国家应急管理体系，完善重点领域安全保障体系和重要专项协调指挥体系”“坚持安全第一、预防为主，建立大安全大应急框架，完善公共安全体系，推动公共安全治理模式向事前预防转型”等重要论述，对深化我国应急管理体制改革作出展望。

（一）建立健全应急管理领导指挥部体系，完善应急管理领导指挥体制

党的二十大报告指出，坚持党中央对国家安全工作的集中统一领导，完善高效权威的国家安全领导体制。当前我国在应急管理领域尚缺少统一领导指挥、议事协调决策机构，现有的应急管理部门也难以承担起这一职责。因此，我国要加快建立健全应急管理领导指挥部体系，在中央层面成立国家应急管理总指挥部，在各级政府层面建立地方应急管理总指挥部，各地应急管理总指挥部可以由安全应急委员会转换而来，专项指挥部则可以延续已有的工作架构，从而建立应急管理领导指挥部体系，履行各类突发事件领导指挥、议事协调和决策职责，构建全灾种、大应急框架，完善应急管理领导指挥体制。各级应急管理总指挥部的办公室可设在应急管理部门，办公室平时负责风险防范、应急准备等常态化统筹协调、指导监督工作，救灾救援时当好党政领导应急指挥、协调、决策的参谋助手。此外，落实党政“一把手”的应急管理主体责任和“一岗双责”责任制，由各级党政一把手担任双总指挥长，提升领导指挥的灵活性和权威性。

（二）建立健全社会应急力量协调机构，优化应急管理统筹协调体制

近些年我国各类重大突发事件处置过程中都可以看到不同社会治理主体的身影，并在应急处置、物资捐赠、恢复重建等方面发挥着重要作用。随着我国应急管理部门和应急管理总指挥部体系的逐步建立，政府层面应急力量的统筹协调能力将逐步提升，但如何有效统筹协调社会应急力量仍将是构建大安全大应急框架的堵点之一。在此大背景下建立健全社会多元应急力量综合协调机构，或者明确由应急管理部门承担这一职责，负责统筹协调社会应急力量。在非应急态下政府应急管理部门要加强同社会应急力量的常态化联系，积极开展共同培训和协同演练，实现对社会应急力量的有效协调与统筹，着力提升社会应急力量参与应急管理的秩序和效能，加快构建共建共治共享的应急管理大协同格局，进一步完善我国应急管理统筹协调体制。

（三）优化分工协作，构建统分结合、防救结合、上与下结合的应急管理职责体系

2018 年应急管理体制改革以来，我国应急管理事业取得了长足进步，但应急管理职责划分与有效衔接仍需进一步加强。在统和分方面，新组建成立的应急管理部门在应急管理职责整合方面相对有限，许多应急管理职能仍然分散于其他相关职能部门，不利于形成应急管理整体合力。因此，未来需要在明确应急管理相关部门职责边界的基础上，不断加强部门协作，实现左右协同和上下联动，加快形成应急管理整体合力；在防与救方面，要打破业务壁垒和观念障碍，进一步划清防与救的职责边界，加强防与救的职责衔接，实现防灾与救灾全链条能力的提升；在上与下方面，要谨防压实责任异化为推卸责任，高度警惕“责任往下推、板子往下打”的“二传手”现象，更好地平衡“垂直领导”和“分级负责”的关系，发挥好中央和地方政府两个层面的积极性和主动性，形成上下有效联动的应急管理格局。在明确职责边界和强化职责衔接整合的基础上，构建统分结合、条块结合、防救结合职责体系，有效落实综合应急管理职能。

（四）建立健全基层应急管理体制，打通应急管理“最后一公里”

当前，我国基层地区特别是乡镇（街道）和村（社区）一级应急管理机构还不健全，在很大程度影响了基层应急管理工作的有效开展。因此，要加快推进基层应急管理体制改革，围绕提升基层应急管理能力，加强基层应急管理体制改革顶层设计，出台诸如《基层应急管理体制改革指导性意见》的指导性文件，制定基层应急管理机构建设、人员编制、物资装备配备等标准，以标准化推动基层应急管理体制现代化。比如，可在基层乡镇（街道）和乡村（社区）分别设立“应急站”和“应急服务站”，推动编制、人员等应急资源下沉，强化基层应急管理技术支撑和应急物资装备保障，保障基层应急管理有机构、有队伍、有技术、有制度、有物资，依托现有基层党建、社会治安等微网格，整合组建村（社区）应急管理网格，建立健全基层应急管理体制。

（五）坚持自上而下与自下而上的改革并重，总结和推广各地区改革经验

2018 年我国开展的应急管理体制改革遵循的是自上而下的改革逻辑，具有典型的“高位推动”特征。但随着应急管理体制改革的持续深化，改革的重心逐渐下移，加之我国不同地区面临的应急管理形势、任务和要求有所不同，需要正确处理好一般性和特殊性之间的关系，鼓励地方政府积极探索建立与地方应急管理要求相适应的地方特色应急管理体制。因此，我国应急管理体制改革需要坚持自上而下与自下而上并重的逻辑，地方政府既要坚决落实中央关于深化应急管理体制改革的战略部署，也要坚持一切从实际出发，做到实事求是，针对地方应急管理特别是基层应急管理所面临的新形势做好调查研究、综合评估，积极吸取经验和教训，科学制定深化应急管理体制改革方案，提升改革的可操作性和实效性。与此同时，在国家层面，应急管理部要积极总结和推广地方政府的有益做法和先进经验，减少地方政府应急管理体制改革试错成本，加快完善中国特色应急管理体制。